【재결요지】 이 사건 건축부지가 청구인이 건축허가를 신청하기 전에 이미 제주 민ㆍ군 복합형 관광미항 지역발전계획(2012. 2. 29. 제108차 국가정책조정회의에서 확정된 국가계획)과 서귀포시 육상항만구역 지정 변경고시(국토해양부 고시 제2012-358호)가 우선 선행되었다고 볼 수가 있고, 이 사건 건축 부지를 포함한 주변지역은 민ㆍ군복합형 관광미항으로 건설하기 위한 크루즈 선박기항에 필요한 지원시설을 건설하고 공원을 조성하여 관광객 증가를 통해 지역경제 활성화에 기여하고자 크루즈 터미널 및 공원ㆍ광장이 조성되는 지역으로서 이 사건 부지에 건축허가가 되어 건축물이 들어서면 주변 환경 및 경관, 토지이용계획에 문제가 되어 지역발전계획상 공공사업 시행에 부정적인 영향을 끼치는 등 공익을 침해될 우려가 있다고 볼 수도 있는 점 등을 감안해 볼 때, 청구인의 이 사건 건축허가 신청에 대한 피청구인의 건축 불허가 처분은 위법ㆍ부당하지 않다고 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 6. 청구인에게 한 건축불허가 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2012. 8. 30. 서귀포시 ○○ 동 4682-1번지상에 철근콘크리트조, 지하1층, 지상1층, 연면적 274.33㎡, ‘일반음식점 및 단독주택’을 신축하고자 신청한 건축허가 건에 대하여 피청구인은 이 사건 건축부지가 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제155조의2의 규정에 의거 수립된 ‘제주 민ㆍ군복합형 관광미항 지역발전계획’상 크루즈 터미널 및 공원ㆍ광장조성계획 부지에 저촉되고 있어 향후 공공사업 시행 시에 발생할 청구인의 피해를 미연에 방지하고 공익적 측면에서 토지이용 확보 등이 필요하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 규정에 의한 개발행위가 불가하였고 또한, 2012. 6. 29. 서귀포항 기본계획 변경 및 동 부지외 22필지가 서귀포항 육상항만구역으로 고시되어 항만시설과 관련이 없는 청구인의 건축허가를 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이 건 처분 당시 국토계획법 등에 의하여 개발행위를 제한할 만큼 중대한 공익상의 필요가 있었는지에 대하여 살펴보아도 국토계획법 제63조 제1항 제3호, 제2항이 도시기본계획 또는 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역, 용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 때에는 제한지역, 제한사유, 제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하도록 규정한 취지를 고려할 때, 수립조차 되지 않은 민군복합형 관광미항지역 종합발전계획에 배치될 가능성이 높다고 하여 막바로 건축허가신청을 반려할 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기가 어렵다.
3. 피청구인 주장
이 사건 건축부지가 '제주 민ㆍ군복합형 관광미항 지역발전계획‘상 크루즈 터미널 및 공원ㆍ광장조성계획 부지이며 서귀포항 육상항만구역에 저촉되고 있어 차후 공공사업 시행에 따른 청구인의 피해를 미연에 방지하고 공익적 측면에서 토지이용 확보 등이 필요하기 때문에 건축 불허가 처분을 하였다.
4. 관계법령
가. 「민원사무처리에 관한 법률」 제14조
나. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제155조의2
다. 「항만법」 제84조
라. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제58조
5. 인정사실
이 사건 당사자가 우리 위원회에 제출한 행정심판청구서, 답변서, 건축불허가 통지서, 건축변경허가신청서, 제주 민ㆍ군복합형 관광미항 지역발전계획, 서귀포항 기본계획 고시 등 소명자료를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 제주특별자치도 건축계획심의결과 통지서에는 서귀포시○○동 4682-1번지의 건축계획에 대한 심의결과가 ‘원안동의’로 되어 있다.
나. 청구인은 2012. 8. 30. 서귀포시 ○○ 동 4682-1번지상에 철근콘크리트조, 지하1층, 지상1층, 연면적 274.33㎡, ‘일반음식점 및 단독주택’을 신축하고자 피청구인에게 건축허가를 신청하였다.
다. 피청구인은 2012. 9. 7. 청구인에게 제주 민군복합형 관광미항 지역발전계획상 크루즈 터미널 및 공원ㆍ광장조성계획 부지에 저촉되어 건축 불허가를 공문으로 통지하였다.
라. 대법원 2011. 9. 8. 판결문에는 청구 외 고지우의 건축불허가처분취소 사건에서 피고, 상고인 피청구인에게 상고기각 판결하였다.
마. 행정안전부는 2012. 4. 4. 제주 민군복합형 관광미항 지역발전계획을 수립하고 제주특별자치도지사에게 통보하였다.
바. 국토해양부장관은 2012. 6. 29. 서귀포시 대천동 강정항 일원을 포함한 서귀포항 기본계획 변경사항을 고시하였다. 육상항만구역 지정 변경고시 내역에는 청구인의 이 사건 부지가 포함되어 있다.
