【재결요지】 이 사건 이행강제금 부과처분은 청구인의 현존하는 위반건축물에 대하여 건축법령상 소정의 절차 및 기준에 의거한 처분임은 분명하다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 볼 수는 없다할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 01. 05. 청구인에게 한 이행강제금 64,683,940원의 부과처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 제주시○○○동 1260번지 1층(이하 ‘이 사건 업소’라 한다.) 판매시설 1,275.44㎡, 일반음식점 621.45㎡가 「건축법」제19조(용도변경) 제2항의 규정에 ‘건축물의 용도변경하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다.’고 되어 있으나 별도의 허가나 신고 없이 창고시설로 무단용도 변경하여 사용해 오다가 피청구인에게 적발되어 피청구인은2011.09.07. 현장 확인 후 「행정절차법」제21조(처분의 사전통지)에 따라 청구인에게 행정처분 사전통지 하여 의견제출 기회를 부여 하였고, 같은 법 제79조(위반건축물 등에 대한 조치 등)에 따라 위반건축물에 대한 자진 원상회복(철거) 시정명령 1차, 2차, 3차 및 이행강제금 부과 예고를 한 후 이행강제금 64,683,940원을 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.) 하였다.
2. 청구인 주장
가. ○○로지스틱스(주)의 제주상온센터 역시 본사가 구입하여 배송한 상품을 상품진열대에 진열해 놓은 상태에서 진열된 상품을 제주에 소재하는 편의점들이나 유통업체에 직접 판매하는 판매장소일 뿐 상품판매와는 전혀 관계없이 오로지 물품을 일시 보관하는 창고시설이 아니다.
나. 청구인 소유의 이 사건업소 건축물 중 1층 판매시설과 일반음식점은 내부인터리어가 되어 있을 뿐 각 창고시설로 무단용도 변경된 사실이 없어 피청구인이 창고시설로 무단용도 변경하여 건축법 제19조 규정을 위반하였음을 이유로 한 이행강제금 부과처분은 위법하다.
다. 청구인은 설령 이사건의 시설물을 창고시설로 무단용도 변경되었다고 하더라도 무단용도 변경한 자는 이 시설물을 전대하여 점유ㆍ사용하고 있는 ○○로지스틱스(주)이며 무단 용도변경하지 않은 청구인에 대하여 이행강제금 부과처분은 위법하다.
라. 이 사건 건축물 중 1층에 대하여 현재의 상태와 같이 인테리어를 한 자는 청구인이 아니라 전차인인 ○○로지스틱스(주)이다. 청구인은 인터리어를 함에있어 승인이나 동의 해준 사실이 없다.
3. 피청구인 주장
가. 건축법 시행령 제3조의4(용도별 건축물의 종류)의 창고시설은 창고(물품저장시설로서 「물류정책기본법」에 따른 일반창고와 냉장 및 냉동창고를 포함한다), 하역장, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따른 물류터미널, 집배송시설로 되어 있어 이 사건 처분의 시설은 육지부의 상품을 당해 건축물에 보관하였다가 배송이 필요한 경우 차량을 이용하여 각 매장으로 배송하는 창고시설의 형태로 운영하고 있어 건축물의 용도분류상 판매시설로 분류할 수 없다.
나. 건축법 제79조 제1항의 규정에 의거 대지나 건축물이 이법 또는 이법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정되어 있으며, 또한, 부동산임대차계약서 제5조“임차인은 임대인의 승인하에 개축 또는 변조할 수 있으나 부동산의 변환기일전에 임차인의 부담으로 임대전 사진을 찍은 상태로 원상 복구키로 한다”고 되어 있고, 부동산임대차계약서 제6조는“임대자가 본 계약을 어겼을 때에는 계약금으로 받은 금액의 2배를 임차인에게 주기로 하고, 임차인이 본 계약을 어겼을 때에는 계약금은 무효가 되고 돌려달라는 청구를 할수 없다.”고 되어 있어 소유자 동의 없이는 개축 또는 변조할 수 없도록 계약이 되었으므로 당연히 소유자의 동의하에 불법용도변경 한 것으로 밖에 볼 수 없다. 건축소유자인 청구인에게 원상복구토록 시정명령 및 이행강제금 부과한 것은 적법하다.
다. 청구인은 본 사건 건축물에 건축법을 위반하여 판매시설을 창고로 무단용도 변경하여 사용하도록 묵인하였고, 이 행위를 시정할 수 있는 것도 청구인이며, 건축법 제112조(양벌규정)제4항에 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 개인의 업무에 관하여 위반행위를 하면 행위자를 벌할 뿐만 아니라 그 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과한다고 규정하고 있어 청구인에게 이행강제금 부과는 위법하다 할 수 없다.
