【재결요지】 「공유재산 및 물품관리법」 제81조 제1항의 규정에 의하면 사용ㆍ수익허가나 대부기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여도 변상금을 징수하게 하고 있고, 위 인정 사실 및 제출된 기록에 따르면 피청구인이 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페의 사용ㆍ수익허가 기간 만료 후 청구인에 대하여 위 공유재산의 반환을 요구하였음에도 청구인이 위 공유재산을 계속 점유함에 따라 같은 법 제6조 제1항을 위반한 사실이 명백한 바, 피청구인이 관련 법령에서 정한 절차에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.
또한 공유재산 무단 점유에 대하여 변상금을 징수할 것인가는 「공유재산 및 물품관리법」 제81조 제1항에 규정된 변상금 징수의 요건에 따라 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이므로, 여기에 재량권 일탈ㆍ남용의 문제는 생길 여지가 없어 이 사건 처분이 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용한 부당한 처분이라고도 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 23. 청구인에 대하여 한 변상금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2009. 11. 6.부터 2012. 11. 19.까지의 기간동안 피청구인으로부터 공유재산인 00구 00동 0000-1 소재 00카페(이하 ‘이 사건 제1카페’라 한다) 및 00구 00동 000-3 소재 00카페(이하 ‘이 사건 제2카페’라 한다)의 사용ㆍ수익 허가를 받아 운영하였으나, 사용ㆍ수익허가 기간 만료 후에도 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페를 무단으로 사용하여 온 바, 피청구인은 2013. 1. 23. 청구인에 대하여 2012. 11. 27.부터 2012. 12. 11.까지의 공유재산 무단점용에 대한 변상금 20,219,040원을 부과(청구인은 이 사건 청구의 심판대상을 ‘2013. 2. 14.자 20,225,680원의 변상금 부과처분’으로 기재하고 있으나, 제출된 기록상 피청구인이 2013. 1. 23.자로 20,219,040원의 변상금 부과처분 후, 2013. 2. 14.자로 기 부과된 변상금에 변상금 미납에 따른 연체로 6,640원을 더하여 총 20,225,680원의 변상금에 대한 독촉고지서를 발급한 것이 명백한 바, 이를 다투는 취지로 선해하여 이를 심판대상으로 한다, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인의 주장
가. 피청구인의 입찰에 의해 새로운 사용자로 선정된 신규사업자와의 인수인계 상의 문제발생으로 인하여 피청구인이 부여한 원상복구기간 내 원만한 합의가 이루어지지 않았고, 2012. 12. 11.에 비로소 피청구인의 공유재산 내 있는 비품을 신규사업자에게 명도할 수 있었던 바, 이는 청구인의 귀책사유로만 돌릴 수 없는 사정이 존재하였던 점, 피청구인이 청구인에게 허용하였던 원상복구기간 동안 청구인의 의사만으로 명도지연을 해결하기에는 상당한 어려움이 있었다는 점, 청구인이 위 공유재산을 신규사업자에게 명도한 이후 2013. 1. 31.까지도 신규사업자가 영업을 개시하지 않고 있는 점 등을 감안할 때, 명도지연은 청구인의 귀책사유에 의하여 발생한 것으로 볼 수 없어 이 사건 처분은 부당하다.
나. 위 명도지연이 변상금 부과 대상이 된다는 것을 전제로 하더라도 피청구인이 변상금 산정시 적용한 연간사용료 410,000,000원은 2012. 11. 14. 최고입찰가인 바, 청구인은 「공유재산 및 물품관리법」 제81조의 규정에 의거 ‘사용ㆍ수익허가나 대부계약이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자’에 해당한다 할 것이므로, 이 사건 처분시 적용하여야 할 연간사용료는 2009. 11. 6.자 공유재산 유상사용 허가조건 제3조가 정하고 있는 사용료인 26,763,200원이 되어야 함이 마땅하다.
