【재결요지】 구 철도청서울지역본부장이 2004. 8. 2. 지체장애인협회에 회신한 공문에 따르면 이 사건 국유지가 국책사업으로 추진하고 있는 인천국제공항철도 건설사업의 발생토 가적치장 용도로 피청구인에게 사용허가 되었다는 사실을 통보한 것일 뿐 지체장애인협회에게 무상 사용허가를 한 내용이 아님이 분명하다. 또한 청구인이 지체장애인협회로부터 이 사건 점유지에서의 폐기물처리사업에 대한 관리를 위임받은 후 사용허가나 대부계약 없이 국유재산인 이 사건 점유지를 사용하여 일정부분 수익을 얻은 것으로 보이므로, 결국 청구인은 이 사건 점유지에 대한 무단점유자에 해당되며, 피청구인이 불복절차를 고지하지 않은 것이 청구인의 이 사건 처분으로 인한 불이익과 상당한 인과관계에 있다고 볼 수 없다. 다만, 청구인에 대한 변상금은 청구인이 지체장애인협회로부터 이 사건 점유지에서의 폐기물처리사업을 넘겨받은 2009. 5. 6. 이후의 기간을 사용기간으로 하여 산정하여야 할 것임에도 피청구인은 2007. 1. 1.부터 2009. 5. 5.까지의 기간을 사용기간에 포함하여 변상금을 산정한 사실이 인정되므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 2009. 5. 6.부터 2011. 12. 31.까지의 기간을 사용기간으로 하여 산정한 변상금을 초과하는 부분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 1. 피청구인이 2012. 3. 19. 청구인에게 한 13억 2,948만원의 변상금 부과처분 중 2009. 5. 6.부터 2011. 12. 31.까지의 기간을 사용기간으로 하여 산정한 변상금을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 3. 19. 청구인에게 한 13억 2,948만원의 변상금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 청구인이 국유재산인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 20-1 철도용지 46,636㎡(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다) 중 6,000㎡(이하 ‘이 사건 점유지’라 한다)에 대해 사용허가를 받지 않고 무단으로 점유 관리ㆍ사용하고 있다는 이유로 사용기간을 2007. 1. 1.부터 2011. 12. 31.까지로 하여 2012. 3. 19. 청구인에게 13억 2,948만원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 2004. 8. 2. 구 철도청으로부터 이 사건 점유지 중 일부에 대해 무상 사용승인을 받은 청구외 사단법인 한국지체장애인협회(이하 ‘지체장애인협회’라 한다)가 2009년 5월경 청구인에게 위 토지에 대한 관리를 위임하였고, 청구인은 불특정 다수인이 사용하지 못하도록 관리하던 중 위 토지와 주변 토지를 무단 사용하던 청구외 (주)○○메탈(이하 ‘○○메탈’이라 한다)이 피청구인에게 국유재산 사용승인을 요청한 후 피청구인이 이를 승인하려는 의도를 확인하고 2011. 5. 26. 피청구인에게 장애인 보호작업장(화훼단지) 조성을 위한 무상대부 및 우선매각을 요청하였으나, 피청구인은 2011. 5. 30. 불가를 통보하더니 청구인의 무단점유를 주장하면서 이 사건 처분을 하였다.
나. 청구인은 2009년 5월경 지체장애인협회로부터 관리위임을 받은 후 이 사건 점유지 중 일부에 대해 형식적으로 관리를 하고 있었을 뿐 실제 사용한 사실은 없고, 피청구인으로부터 단 한 차례도 무단점유 등을 사유로 어떤 통보도 받은 사실이 없어 지체장애인협회가 2004. 8. 2.자로 받은 무상 사용승인이 지속되는 것으로 알고 있었으며, 무단점유 시비가 발생하게 된 것도 피청구인의 2011. 9. 15.자 변상금부과 예고로 알게 되었다.
다. 청구인이 이 사건 점유지 중 일부에 대한 ‘관리사용’ 주장을 한 것은 지체장애인협회가 위 토지에서 진행되고 있던 폐기물 처리사업 수행을 청구인에게 위임하였고, 청구인이 장애인기업인 ○○메탈을 회원사로 등록시켜 관리하고 있었기 때문에 관리사용하고 있다는 취지로 주장한 것이지 청구인이 직접 사용했다는 취지는 아니다.
라. 그리고 청구인이 지체장애인협회에서 관리하던 장애인기업인 ○○메탈을 청구인의 회원사로 등록하고 회비 및 기부금을 받으며 회원사로 관리한 것은 사실이나, 이는 청구인이 기획재정부장관 지정 공익성 기부금단체로서 기부금을 받아 장애인 복지를 위해 활동하고 있기 때문이고, 회원사인 ○○메탈로부터 기부금을 받은 행위 자체가 부당한 것은 아니라고 할 것이다. 그럼에도 피청구인이 이를 부당한 대가성이라고 주장하면서 청구인을 실사용자로 간주하고 이 사건 처분을 한 것은 부당하다.