4. 관계법령
가. 「건축법」제19조, 제79조, 제80조
나. 「건축법시행령」제3조의4
다. 「행정절차법」제21조, 제22조
5. 인정사실
이 사건 당사자가 우리 위원회에 제출한 행정심판청구서, 답변서, 행정처분 통보서, 부동산임대차계약서, 증거자료 등 제출된 자료들을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2011.08.26. 이 사건 건축물 중 1층 전체를 허○○에게 임대하였고, 허○○은 2011.09.01. ○○로지스틱스(주)에게 전대하여 현재 이 사건 업소 건축물 중 1층은 롯데로지스틱스(주)의 제주상온센터로 사용되고 있다고 주장하고 있다.(임대료는 년간 233,604천원으로 유통센터 임대차 계약서상에 기록됨.)
나. 청구인이 제출한 2011.08.26. 부동산임대차계약서에는 임대인 김○○, 임차인 허○○, 전세보증금 235,000천원으로 24개월로 하고 제5조에는 ‘임차인은 임대인의 승인하에 개축 또는 변조할 수 있으나 부동산의 변환기일전에 임차인의 부담으로 임대전 사진을 찍은 상태로 원상 복구키로 한다.’고 하고 있고, 제6조에는 ‘임대자가 본 계약을 어겼을 때에는 계약금으로 받은 금액의 2배를 임차인에게 주기로 하고 임차인이 본 계약을 어겼을 때에는 계약금은 무효가 되고 돌려달라는 청구를 할 수 없다.’고 되어있다.
다. 청구인이 제출한 사업자등록증(2011.03.08. 남대문세무서장이 발급)에는
○○로지스틱스(주)의 사업 종류에 도소매업으로 되어 있다.
라. 피청구인은 2011. 09. 08. 청구인에게 이 사건 업소가 건축법 제19조(용도변경)의 규정을 위반하여 같은 법 제79조(위반건축물 등에 대한 조치 등) 규정에 의한 행정처분에 앞서 행정절차법 제21조제1항 규정에 의거 행정처분 사전통지 하고 이행강제금을 부과였다.(2011.09.26. 위반건축물에 대한 자진철거 1차 시정명령, 2011.10.28. 2차 시정명령, 2011.11.29. 3차 시정명령 및 이행강제금 부과예고, 2012.01.05. 위반건축물에 대한 이행강제금 부과)
마. 청구인이 제출한 2011.12.16. 일반건축물대장(갑)에는 청구인의 소유한 건축물의 용도가 1층 판매시설 1,275.44㎡, 일반음식점 621.45㎡로 되어 있다. 2011.09.26. 건축물대장의 변동사항에는 판매시설과 일반음식점은 창고시설 및 사무실로 무단용도 변경으로 기록되어 있다.
바. 피청구인은 2012.01.05. 청구인에게 청구인 소유의 건축물 중 지상1층 판매시설 1,275.44㎡, 일반음식점 621.45㎡를 각 창고시설로 무단용도 변경하여 건축법 제19조의 규정을 위반하였다는 이유로 이행강제금 64,683,940원을 부과 처분하였다.
사. 청구인은 2012.03.19. 이행강제금(64,683,940원) 부과 처분이 부당하다 하여 행정심판을 청구하였고, 2012.03.28. 집행정지 신청을 하여 같은 해 03.30. ‘인용’ 결정을 받았다.
6. 판 단
가. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부를 살펴보면
1) 「건축법시행령」제3조의4(용도별 건축물의 종류)의 창고시설은 창고(물품저장시설로서 「물류정책기본법」에 따른 일반창고와 냉장 및 냉동창고를 포함한다), 하역장, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따른 물류터미널, 집배송시설로 규정되어 있음을 알 수가 있고,
2) 판매시설은 가. 도매시장(「농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률」에 따른 농수산물도매시장, 농수산물공판장, ?그 밖에 이와 비슷한 것을 말하며, 그 안에 있는 근린생활시설을 포함한다), 나. 소매시장(「유통산업발전법」 제2조 제3호에 따른 대규모 점포, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말하며, 그 안에 있는 근린생활시설을 포함한다), 다. 상점(그 안에 있는 근린생활시설을 포함한다)으로서 다음의 요건 중 어느 하나에 해당하는 것 중에 제3호 가목(제1종 근린생활시설, 수퍼마켓과 일용품 등 소매점)에 해당하는 용도(서점은 제외한다)로서 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것으로 되어 있다.