3. 피청구인 주장
사용ㆍ수익허가 기간이 만료되고 원상복구 명령을 하였음에도 불구하고 이행하지 않고 불법점유를 계속하며 신규사업자와 인수인계를 진행하였기에 그 명도지연의 귀책책임은 청구인에게 있다고 할 것이다. 아울러 변상금은 「공유재산 및 물품관리법」 제81조의 규정에 의거 무단으로 점유하거나 무단으로 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 해당연도에 산정된 사용료로 부과하여야 하며, 또한 청구인이 원상복구를 이행하지 않음으로써 신규사업자로부터 그 기간만큼 사용료를 받지 못한 손해를 입었다고 할 것이므로, 무단 점유기간 내 변상금 부과기준은 신규사업자의 사용ㆍ수익허가기간인 2012년 사용료로 책정된 금액인 410,000,000원을 기준으로 부과한 것은 타당하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
공유재산 및 물품 관리법 제6조, 제20조, 제21조, 제22조, 제81조, 제99조
공유재산 및 물품 관리법 시행령 제31조, 제81조
나. 판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 청구인은 2009. 11. 6. 피청구인으로부터 연간 26,763,200원(부가세 별도)의 사용료를 납부하는 조건으로 2009. 11. 6.부터 2012. 11. 5.까지의 기간 동안 00대교 상류에 위치한 전망카페인 이 사건 제1카페와 00대교 하류에 위치한 전망카페인 이 사건 제2카페에 대한 사용수익허가를 받았다.
나) 청구인은 2012. 9. 25. 피청구인에게 ‘운영상의 시행착오로 투자금을 회수하지 못하였고, 2010. 12. 26. 00카페에 원인불명의 화재가 발생하여 복구기간 동안 영업을 할 수 없어 손실이 가중됨에 따라, 운영기간 연장이 불가피’하여 수의계약을 요청하였다.
다) 피청구인은 2012. 10. 11. 청구인에 대하여 ‘화재발생에 따른 영업손실 보전 등은 기간연장 사유에 해당하지 않으며, 전망카페의 경쟁력 강화를 위하여 일반공개경쟁을 통해 새로운 운영자를 선정할 계획이다’라는 취지로 00대교 전망카페 사용ㆍ수익허가 기간 연장신청 불승인 통보를 하였다.
라) 피청구인은 00대교 전망카페 사용ㆍ수익 허가 대상자 선정 입찰 공고를 하였으나 유찰됨에 따라, 2012. 11. 7. 00대교 전망카페 사용?수익 허가 대상자 선정 입찰 재공고를 하였고, 같은 날 청구인에 대하여 2012. 11. 6.부터 2012. 11. 19.까지의 기간 동안 3,574,760원(부가세 별도)의 사용료를 납부하는 조건으로 이 사건 제1카페 및 이사건 제2카페에 대한 사용ㆍ수익 연장 허가를 하였다.
마) 피청구인은 2012. 11. 14. 청구외 ‘㈜000000000’를 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페의 사용ㆍ수익허가 대상 업체로 선정하였다.
바) 피청구인은 2012. 11. 20. 공유재산 사용ㆍ수익허가기간 만료에 따라 청구인에 대하여 2012. 11. 26.까지 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페를 원상태로 복구하여 반환할 것을 명령하였다.
사) 피청구인은 청구인이 2012. 11. 20.부터 2012. 11. 22.까지의 기간동안 이 사건 제1카페를 운영하고, 2012. 11. 20.부터 2012. 11. 25.까지의 기간동안 이 사건 제2카페를 운영하는 등 원상복구 기간 내 허가 없이 영업행위를 한 사실을 적발하고 2012. 11. 26. 청구인에게 변상금 부과처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였으며, 같은 날 서울00경찰서장에게 ?공유재산 및 물품관리법? 제6조 위반을 이유로 청구인을 고발하였다.
아) 피청구인은 2012. 11. 28. 청구인에게 ‘2012. 12. 8.까지 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페에 존치중인 청구인 소유의 집기비품들을 철거’하라는 내용의 행정대집행 계고장을 송부하였다.
자) 피청구인은 2012. 12. 12. 청구인에게 ‘2012. 12. 14. 15:00에 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페에 존치중인 청구인 소유의 집기비품들을 대집행하겠다’는 내용의 행정대집행 영장을 발부하였다.
차) 청구인은 2012. 12. 12. 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페의 신규 운영자로 선정된 청구외 ㈜000000000와 영업자지위승계신고서 작성 및 시설물 양도계약서를 작성하였다.
타) 이 사건과 관련하여 서울00지방검찰청은 2012. 12. 26. 청구인의 대표이사 000에게 공유재산및물품관리법 위반 혐의로 벌금 300만원의 형에 구약식 기소하였다.
파) 피청구인은 2012. 12. 27. 청구인에게 이 사건 처분에 대한 사전통지 및 의견제출 기회를 부여하였으며, 청구인은 2013. 1. 9. 피청구인에게 의견을 제출하였다.