마. 청구인은 이 사건 처분을 받은 후 이의신청을 통해 이 사건 점유지를 사용한 사실이 없고, 지체장애인협회도 2004년도에 이 사건 점유지 중 일부만 사용한 것으로 알고 있으며, 실제 무단점유자가 ○○메탈 등임을 주장하였으나, 피청구인은 청구인의 이의신청에 대해 무응답으로 대응하는 등 청구인의 의견과 주장을 묵살하고 오로지 청구인을 무단점유자로 몰았는바, 변상금 부과가 실제 사용면적에 대한 실사용자에게 부과하는 것이라면 피청구인은 실사용자를 조사하여 변상금을 부과하고, 청구인에게 한 이 사건 처분을 마땅히 취소하여야 할 것이다.
바. 또한 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거와 이유를 제시하지 않았고, 불복절차 등에 대해서도 고지하지 않는 등 「행정절차법」을 위반하였다.
사. 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 마땅히 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 지체장애인협회가 2004. 8. 2. 구 철도청으로부터 이 사건 점유지 중 일부에 대한 무상 사용승인을 받았다고 주장하나, 이는 청구인이 관련 공문의 문구를 잘못 해석하여 주장하는 것이고, 구 철도청은 지체장애인협회에게 이 사건 점유지와 관련하여 사용허가를 한 사실이 없다.
나. 변상금 부과는 당연히 실점유자에게 부과하고 있는데, 처음부터 청구인은 2004. 8. 2. 구 철도청으로부터 무상 사용승인을 받아 지금까지 사용ㆍ관리하고 있다고 주장하였고, ○○메탈로부터 연 2,000만원 정도의 기부금을 받았다고 설명하였기 때문에 청구인에게 변상금을 부과하는 이 사건 처분을 한 것이고, 청구인이 ○○메탈을 회원사로 등록하고 기부금을 받으면서 관리하였다는 사실 자체가 청구인이 이 사건 점유지를 사용하였다는 것이 되므로 청구인이 이 사건 점유지를 사용하지 않았다는 주장은 이유 없다.
다. 변상금은 사용 기간과 면적에 따라 결정되기 때문에 사용 기간과 면적이 제일 중요한데, 청구인은 피청구인이 사전고지 및 이 사건 처분을 하면서 충분히 이의를 신청할 기회를 제공하였음에도 사용 기간 및 면적에 대해 주장한바 없었고, 이 사건 처분 이후 사용면적의 과다에 대해 주장한 적이 있어 얼마나 사용하였는지 정식으로 제출하라고 하였으나 관련 자료를 제출하지 않았다.
라. 또한 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거와 이유를 제시하였고, 관련 규정의 절차에 따라 적법하게 이행하였으므로, 「행정절차법」을 위반하였다는 청구인의 주장은 이유 없다.
마. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
철도산업발전기본법 제19조, 제20조, 제23조, 제31조
철도산업발전기본법 시행령 제28조
국유재산법 제2조, 제29조, 제30조, 제32조, 제72조
국유재산법 시행령 제29조, 제71조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 국유재산 변상금 사전통지서 송부, 국유재산 무단 사용에 따른 변상금 부과, 변상금 부과에 대한 이의신청, 이의신청에 대한 회신, 국유재산 사용허가에 대한 협조 회신 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 2004. 4. 30. 지체장애인협회는 구 철도청서울지역본부장에게 이 사건 국유지에 대한 유ㆍ무상 임대를 요청하였고, 구 철도청서울지역본부장은 2004. 6. 1. ‘수도권 서북부 물류기지 조성사업’ 계획이 파주시와 사업이 중복된 관계로 보류 중에 있어 파주시 계획이 확정된 후 사용허가 여부를 결정할 수 있다고 회신하였다.
나. 2004. 6. 5. 지체장애인협회는 구 철도청서울지역본부장에게 다음과 같은 취지의 국유재산 사용허가 관련 협조를 요청하였다.
- 다 음 -
○ 우리 협회에서는 이 사건 국유지의 일부를 사용해오고 있는바, 이 사건 국유지에 대해 ‘수도권 서북부 물류기지 조성사업’ 계획이 결정되기 까지 우리 협회에서 장소사용료를 지급하고 정당하게 사용할 수 있도록 선처 바람
다. 2004. 6. 14. 피청구인(남북철도사업단)은 구 철도청서울지역본부장에게 인천국제공항철도 건설사업과 관련하여 이 사건 국유지외 12필지 40,728㎡에 대한 무상사용을 요청하였고, 구 철도청서울지역본부장은 2004. 7. 27. 피청구인(남북철도사업단)에게 다음과 같이 국유재산 사용허가를 하였다.
- 다 음 -
○ 국유재산 사용허가 내역
○ 허가 조건
- 사용자는 현재 사용허가지 내에 위치한 농경지 용도의 허가사항 2건(조○○, 안○○)과 적치장(고철수집) 용도의 무단사용 1건(지체장애인협회)에 대하여는 충분한 협의를 선행하여 기존 사용자에게 선의의 피해가 없도록 조치 후 사용하여야 함
라. 2004. 8. 2. 구 철도청서울지역본부장은 지체장애인협회의 2004. 6. 5.자 국유재산 사용허가 관련 협조요청에 대하여 다음과 같은 취지로 회신하였다.