3) 청구인은 제주시 삼도이동 1260번지 상에 1층 판매시설 1,275.44㎡, 일반음식점 621.45㎡을 허○○에게 임대하였고 임차인 허○○은○○로지스틱스(주)에게 전대하여 현재 ○○로지스틱스(주)의 상온센터로 사용하고 있으며 본사에서 배송된 상품을 상품진열대에 진열해 놓은 상태에서 편의점인 세븐일레븐이나 유통업체에 직접 판매하는 장소로서 창고가 아니라고 주장하고 있으나, 이 사건 업소가 이 사건 처분의 이전에 건축물관리대장 상에는 판매시설로 기재되어 용도변경 없이 영업을 행하고 있으나 같은 법 시행령 [별표 1] <개정 2010.8.17.>에서 정한 용도별 건축물 종류에서 정한 판매시설이나 소매점(수퍼마켓이나 일용품)과는 별개로 보아지고 물품저장시설과 집배송 시설인 창고시설로 봄이 상당하다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.
나. 위반건축물의 시정책임에 대해 살펴보면,
1) 「건축법」제19조에 의하면 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 같은 법 제79조, 제80조, 시행령 제115조의2 및 별표15는 허가 또는 신고 없이 용도 변경한 경우 허가권자가 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있으며, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주 등에 대하여는 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 정하고 있다.
2) 또한, 대법원에서는 ‘건축법의 관계 규정상 건축허가 혹은 건축신고시 관할 행정청에 명의상 건축주가 실제 건축주인지 여부에 관한 실질적 심사권이 있다고 보기 어렵고 또, 명목상 건축주라도 그것이 명의대여라면, 당해 위반 건축물에 대한 직접 원인행위자는 아니라 하더라도 명의대여자로서 책임을 부담하여야 하는 점, 만약 이와 같이 보지 않을 경우 건축주는 자신이 명목상 건축주에 불과하다고 주장하여 책임회피의 수단으로 악용할 가능성이 있고, 또 건축주 명의대여가 조장되어 행정법 관계를 불명확하게 하고 법적 안정성을 저해하는 요소로 작용할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 보면, 위반 건축물에 대해 건축주 명의를 갖는 자는 명의가 도용되었다는 등의 특별한 사정이 있지 않은 한 건축법 제79조 제1항의 건축주에 해당한다고 보아야 한다.(대법원 2010.10.14. 선고2010두13340 판결)’고 판시하고 있다.
3) 살피건대, 위반건축물에 대한 이행강제금은 장래의 의무이행에 대하여 의무자에게 금전적 부담을 과하거나 자유를 제한하는 등 의무자를 심리적으로 압박하여 행정법상의 의무위반자 스스로에 의한 이행을 강제하기 위한 수단이라고 할 것으로서 결국 이행강제금은 위법건축물의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고 있다는 것을 감안해서 볼 때, 청구인은 이사건의 시설물을 창고시설로 무단용도 변경되었다고 하더라도 무단용도 변경한 자는 점유ㆍ사용하고 있는 ○○로지스틱스(주)이므로 현재 사용자에게 이행강제금을 부과해야 한다고 하고 있다.
4) 임대인 청구인과 임차인 허화숙과의 임대부동산임대차계약서 상에서 “임대자가 본 계약을 어겼을 때에는 계약금으로 받은 금액의 2배를 임차인에게 주기로 하고, 임차인이 본 계약을 어겼을 때에는 계약금은 무효가 되고 돌려달라는 청구를 할 수 없다.”고 되어 있어 소유자의 동의 없이는 개축 또는 변조할 수 없도록 계약이 된 정황으로 비추어 볼 때, 건축주인 소유자에게 권리와 책임이 있다고 할 것이고, 건축주 명의가 도용 되었다는 등의 특별한 사정을 인정할 만한 자료가 없는 이상, 피청구인이 청구인에게 건축법 위반의 이행강제금 부과처분은 적법ㆍ타당하다 할 것이다.
5) 또한, 무단 용도변경을 하여 건축물을 사용한 청구인에게 피청구인은 건축법 위반사항에 대해서 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 3회나 주었으나 시정하지 않자, 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 사실을 미리 문서로 계고한 후 이행강제금을 부과ㆍ징수 통보를 한 사실도 인정되어, 피청구인이 한 이 사건 이행강제금 부과처분은 청구인의 현존하는 위반건축물에 대하여 건축법령상 소정의 절차 및 기준에 의거한 처분임은 분명하다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 볼 수는 없다할 것이다.
7. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