하) 피청구인은 2013. 1. 22. ‘청구인이 제출한 의견을 검토한 결과 수용불가하다’는 내용의 회신을 하였다.
거) 피청구인은 2013. 1. 23. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다.
너) 피청구인은 청구인이 위 변상금을 체납하자 2013. 2. 14. 청구인에 대하여 변상금 체납에 따른 독촉고지서를 발급하였다.
더) 이 사건과 관련하여 서울00지방법원은 2013. 3. 19. 청구인의 대표이사 000에게 공유재산및물품관리법 위반 혐의로 벌금 150만원의 형을 선고하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「공유재산 및 물품관리법」 제6조 제1항, 제20조 제1항 및 제21조 제1항의 규정에 의하면, 누구든지 「공유재산 및 물품관리법」 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고 행정재산의 사용ㆍ수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 3년 이내로 한다고 되어 있으며, 같은 법 제99조의 규정에 의하면 제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만원 이하의 벌금에 처한다고 되어 있다.
또한 같은 법 제22조 제1항 및 제81조 제1항의 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하고, 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제81조 제1항의 규정에는 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 사용ㆍ수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다고 되어 있다.
그리고 같은 법 시행령 제31조 제3항의 규정에 의하면 입찰로 대부하는 경우 첫째 연도의 대부료는 최고입찰가로 결정하고, 둘째 연도 이후 기간(대부계약을 갱신하지 아니한 대부계약기간 중으로 한정한다)의 대부료는 ‘산출한 해당 연도의 재산 가액 × 입찰로 결정된 첫째 연도의 대부료 ÷ 입찰 당시의 재산 가액의 계산식’에 따라 산정한다고 되어 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하는지 관하여 본다.
청구인은 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페의 신규 운영자로 선정된 청구외 (주)000000000와 인수인계상 문제로 피청구인이 부여한 원상복구 기간 내 합의가 이루어지지 않았고, 2012. 12. 12. 비로소 위 공유재산에 존치중인 청구인 소유의 집기비품을 청구외 ㈜000000000에 명도할 수 있었으므로, 피청구인으로부터 사용ㆍ수익허가를 받은 이후 발생한 명도지연으로 초래된 위 공유재산 무단점유가 청구인의 귀책사유에 의해 발생한 것으로 볼 수 없어 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다.
그러나 「공유재산 및 물품관리법」 제81조 제1항의 규정에 의하면 사용ㆍ수익허가나 대부기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여도 변상금을 징수하게 하고 있고, 위 인정 사실 및 제출된 기록에 따르면 피청구인이 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페의 사용ㆍ수익허가 기간 만료 후 청구인에 대하여 위 공유재산의 반환을 요구하였음에도 청구인이 위 공유재산을 계속 점유함에 따라 같은 법 제6조 제1항을 위반한 사실이 명백한 바, 피청구인이 관련 법령에서 정한 절차에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.
또한 공유재산 무단 점유에 대하여 변상금을 징수할 것인가는 「공유재산 및 물품관리법」 제81조 제1항에 규정된 변상금 징수의 요건에 따라 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이므로, 여기에 재량권 일탈ㆍ남용의 문제는 생길 여지가 없어 이 사건 처분이 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용한 부당한 처분이라고도 할 수 없다.
(2) 이 사건 처분시 적용한 ‘사용료’의 적법성 여부에 관하여 본다.
청구인은 이 사건 처분시 적용되어야 할 사용료는, 피청구인으로부터 2009. 11. 6. 위 공유재산 사용ㆍ수익허가시 정한 연간 사용료 26,763,200원(부가세 별도)이 되어야 한다고 주장하고 있다.
그러나 공유재산의 무단점용에 대하여 부과하는 변상금 및 그 기준이 되는 대부료의 산정을 위한 공유재산 가액의 평가는 달리 특별한 사정이 없는 한 점유자가 점유를 개시할 당시의 상태를 기준으로 하여야 하므로(대법원 2000. 1.28. 선고 97누4098 판결 참조), 청구인이 이 사건 제1카페 및 이 사건 제2카페를 무단점유를 개시한 시점인 2012. 11. 27. 위 공유재산의 사용료는, 위 공유재산의 신규 운영자 선정시 ㈜000000000가 제시한 최고 입찰가인 410,000,000원이라고 할 수 있는 바, 피청구인이 위 금액을 기준으로 하여 변상금을 산정한 것에는 잘못이 없다고 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유 없다.
(3) 따라서 위와 같은 제반사정을 고려하여 볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
