【재결요지】 이 사건 도로는 당초 7~8필지의 분할된 대지였으나 1978년 도로로 지목이 변경되어 1994년 00로 000도로로 합병되었고, 1974. 9. 13. 건설부 고시에 의해 최초로 도시계획도로로 결정공고되었고, 이후 1996. 3. 28. 00시 고시에 의해서도 도시계획도로로 변경결정되었음을 볼 때, 이 사건 도로는 도시계획시설결정공고된 도로로서 공공용재산에 해당된다고 볼 수 있는 바, 시효취득의 대상에 해당되지 않으므로 피청구인이 이 사건 도로를 공공용 재산으로 보아 이 사건 도로를 사용. 수익허가 없이 점유. 사용한 청구인에 대하여 행한 이 사건 각 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 8. 청구인에 대하여 한 변상금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 00구 00로 161-1 소재 건물(이하 ‘이 사건 제1건물’이라 한다) 및 160-2 소재 건물(이하 ‘이 사건 제2건물’라 한다)의 소유자로서 행정재산인 같은 구 00로 159 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 중 각각 17.8㎡ 및 13.1㎡를 무단으로 점유하여 온 바, 피청구인은 2013. 1. 8. 청구인에 대하여 2007. 11. 1.부터 2012. 10. 31.까지의 기간동안 이 사건 제1건물의 이 사건 도로 17.8㎡ 무단점용에 대한 변상금 및 가산금 102,308,550원(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다) 및 이 사건 제2건물의 이 사건 도로 13.1㎡ 무단점용에 대한 변상금 및 가산금 73,260,620원을 부과(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인의 주장
1972년 시민회관 화재로 이 지역에 재개발이 이루어지면서 1977. 2월 00시에 토지 수용 당시 정상 보상금의 80% 선에서 보상금을 받고 건물을 자비로 일부 철거한 후, 담당 공무원이 00시 측량결과 나온 건축선을 직접 땅에 그어주고 그 선을 따라 증축이나 확장 없이 건물을 완성하여 사진을 찍어 구청에 제출하였고, 해당 공무원이 현장을 확인하여 준공검사를 마쳤으며 지금까지 35년 간 건물을 사용하여 온 바, 20년 이상 소유의 의사로 평온, 공연하게 고의 없이 점유해오고 있으므로 시효취득을 완료하였다고 할 수 있으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인은 00시에서 토지 수용 당시 자비로 건물을 일부 철거하였고 담당 공무원이 현장을 확인하였다고 주장하고 있으나, 이에 대한 어떠한 증거도 제출하지 못하고 있으며, 오히려 청구인의 주장과 같이 건물 철거를 청구인이 직접 하였다면 당연히 건물주에게 현황측량 등을 통해 지적을 확인하여야 하는 의무가 있음에도 이를 해태한 귀책사유는 청구인에게 있고, 도로경계적은 도로와 대지를 구분하는 지적경계로 볼 수 없으며, 국유재산의 점유ㆍ사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하지 않는다는 판례가 대법원의 일관된 해석임을 볼 때, 이 사건 처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
도로법 제38조, 제94조
도로법 시행령 제42조
공유재산및물품관리법 제5조, 제6조
지방세기본법 제38조
00시 00구 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례 제4조
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 청구인은 1965. 12. 31. 이 사건 제1건물에 대한 소유권을 보존하였다.
나) 청구외 건설부장관은 1974. 9. 13. 이 사건 도로가 포함된 00로 154-2 ~ 00동 128-1 구간 내 도로 신설에 대한 내용을 포함하고 있는 00도시계획(도로) 일부 변경 결정을 하였다.
다) 청구인은 1989. 2. 1. 이 사건 제2건물에 대한 소유권을 취득하였다.
라) 청구외 00시장은 1996. 3. 28. 이 사건 도로가 포함된 00로동 155-4 ~ 00동 16-1 구간 내 도로 신설에 대한 내용을 포함하고 있는 ‘도심재개발구역변경및사업계획결정과지적승인’을 하였다.