6. 판단
가. 이 사건 관계법령 등에 대해서 살펴보면,
「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제155조의2 제1항부터 제5항까지는 “행정안전부장관은 민군복합형관광미항(제주자치도 서귀포시에 신설하는 해군기지 및 크루즈항 부대시설을 말한다) 설치지역의 발전을 촉진하고 주민생활을 증진하기 위한 발전계획을 수립하여야 한다. 지역발전계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 지역발전을 위한 사업을 촉진하기 위한 기본시책에 관한 사항 2. 지역발전사업 적용 지역범위 3. 지역사회 개발과 생활환경에 관한 사항 4. 지역산업 진흥에 관한 사항 5. 환경보전에 관한 사항 6. 지역발전사업 등에 필요한 투자재원에 관한 사항 7. 연차별 및 사업별 투자계획에 관한 사항 8. 그 밖에 지역발전을 위하여 필요하다고 인정되는 사항을 포함하도록 하고 있으며, 또한, 행정안전부장관은 지역발전계획을 수립하거나 변경하는 경우 관계 중앙행정기관의 장 및 도지사와 협의를 거쳐야 한다. 국가와 제주자치도는 지역발전계획에 따른 지역발전사업의 효율적 추진을 위하여 예산의 범위에서 지역발전사업을 시행하는 자에게 자금의 보조ㆍ융자 또는 알선 등 필요한 조치를 하여야 한다. 국가와 제주자치도는 지역발전사업을 시행하는 자에게 행정적ㆍ재정적 지원 등을 함으로써 지역발전사업이 원활하게 집행되도록 노력하여야 한다”고 하고 있다.
또한, 「항만법」 제2조 제5호에는 "항만시설"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 항만구역 안의 시설과, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 항만구역 밖의 시설로서 국토해양부장관이 지정ㆍ고시한 것을 말한다고 하고 있고, 제5조는 “국토해양부장관은 항만의 개발을 촉진하고 항만을 효율적으로 운영하기 위하여 항만기본계획을 10년 단위로 수립하여야 한다.”고 하고 있다. 같은 법 제84조는 “항만배후단지 또는 사업구역으로 지정ㆍ고시된 지역에서 건축물의 건축은 그 행위를 제한한다.” 고 하고 있다.
또한, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조는 “건축물의 건축은 특별자치도지사에게 개발행위의 허가를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다”고 하고 있다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여
청구인은 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 개발행위허가를 제한하고자 할 때에는 제한지역, 제한사유, 제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하도록 규정한 취지를 고려할 때, 수립조차 되지 않은 민군복합형 관광미항지역 종합발전계획에 배치될 가능성이 높다고 하여 바로 건축허가신청을 반려할 만할 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기가 어렵다고 주장하나, 청구인은 2012. 7. 26. 제주특별자치도지사로부터 이 사건 건물을 신축하기 위해 건축계획심의가 원안동의가 되어 2012. 8. 30.건축허가를 신청하였으나 피청구인은 이 사건 건축부지가 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 법률 제155조의2의 규정에 의거 수립된 ‘제주 민ㆍ군 복합형 관광미항 지역발전계획(2012. 2. 29. 제108차 국가정책조정회의에서 확정된 국가계획)’상 크루즈 터미널 및 공원ㆍ광장 조성계획지역에 저촉되어 공익적 측면에서의 토지이용과 건축허가 시 청구인의 피해가 예상되어 건축허가를 불허가 하고 있는 점과 국토해양부의 2012. 6. 29. 서귀포시 대천동 강정항 일원을 포함한 서귀포항 기본계획 변경사항을 고시하였는데 청구인의 이 사건 부지가 서귀포시 육상항만구역 지정 변경고시(국토해양부 고시 제2012-358호) 내역에 포함되어 있는 점을 감안하면 청구인의 건축허가를 신청하기전에 이미 제주 민ㆍ군 복합형 관광미항 지역발전계획과 서귀포시 육상항만구역 지정 변경고시가 우선 선행되었다고 볼 수가 있고, 이 사건 건축 부지를 포함한 주변지역은 민ㆍ군복합형 관광미항으로 건설하기 위한 크루즈 선박기항에 필요한 지원시설을 건설하고 공원을 조성하여 관광객 증가를 통해 지역경제 활성화에 기여하고자 크루즈 터미널 및 공원ㆍ광장이 조성되는 지역으로서 이 사건 부지에 건축허가가 되어 건축물이 들어서면 주변 환경 및 경관, 토지이용계획에 문제가 되어 지역발전계획상 공공사업 시행에 부정적인 영향을 끼치는 등 공익을 침해될 우려가 있다고 볼 수도 있는 점 등을 감안해 볼 때, 청구인의 이 사건 건축허가 신청에 대한 피청구인의 건축 불허가 처분은 위법ㆍ부당하지 않다고 할 것이다.
7. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
