【재결요지】 청구인이 사용목적을 '초지'로 하여 대부받은 이 사건 대부재산 토지에 초식동물이 아닌 돼지를 사육하는 것은 이 사건 대부계약을 위반하는 것인 점, 청구인은 돼지를 초식동물이라 주장하나 이를 입증할 자료가 부족하고 사회통념상으로 이를 받아들이기 곤란한 점, 초지조성 목적과 달리 돼지를 사육하고자 할 경우 「초지법」제21조의2에 의거 피청구인에게 허가를 받지 아니한 점 등의 사정을 고려할 때, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2010. 10. 26. 청구인에 대하여 한 가축분뇨배출시설 반려처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2000. 11. 27. ○○○영농이라는 소사육시설인신고대상 가축분뇨배출시설 설치신고를 이행하여 운영하는 자로서 축종을 소에서 돼지로 전환키 위하여「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조제3항 및 같은 법률 시행규칙 제7조제2항제5호의 규정에 의거 2010년 10월 22일자로 신고대상 가축분뇨배출시설 변경신고를 하였으나, 같은 법률 시행령 제7조제2항제5호의 규정에 의거 배출시설의 설치 예정지역의「환경정책기본법」등 관계 법령에 따라 입지가 제한되는지 여부를 검토하여 처리토록하고 있음에 따라 관련 부서인 종합민원실의 재산관리부서와 축산과에 관계 법령에 저촉되는지 여부를 검토한 결과 기 입지한 지역은 제주특별자치도 소유의 토지로서 당초 공유재산대부계약 시 초지 이용목적으로 소를 사육하여 왔으나, 돼지는 잡식성으로서 땅을 굴착하는 하는 등 초지를 훼손할 우려가 있어「초지법」제17조제6항의 규정에 저촉되어 동 민원을「민원사무의 처리에 관한 법률」제13조제1항의 규정에 의거 2010. 10. 26. 신고대상 가축분뇨배출시설 변경신고반려처분(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다.)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은「초지법」제2조제1호에 “초지”라 함은 다년생 개량목초의 재배에 이용되는 토지 및 사료작물재배지와 목도ㆍ진입도로ㆍ축사 및 농림수산식품부령이 정하는 부대시설을 위한 토지를 말하며, 「축산법」제2조제1호에 “가축” 이란 사육하는 소ㆍ말ㆍ양ㆍ돼지ㆍ닭 등으로 정의하고 있으므로「초지법」제23조제5항에 따라 초지에 돼지사육용 축사가 가능하고 돼지사육을 금지하는 내용이 없으며,
나.「초지법」제17조(국ㆍ공유지의 대부)의 규정에도 돼지사육을 금지하는 조항은 없으며, 신고대상 가축분뇨배출시설 변경신고서 반려 시「초지법」등 관련 없는 조항을 적용하여 반려한 것은 부당하다.
다. 보충서면에 의한 주장
재산관리 부서의 내용에는 대부 시 초지 이용목적으로 소를 사육하여 왔으나 잡식성으로 땅을 굴착하는 등 초지를 훼손할 우려가 있어「초지법」제17조 제6항의 규정에 저촉된다. 라는 내용을 기술하지는 않고 있으며, 외국의 사례를 보아도 돼지를 방목사육을 하고 정부에서도 동물 복지농장을 육성하기 위하기 위해 진행 중이며, 또한, 돼지는 굴토 습성이 있어 초지 훼손을 방지하기 위해 넓은 초지에 방목 및 운동장으로 사용할 시는 초지 훼손이 되지 않는다.
또한, 「축산법」제2조의 규정에 의거 돼지는 “가축”의 범위에 포함하고 있으며, 돼지는 잡식성으로서 초식도 아니고 육식도 아니나 현재는 사람이 사육하면서 곡물 사료를 섭취하지만, 돼지도 청초(건초)를 섭취한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 초지에 소와 말 등 초식가축 이외에는 사육이 안 된다는 것에 대하여「초지법」제23조(초지의 전용 등)제5항 및「축산법」제2조제1호의 규정에 의거 돼지 사육을 위한 축사도 가능하다고 주장하고 있으나, 「초지법」제17조제6항 및 같은 법 시행령 제13조의2제1항제1호에 의하면「초지법」상의 축사는 소ㆍ말ㆍ양 등 초식가축 사육에 필요한 축사를 의미하며, 초식하고는 거리가 먼 잡식성 식성을 가진 돼지 사육을 위한 축사는 해당되지 않는다. 또한, 돼지는 굴토성이 있는 가축으로 초지를 파헤쳐 조성한 초지를 훼손하게 됨으로써 초지관리에 방해가 되는 가축으로「초지법」에 저촉된다. 따라서「초지법」제17조제6항에 의하여「공유재산 및 물품관리법」제13조(영구시설물의 축조 금지)의 규정을 적용을 받지 않고 축조된 축사에 초지의 이용과 상관이 없는 돼지를 사육할 경우는「초지법」위반에 따른「공유재산 및 물품관리법」제13조의 규정에 저촉되는 행위로 같은 법을 위반된다.