- 다 음 -
○ 귀 협회에서 사용허가 신청한 이 사건 국유지는 국책사업으로 추진하고 있는 인천국제공항철도 건설사업 발생토 가적치장 용도로 피청구인에게 충분한 협의를 선행하여 기존 사용자에게 선의의 피해가 없도록 조치 후 사용하여야 한다는 조건 하에 국유재산 사용허가를 하였음을 알려드리오니 이점 양지하시기 바람
마. 2005. 1. 1.자로 철도산업의 구조개혁에 의거 구 철도청이 공사화 되었고, 국토해양부장관이 구 철도청장으로부터 철도자산을 이관 받아 그 관리업무를 피청구인 등에게 위탁하였으며, 피청구인은 이 사건 국유지에 대한 사용허가 권한을 갖게 되었다.
바. 2008. 1. 31. 피청구인은 지체장애인협회에게 이 사건 국유지의 점용과 관련하여 국유재산은 사용허가를 득한 후 사용하여야 하고, 무단점용자에게는 변상금을 부과하도록 되어 있으므로 국유재산 사용에 따른 절차를 2008. 2. 15.까지 협의 이행하기 바란다는 취지의 공문을 시행하였다.
사. 2009. 5. 6. 지체장애인협회장은 청구인 협회장에게 경기도 ○○시 ○○구 ○○동에서 진행하고 있는 폐기물처리사업과 관련하여 다음과 같은 내용의 문서를 시행하였다.
- 다 음 -
○ 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 소재 철도공사 부지에서 진행하고 있는 폐기물처리사업은 귀 협회에서 관계기관과 협의하여 문제가 발생하지 않도록 수행하기 바람
아. 2010. 5. 10. ○○시 ○○구청장이 이 사건 국유지에 다음과 같은 불법 건물신축 등이 적발되었다는 이유로 ○○메탈 대표 박○○, 청구인 및 피청구인에게 시정명령을 통지하자, 피청구인은 ○○메탈 대표 박○○에게 2010. 5. 18. 국유재산 무단점유 원상복구 및 개발제한구역 내 불법행위 시정명령 이행을 요청하였고, 이후 2010. 6. 4. 행정대집행 계고처분을 하였다.
- 다 음 -
자. 2010. 8. 18. ○○시 ○○구청장은 위 시정명령이 이행되지 않자 ○○메탈 대표 박○○, 청구인 및 피청구인에게 시정을 촉구하였고, 이후에도 원상복구가 이루어지지 않자 박○○과 청구인을 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 위반으로 고발하고(의정부지방검찰청 고양지청은 청구인에 대해 ‘혐의 없음<증거불충분>’으로 처분함) 청구인과 피청구인에게 각 5,000만원의 이행강제금 부과를 예고하였으며, 이후 불법 건물신축 및 형질변경은 2011년 원상복구 되었다.
차. 2011. 3. 30. 피청구인이 ○○시 ○○구청장에게 ‘이 사건 국유지 개발제한구역 내 불법행위와 관련하여 행정대집행 등을 계획 중에 있었으나 점유자인 ○○메탈이 합법적인 사용을 위해 귀 구로부터 적치장으로 허가를 받고자 해당토지에 대한 사용허가를 요구하고 있는바, 피청구인이 해당토지에 대한 사용허가를 해 줄 경우 귀 구에서 적치장으로 허가가 가능한지’에 대한 의견조회를 하자, ○○시 ○○구청장은 2011. 5. 12. 피청구인에게 ‘해당토지에 대한 행위허가와 관련해서는 ○○메탈에서 피청구인으로부터 국유재산 사용허가를 득한 후 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 및 동법 시행령 제17조의 의거 별도의 행위허가를 득하여야 한다’는 취지로 회신하였다.
카. 2011. 5. 25. 청구인이 피청구인에게 이 사건 국유지 일대에 장애인작업장 등을 설치하여 장애인 고용을 확대할 계획이라면서 이 사건 국유지에 대한 무상대부 및 우선매각을 요청하자, 피청구인은 2011. 5. 30. 이 사건 국유지는 현재 물치장으로 사용자가 있고, 향후에도 청구인에게 무상대부 또는 우선매각할 의사가 없으며, 특히 무단 점유를 해결한 후 「국유재산법」 제31조(사용허가의 방법)에 의거 사용을 허가할 예정이라고 회신하였다.
타. 2011. 6. 10. 청구인은 피청구인의 2011. 5. 30.자 회신에 대해 다음과 같은 취지로 질의하였다.