나. 청구인은 신고대상 가축분뇨배출시설 변경신고와는 상관이 없는「초지법」등 관련이 없는 조항을 적용 민원인을 무시하여 반려한 것으로 주장하고 있으나, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조 및 같은 법 시행규칙 제7조 제2항제5호의 규정에 의하면 배출시설의 설치 예정지역이「환경정책기본법」등 관계 법령에 따라 입지가 제한되는지 여부를 검토하여 처리토록하고 있다. 따라서 이 규정에 의하여 신고대상 가축분뇨배출시설 변경신고 민원을 접수한 녹색환경과(전 환경관리과)에서는 민원 처리 시 관련부서의 의견을 받은 결과「초지법」등이 저촉됨에 따라 민원을 반려처분 하게 된 것이다.
다. 청구인이 신청한 신고대상 가축분뇨배출시설 변경신고 민원을 관련규정 검토한 결과 관련법에 저촉됨에 따라 반려 처분을 한 것이므로 청구인의 가축분뇨배출시설 변경신고 반려취소 청구 건은 당연히 기각되어야 한다.
라. 보충서면에 의한 주장
「초지법」은 초지의 조성ㆍ관리ㆍ이용 및 보전에 관한 사항을 규정하는 법률로서 목초를 이용한 조사료를 생산하여 초식가축인 말, 소 등에게 양질의 사료를 공급하고자 하는데 그 목적이 있다. 돼지는 굴토 습성으로 방목을 했을 경우 초지훼손은 물론 가축분뇨로 인한 악취와 주변의 환경 오염원으로 많은 민원이 야기되고 있으며, 또한 신규 양돈장 시설은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 규정에 의거 개발행위허가 기준에 환경오염시설로 허가를 규제하고 있는 실정이다. 「초지법」시행령 제17조제6의 당해 초치의 이용이란 대부 당시 대부 목적에 맞게 이용하라는 뜻으로서 당초 대부 신청 시 소 사육을 위한 축사로 한정해서 보아야 할 것이다.
4. 인정사실
이 사건 당사자가 이 사건 처분과 관련하여 우리 위원회에 제출한 답변서 등 소명자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 1999년도부터 피청구인에게 아래와 같이 제주시 ○○동 103번지를 대부받았고, 2000. 11. 27. ○○○영농이란 상호로 소 사육시설에 대한 신고대상 가축분뇨배출시설을 설치ㆍ신고하여 운영하였다.
ㆍ지목 : 임야 ㆍ지적 : 10,974㎡ ㆍ대부면적 : 10,974㎡ ㆍ대부목적 : 초지조성
나. 청구인은 2010. 10. 22. 기존 사육축종을 소에서 돼지로 전환하기 위해 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조제3항 및 같은법 시행규칙 제7조제2항제5호의 규정에 의거 신고대상 가축분뇨배출시설 변경신고를 하였다.
다. 청구인이 가축사육업 등록을 받지 않고 가축을 사육하며(돼지 10두) 축산업을 영위하자, 피청구인은 2010. 10. 12. 청구인에 대하여 축산법 위반으로 고소하였고, 제주지방검찰청은 2010. 12. 23. 청구인에게 구약식 벌금 50만원의 처분을 하였다.
라. 또한 청구인은 피청구인과의 공유재산대부계약 제4조에 의거 계약 체결과 동시에 대부료를 납부하도록 되어있으나(동 계약 제8조제1항제3호에 의거 제4조를 위반한 경우 언제든지 대부재산의 전부 또는 일부에 계약을 해제할 수 있도록 규정하고 있음), 청구인은 이 사건 토지에 대한 공유재산 대부료를 2005년부터 2010년까지 총 4,995,500원 대부료를 체납한 사실이 있다.
4. 관계법령
가. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조제3항
나. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령」제7조 제2항 제5호, 제8조 〔별표2〕
다. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제7조
라. 「민원사무의 처리에 관한 법률」제13조제1항
마. 「초지법」제17조 제6항, 같은법 시행령 제13조의2
바. 「공유재산 및 물품관리법」제13조
5. 판단
이 사건 토지인 제주시 ○○동 103번지는 제주특별자치도의 공유재산으로서 제주특별자치도지사로부터 위임을 받은 피청구인은 청구인에게 동 대부재산의 사용목적을 ‘초지’로 하여 대부된 경우로서 이 사건 청구인은 이 사건 토지, 즉 초지로 조성된 토지에는 초지법시행령 제13조의2에 따라 초지관리 및 초식가축의 사육관리를 위한 시설이나 가축분뇨 정화시설을 할 수 있다.
그러나, 이 사건 당사자가 체결한 공유재산대부계약서 제7조 제1호에는 ‘사용목적 또는 수익목적의 변경’에 해당하는 행위를 하지 못하도록 규정하고 있으며, 동 계약서 제8조 제7호에 의거 계약조항을 불이행하거나 이에 위반한 때에는 피청구인은 언제든지 청구인에게 대부재산의 전부 또는 일부의 계약을 해제할 수 있도록 규정하고 있는 점, 초식동물이 아닌 돼지를 청구인이 이 사건 토지에 사육하는 것은 이 사건 대부계약을 위반하는 것인 점, 청구인은 돼지를 초식동물이라 주장하나 이를 입증할 자료가 부족하고 사회통념상으로 이를 받아들이기 곤란한 점, 초지조성 목적과 달리 돼지를 사육하고자 할 경우 「초지법」제21조의2에 의거 피청구인에게 허가를 받지 아니한 점 등의 사정을 고려할 때 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다 할 것이다.
6. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유가 없으므로 주문과 같이 재결한다.