- 다 음 -
○ 청구인은 지체장애인협회의 산하기관으로서 지체장애인협회가 2004. 8. 2.자로 이 사건 국유지에 대해 구 철도청의 사용승인을 받은 날부터 현재까지 동 부지를 점유하고 있고, 이는 현장실사 및 청구인과의 면담을 통해 피청구인도 인지한 사항인바, 청구인은 관련 법령에 따라 동 부지에 대해 무상대부나 우선매각을 요청한 것이지 무단점유하고 억지를 부리는 것은 아님
○ 그러나 피청구인은 청구인이 동 부지를 무단점유하고 있는 불법단체인양 몰아 장애인 복지를 추구하는 장애인복지단체인 청구인의 의사를 묵살하고 정부에서 추구하는 장애인 복지정책을 퇴보시키는 만행을 저지르고 있음
○ 이에 청구인은 피청구인이 발송한 문서가 ① 「장애인복지법」 제48조, 「국유재산법」 제31조제3항 및 국가계약법 시행령 제26조제2항4다목을 충분히 해석하여 적법하게 작성한 것인지? ② 무슨 법적근거로 청구인에게는 무상 또는 우선매각 의사가 없다고 한 것인지? ③ 무상 또는 우선매각이 어렵다면 유상대부 의사는 있는지? ④ 현재 물치장으로 사용자는 누구이며 사용계약은 언제까지 인지? ⑤ 「국유재산법」 제31조에 의거 사용허가 할 계획이라면 「국유재산법」 제31조제3항은 왜 무시하려는 것인지? 등 5개항에 대해 질의하니 조속히 답변 바람
파. 2011. 6. 27. 피청구인은 청구인의 2011. 6. 10.자 질의에 대해 다음과 같은 취지로 회신하였다.
- 다 음 -
○ 피청구인이 관리하는 철도부지(고양시 ○○구 ○○동 20-1 등)는 행정재산으로 「국유재산법」에 의거 공정한 방법으로 사용허가를 할 예정이며 청구인도 참여할 수 있는 기회가 제공됨
○ 그리고 장애인 관련법 및 「국유재산법」에 무상대부 또는 우선매각을 요청할 수 있다는 것은 강행규정이 아닌 임의규정임
하. 2011. 8. 12. 피청구인은 이 사건 국유지와 고양시 ○○구 ○○동 45-3에 있는 구축물(컨테이너, 각종 기구류 등)을 2011. 8. 30,까지 자진 철거할 것과 위 기한까지 자진 철거하지 않을 경우 피청구인이 처리할 계획임을 공고하였다.
거. 2011. 9. 15. 피청구인은 청구인이 국유재산을 허가 받지 않고 점유 사용하고 있다는 이유로 국유재산 변상금 사전통지서를 송부하였고, 위 통지서는 2011. 10. 26. 청구인에게 접수되었으며, 그 내역은 다음과 같다.
- 다 음 -
* 변상금 산출식 = 공시지가 × 면적 × 요율
너. 2011. 11. 1. 청구인은 피청구인의 변상금 사전통지에 대해 다음과 같은 취지의 의견서를 제출하였다.
- 다 음 -
○ 청구인은 장애인복지단체로 2004. 8. 2. 구 철도청서울지역본부로부터 대상 국유재산에 대한 무상 사용승인을 받은 후 현재까지 관리ㆍ사용하고 있으나, 그동안 아무런 통보도 없다가 2011. 5. 25. 청구인이 무상대부 계약을 신청하자, 2011. 8. 12. 대상토지에 대해 한 차례 공고문을 부착한 후 2006년도부터 현재까지 변상금을 부과하는 것은 부당하고, 청구인은 사용료 면제대상임
더. 2011. 11. 9. 피청구인은 청구인의 변상금 사전통지 의견에 대해 다음과 같이 회신하였다.
- 다 음 -
○ 2004. 8. 2.자로 무상 사용승인을 받아 현재까지 관리ㆍ사용하고 있다고 주장하나, 이는 구 철도청서울지역본부에서 지체장애인협회에 사용승인한 것으로 청구인과는 관련이 없는 것으로 추정됨
○ 또한 「국유재산법」상 사용료 면제대상은 ‘법령에 따라 정부가 자본금의 전액을 출자하는 법인’과 ‘법령에 따라 정부가 기본재산의 전액을 출자하는 법인’이므로 청구인이 이에 해당하는지 확인하시기 바람
러. 2011. 11. 23. 청구인은 피청구인의 2011. 11. 9.자 회신에 대해 다음과 같은 취지의 답변서를 제출하였다.
- 다 음 -
○ 2004. 8. 2. 지체장애인협회가 구 철도청서울지역본부로부터 무상 사용승인을 받은 후 협력단체인 청구인에게 위임하여 해당토지를 관리하고 있던 중 2011년 3월경 실제점유자인 ○○메탈에서 적치장 허가를 받기 위해 피청구인에게 허가를 요구하자, 피청구인은 방치하고 있던 토지를 청구인이 불법 점유한 것으로 추정하여 과다한 변상금을 부과하였는바, 이는 정부의 장애인복지정책을 무시하고 장애인의 권리를 말살시키는 처사로 판단되므로 피청구인의 부당 행위에 대해 법적 대응은 물론 물리적인 대응도 불사할 예정임
머. 2012. 2. 16. 피청구인은 청구인의 2012. 2. 8.자 방문 추가 문의사항에 대해 다음과 같이 회신하였다.
- 다 음 -
○ 국유재산 사용허가는 허가신청 또는 허가시점에 나대지 상태이거나 특별한 문제가 발생하지 않을 것으로 판단될 때 사용허가를 하고 있고, 청구인이 허가 신청한 부지는 현재 무단으로 점유하고 있어 무단점유가 먼저 해결되어야 함
○ 또한 동 부지는 수색역세권개발계획안 협의 예정지역으로서 동 역세권개발계획 확정시까지 활용이 제한되어 있음
버. 2012. 3. 19. 피청구인은 청구인이 국유재산을 무단으로 점유 관리ㆍ사용하고 있다는 이유로 「국유재산법」 제72조에 의거 청구인에게 이 사건 처분을 하였고, 그 내역은 다음과 같다.
- 다 음 -
서. 2012. 4. 4. 청구인은 피청구인의 이 사건 처분에 대해 다음과 같은 취지로 이의신청을 하였다.
- 다 음 -
○ 피청구인은 수시로 현장실사를 하면서 이 사건 국유지 일부가 장애인단체 명의로 관리되고 있으나 실제는 ○○메탈 등이 점유하고 있음을 알고, ○○메탈 등을 상대로 원상복구 및 대집행계고 등을 한바 있으며, 청구인에게는 단 한 차례도 무단점유나 사용료 납부 등을 통보한 적이 없어, 청구인은 2004. 8. 2. 구 철도청으로부터 승인받은 대로 무상사용이 존속되는 것으로 알고 있었음
○ 그러나 피청구인은 2011. 8. 12. 대상토지 상의 구축물 자진철거를 고지한 후 변상금 부과 사전고지를 하더니 2012. 3. 19. 이 사건 점유지를 무단점유 하였다고 결정하고 이 사건 처분을 하였는바, 청구인은 이 사건 점유지를 사용 또는 관리한 사실도 없고, 다만 2004년에 구 철도청으로부터 무상사용을 승인받은 후 일부면적만 사용하였을 뿐임에도 피청구인은 관리부실로 무단 점유된 전체토지의 변상책임을 청구인에게 전가하고 있는바 이는 부당함
○ 아울러 피청구인의 2011. 8. 12.자 불법구축물 자진철거 고지와 관련하여 이미 2010. 8. 18. ○○구청에서 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 위반 등으로 청구인을 고발하여 청구인은 2010. 10. 26.자로 의정부지방검찰청 고양지청으로부터 혐의 없음 처분을 받았으므로 대상토지 내 불법구축물이나 적치물 등은 청구인과 무관하다는 것이 판명된바 있음
○ 또한 피청구인이 대상토지를 방문하였을 때 불법점유자들이 청구인의 명의를 도용하고 있다는 통보에 따라 청구인이 확인한바 대상토지에 청구인 명의의 간판을 설치한 것을 발견하고 2012년 3월 말경 불법 설치된 간판 및 청구인이 관리하던 토지 내의 불법적치물을 모두 제거하고 무단점유자들에게 경고한바 있는 등 현재 일어나고 있는 대상토지 내의 불법행위는 청구인과 무관함을 통보하니 이 사건 처분을 철회해 주시기 바람
어. 2012. 4. 30. 피청구인은 청구인의 2012. 4. 4.자 이의신청에 대해 다음과 같은 취지로 회신하였다.
- 다 음 -
○ 이 사건 국유지를 사용 또는 관리한 적이 없다는 사항에 대해서는 피청구인의 현장조사 결과와 구 철도청 내부자료로 점유를 확인하였고, 청구인 스스로 관리ㆍ사용하고 있음을 문서로 작성하여 피청구인에게 제출한 사실도 있음
○ 또한 면적에 대한 이의가 있을 경우 관련 증빙자료를 첨부하여 2012. 5. 31.까지 이의신청하기 바람
저. 2012. 5. 10. 청구인은 피청구인의 2012. 4. 30.자 회신에 대해 다음과 같은 취지로 2차 이의신청을 하였다.
- 다 음 -
○ 청구인은 지난 2004. 8. 2. 지체장애인협회에서 구 철도청서울지역본부로부터 무상사용을 승인받고 청구인에게 관리를 지시하여 형식적인 관리를 한 것뿐이지 청구인이 해당부지를 사용한 사실이 없으니 변상금 부과를 철회해 주시기 바람
처. 2012. 5. 10. 피청구인이 연체료(435만 8,950원)를 포함한 변상금의 납부를 독촉하자, 청구인은 2012. 5. 23. 피청구인 본부에 다음과 같은 취지의 변상금 부과에 대한 이의신청서를 제출하였다.
- 다 음 -
○ 청구인은 지체장애인협회에서 2004. 8. 2. 구 철도청서울지역본부의 폐열차 분리 및 처리작업을 목적으로 이 사건 국유지 중 무상임대 받은 일부토지에 대해 관리권을 위임받아 형식적으로 관리해 오다가 2011. 5. 26. 피청구인에게 장애인들의 작업장(화훼단지) 조성을 목적으로 이 사건 국유지 일대에 대해 무상대부 및 우선매각을 요청하였으나, 피청구인이 2011. 5. 30. 이를 거부하였고, 청구인이 국가의 장애인복지 지원책에 위배된다고 판단되어 진정 및 이사장 면담 요청 등을 하자, 피청구인은 청구인과 수도권 시설운영사업단장의 면담을 주선하는 기간 동안인 2011. 9. 15.자로 변상금 사전통지서를 작성하여 놓았다가 2011년 10월 중순경 발송하였음
○ 청구인이 위 사전통지에 대한 의견서를 제출할 때 피청구인 담당자가 ‘무단점유자에 대한 대집행을 하려 하였으나 무단점유자들이 청구인으로부터 임대를 받았다고 주장하여 변상금 사전통지를 하게 된 것’이라는 경위를 설명하여 무단점유자들과 청구인은 무관하다고 하였으나 청구인의 주장을 무시하고 급기야 2012. 3. 19. 청구인에게 이 사건 처분을 하였음
○ 청구인은 2012. 3. 30. 피청구인의 계속적인 무단점유 주장을 확인해 보기 위해 현장에 임해보니 청구인 단체의 간판이 불법적으로 설치된 것을 발견하고 이를 즉시 철거한 후 청구인이 관리하고 있었다고 추정되는 약 50평 정도 부지의 무단적치물을 완전 제거한 후 사진을 찍어 2012. 4. 4.자로 피청구인에게 제출하면서 무단점유자는 청구인이 아닌 한국메탈 등임을 알렸음
○ 또한 사용면적과 관련하여 구 철도청서울지역본부에서 지체장애인협회에 무상사용을 할 때도 면적의 표시가 없었고, 지체장애인협회에서 청구인에게 관리를 위임할 때도 면적에 대해서는 아무런 표기가 없어 사용면적을 알 수 없었으며, 실제로 점유ㆍ사용한 사실도 없었음
○ 그럼에도 피청구인은 청구인이 해당토지를 점유ㆍ사용했다는 근거도 없이 청구인이 작성한 문건의 내용을 임의로 해석하여 청구인이 사용 신청한 전체면적에 대해 변상금을 부과한 것은 부당함
커. 2012. 6. 1. 피청구인 본부는 청구인의 2012. 5. 10. 자 이의신청에 대해 다음과 같은 취지로 회신하였다.
- 다 음 -
○ 청구인이 구 철도청으로부터 합법적으로 무상 사용허가를 받았다고 제시한 문서(철도청 재산과-4522, ‘04.08.02)는 지체장애인협회에서 국유재산 사용허가를 신청한 것에 대하여 해당부지가 피청구인에게 사용허가 되었다는 사실을 통보한 것일 뿐 지체장애인협회에게 무상 사용허가를 한 것이 아님
○ 무단점유 면적과 관련해서는 변상금 부과에 앞서 담당직원이 현장실사를 하려 했으나 청구인 협회가 거부하여 부득이 지적도에 의한 간접측량으로 면적을 산정하였음을 이해하시기 바람
터. 2012. 6. 7. 청구인은 피청구인 본부의 2012. 6. 1.자 회신에 대해 다음과 같은 취지의 의견을 제출하였다.
- 다 음 -
○ 실사용자(점유자)가 한국메탈임을 확인하고 있으면서도 단지 청구인이 대부 신청 시 ‘현재까지 관리사용하고 있다’는 문구만을 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 부당함
○ 또한 변상금 부과에 앞서 피청구인으로부터 현장실사를 한다는 통보를 받은 사실이 없기 때문에 청구인 협회가 거부하여 부득이 간접측량으로 면적을 산정하였다는 주장은 이해하기 곤란함
퍼. 2012. 7. 18.과 2012. 7. 31. 피청구인이 이 사건 점유지에 있는 컨테이너에 점유자를 무명으로 하여 2012. 8. 31.까지 적치물을 자진 철거하고 원상 복구하라는 계고서를 게시하자, 청구외 김○○은 2012. 8. 30. 다음과 같은 취지로 위 계고서에 대한 이의제기를 하였다.
- 다 음 -
○ 지체장애인협회는 2004년 8월경 철도공사로부터 이 사건 점유지에 대한 사용승낙을 받았고, 현 토지사용자인 김○○은 지체장애인협회와 지체장애인협회의 권한과 책임을 위임받은 청구인 협회로부터 이 사건 점유지에 대한 사용승낙을 받아 2004년부터 현재까지 실질적으로 사용하고 있음
○ 본인은 2004년부터 이 사건 점유지에 대하여 평탄작업, 펜스설치, 계량대 설치 등을 투자해 왔고, 매년 청구인 협회를 대리하여 고양시청의 고발에 따른 벌금을 납부해 왔음
○ 토지사용과 관련하여 지체장애인협회가 관리할 때는 매월 토지사용료를 지급하였고, 청구인 협회로 이관된 이후에는 매월 후원금을 지급하였으며, 2011년 하반기부터는 피청구인과 청구인 협회간에 협의가 이루어지지 않아 후원금 지급을 하지 않고 있음
○ 피청구인의 행정대집행 등은 수용할 수 없고, 적법한 절차에 따라 토지사용료를 지불하고 사용하고자 함
허. 국민권익위원회 소속 직원이 2012. 11. 21. 이 사건 점유지를 방문하여 조사ㆍ확인한 바에 따르면 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 청구인과 지체장애인협회와의 관계
- 청구인 협회는 장애인을 고용하고 있는 장애인중심기업(표준사업장, 자립작업장 또는 직업재활시설 등)을 활성화하여 장애인의 고용안정 및 경제적 자립을 도모하기 위해 2002년 12월 노동부장관의 허가를 받아 설립된 비영리단체임
- 현재 청구인 협회의 장인 장선도는 지체장애인협회의 복지사업국장을 역임한바 있고, 지체장애인협회와는 같은 장애인단체로서 협력관계에 있다고 함(청구인 협회의 김○○ 사무총장에 따르면)
○ 이 사건 점유지의 위치
- 이 사건 점유지는 ○○시 ○○구 ○○동 20-1 철도용지 중 일부로, 경의선 화전역에서 수색역 방향으로 약 1.2km, 경의선 철로변으로부터 약 120m 떨어져 있고, 동ㆍ서ㆍ남쪽으로는 농지와 임야로 둘러 쌓여있으며, 북쪽으로는 ○○시 ○○구 ○○동 45-3 철도용지와 인접해 있음
○ 이 사건 점유지의 현황 등
- 이 사건 점유지는 전체적으로 평탄작업이 되어 있고, 좌ㆍ우측에 사무실로 사용되고 있는 컨테이너가 설치되어 있으며, 곳곳에 고철 페기물이 쌓여 있고, 압축기와 계량대가 설치되어 있음
- 현재 이 사건 점유지는 청구외 김○○과 ○○스메탈이 점유ㆍ사용하고 있음
- 현장 관리직원을 통해 김○○과 유선 통화한 결과 김○○은 자신이 2004년부터 이 사건 점유지를 점유하여 관리하였고, ○○메탈은 자신의 동생인 김○○이 운영하던 것으로 현재는 폐업한 상태라고 함
- 현장 관리직원을 통해 ○○스메탈이 이 사건 점유지를 점유ㆍ사용하고 있음과 김○○이 ○○스메탈의 운영에 관련하고 있음을 확인함
고. 청구인이 제출한 자료에 따르면 ○○메탈이 2009년 12월부터 2010년 10월까지의 사이에 300만원씩 7회에 걸쳐 총 2,100만원을 청구인의 은행계좌로 송금한 것으로 되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「철도산업발전기본법」 제23조제4항에 따르면, 국토해양부장관은 철도자산처리계획에 의하여 철도청장으로부터 철도청의 시설자산(건설중인 시설자산을 제외한다) 및 기타자산을 이관 받으며, 그 관리업무를 철도시설공단, 철도공사, 관련 기관 및 단체 또는 대통령령이 정하는 민간법인에 위탁하거나 그 자산을 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 되어 있다.
2) 「국유재산법」 제2조 및 제29조에 따르면, ‘사용허가’란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말하고, 중앙관서의 장은 행정재산을 효율적으로 관리하기 위하여 필요하면 국가기관 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있으며, 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 중앙관서의 장의 승인을 받아 위탁받은 재산의 일부를 사용ㆍ수익하거나 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 되어 있다.
3) 「국유재산법」 제2조제9호, 제72조, 같은 법 시행령 제29조 및 제71조 등에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 ‘무단점유자’라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하며, 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되 월할 또는 일할 계산할 수 있고, 사용료를 계산할 때 토지의 재산가액은 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가를 적용하며, 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 지체장애인협회가 2004. 8. 2. 이 사건 점유지에 대한 무상 사용허가를 받았는지 여부
청구인은 지체장애인협회가 2004. 8. 2. 구 철도청으로부터 이 사건 점유지 중 일부에 대한 무상 사용허가를 받았다고 주장하나, 구 철도청서울지역본부장이 2004. 8. 2. 지체장애인협회에 회신한 공문에 따르면 이 사건 국유지가 국책사업으로 추진하고 있는 인천국제공항철도 건설사업의 발생토 가적치장 용도로 피청구인에게 사용허가 되었다는 사실을 통보한 것일 뿐 지체장애인협회에게 무상 사용허가를 한 내용이 아님이 분명하므로 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
2) 청구인이 이 사건 점유지의 무단점유자에 해당하는지 여부
청구인은 이 사건 점유지를 점유ㆍ사용한 사실이 없으므로 이 사건 점유지의 무단점유자에 해당하지 않는다는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 「국유재산법」 제2조제9호 및 제72조에 따르면, 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 변상금을 징수하고, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말한다고 되어 있어 국유재산의 무단점유자란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 말한다고 할 것인바, 위 인정사실에 따르면 청구인이나 지체장애인협회가 국유재산인 이 사건 점유지에 대하여 재산관리청으로부터 사용허가를 받거나 대부계약을 체결한 사실이 없는 점, 청구인은 이 사건 점유지를 점유ㆍ사용한 사실이 없다고 주장하나, 이 사건 점유지에 대한 무상대부 등을 신청할 때와 무단점유가 쟁점이 문제된 직후에는 청구인 자신이 지체장애인협회로부터 관리위임을 받아 이 사건 점유지를 관리ㆍ사용하고 있다고 줄곧 주장하다가 이 사건 처분을 받은 이후에는 형식적으로만 관리하였고 실제 점유ㆍ사용한 사실은 없다고 주장하는 등 그 주장내용에 일관성이 없어 신뢰하기 어려운 점, 현재 이 사건 점유지의 실제 점유ㆍ사용자인 김○○은 지체장애인협회와 청구인으로부터 이 사건 점유지에 대한 사용승낙을 받아 2004년부터 이 사건 점유지를 점유ㆍ사용하고 있고, 그 사용대가로 지체장애인협회와 청구인에게 사용료 내지는 후원금을 지급하였다고 진술하고 있는 점, 청구인은 실제로 김○○이 실사업주라고 할 수 있는 한국메탈로부터 일정기간 동안 소정의 후원금을 지급받은 점, 피청구인의 2012. 7. 18.과 2012. 7. 31.자 계고처분에 대한 김○○의 이의제기 등에 비추어 볼 때 김○○이 청구인에게 지급한 후원금이 장애인단체에 대한 순수한 목적의 후원금으로 보이지는 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인이 지체장애인협회로부터 이 사건 점유지에서의 폐기물처리사업에 대한 관리를 위임받은 후 사용허가나 대부계약 없이 국유재산인 이 사건 점유지를 사용하여 일정부분 수익을 얻은 것으로 보이므로, 결국 청구인은 이 사건 점유지에 대한 무단점유자에 해당된다 할 것이다.
3) 피청구인이 「행정절차법」을 위반하였는지 여부
청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거와 이유를 제시하지 않았다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 법적근거와 처분사유를 제시한 사실이 인정되므로 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 또한 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 불복절차 등에 대해 고지하지 않았으므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 불복절차 등에 대해 고지하지 않은 사실은 인정되나, 행정심판 등 불복절차 고지규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등 불복절차를 밟는 데 있어 편의를 제공하기 위한 것인 점, 행정심판 등 불복절차에 관한 불고지에 관하여 「행정심판법」과 「행정소송법」에서 행정심판과 행정소송의 제기기간에 관한 연장규정을 두고 있는 점, 피청구인의 불복절차 미고지로 청구인이 이 사건 처분에 대한 불복의 기회를 잃었다고 볼 수 없는 점, 피청구인이 불복절차를 고지하지 않은 것이 청구인의 이 사건 처분으로 인한 불이익과 상당한 인과관계에 있다고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
4) 이 사건 변상금액의 산정이 적정한지 여부에 대한 판단
위 인정사실에 따르면 피청구인은 청구인의 이 사건 점유지에 대한 무단점유에 대하여 사용기간을 2007. 1. 1.부터 2011. 12. 31.까지로 하여 13억 2,948만원의 변상금을 부과하는 이 사건 처분을 하였으나, 지체장애인협회장이 2009. 5. 6. 청구인 협회장에게 시행한 문서에 따르면 지체장애인협회가 2009. 5. 6.자로 이 사건 점유지에서의 폐기물처리사업을 청구인에게 넘겨준 것으로 보이므로 청구인의 경우 2009. 5. 6.부터 이 사건 점유지를 관리ㆍ사용하였다고 보아야 할 것이고, 달리 청구인이 2009. 5. 5. 이전부터 이 사건 점유지를 관리ㆍ사용하였음을 확인할만한 구체적이고 객관적인 자료가 보이지 않는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 변상금은 청구인이 지체장애인협회로부터 이 사건 점유지에서의 폐기물처리사업을 넘겨받은 2009. 5. 6. 이후의 기간을 사용기간으로 하여 산정함이 타당하다 할 것이다.
5) 소결론
따라서 청구인에 대한 변상금은 청구인이 지체장애인협회로부터 이 사건 점유지에서의 폐기물처리사업을 넘겨받은 2009. 5. 6. 이후의 기간을 사용기간으로 하여 산정하여야 할 것임에도 피청구인은 2007. 1. 1.부터 2009. 5. 5.까지의 기간을 사용기간에 포함하여 변상금을 산정한 사실이 인정되므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 2009. 5. 6.부터 2011. 12. 31.까지의 기간을 사용기간으로 하여 산정한 변상금을 초과하는 부분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면, 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 피청구인이 2009. 5. 6.부터 2011. 12. 31.까지의 기간을 사용기간으로 하여 산정한 변상금을 초과하는 부분에 관하여 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