마) 피 청구인은 2012. 9. 18. 이 사건 도로 10필지에 대한 지적현황 측량결과 이 사건 제1건물이 이 사건 도로 중 17.8㎡를 무단으로 점유하고 있고, 이 사건 제2건물이 이 사건 도로 중 13.1㎡를 무단으로 점유하고 있는 사실을 확인하였다.
바) 피청구인은 2012. 10. 5. 청구인에게 이 사건 처분에 대한 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였다.
사) 피청구인은 2012. 11. 9. 2007. 11. 1.부터 2012. 10. 31.까지의 기간동안 이 사건 제1건물이 이 사건 도로 17.8㎡를 무단점용한 것에 대한 변상금 98,184,800원과, 이 사건 제2건물이 이 사건 도로 13.1㎡를 무단점용함에 따른 변상금 70,307,700원을 부과하였다.
아) 피청구인은 2012. 11. 9. 부과한 변상금이 체납됨에 따라, 2013. 1. 8. 청구인에 대하여 이 사건 제1처분 및 이 사건 제2처분을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「도로법」 제38조 제1항 및 제94조의 규정에 의하면, 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 점용허가를 받지 않고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제42조 및 「서울특별시 종로구 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례」 제4조의 규정에 의하면 변상금은 회계연도별로 부과ㆍ징수하되, 그 무단점용을 안 날부터 1개월 이내에 부과하여야 한다고 되어 있다.
또한 「공유재산및물품관리법」 제5조 제1항의 규정에 의하면 행정재산은 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산을 말하고, 그 중 공공용재산이란 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산이며, 제6조 제2항의 규정에 의하면 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다고 되어 있다.
그리고 「지방세기본법」 제38조의 규정에 의하면 지방세는 납세자가 사기나 그 밖의 부정한 행위로 지방세를 포탈하거나 환급 또는 경감받은 경우, 납세자가 법정신고기한까지 소득세, 법인세 또는 지방소비세의 과세표준신고서를 제출하지 아니하여 해당 지방소득세 소득분 또는 지방소비세를 부과할 수 없는 경우를 제외한 그 밖의 경우에는 부과할 수 있는 날부터 5년의 기간이 만료되는 날까지 부과하지 아니한 경우에는 지방세를 부과할 수 없다고 되어 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 위 인정 사실 및 제출된 기록에 따르면 이 사건 제1건물은 이 사건 제1처분의 시작 시점인 2007. 11. 1. 이전부터 이 사건 도로 중 17.8㎡를 무단으로 점유하여 왔고, 이 사건 제2건물은 이 사건 제2처분의 시작 시점인 2007. 11. 1. 이전부터 이 사건 도로 중 13.1㎡를 무단으로 점유하여 온 것을 확인할 수 있다.
이에 대하여 청구인은 00시에 토지 수용 당시 정상 보상금의 80% 선에서 보상금을 받고 건물을 자비로 일부 철거한 후, 담당 공무원이 서울시 측량결과 나온 건축선을 직접 땅에 그어주고 그 선을 따라 증축이나 확장 없이 건물을 완성하여 사진을 찍어 구청에 제출하였고, 해당 공무원이 현장을 확인하여 준공검사를 마쳤으므로 이 사건 도로를 무단으로 점유한 사실을 전혀 알지 못하였다고 주장하고 있다.
그러나 도로법 제94조의 변상금은 법률상 원인 없이 도로를 무단점용하는 행위에 대한 부당이득의 반환과 아울러 제재 또는 징벌의 성질을 가지는 처분인 바, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적인 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으므로(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참고), 도로점용에 있어 고의 또는 과실이 없다는 사정만으로는 청구인에게 정당한 사유가 있다고 할 수 없고, 달리 청구인에게 정당한 사유가 있다는 아무런 주장이나 입증이 없으므로, 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 이 사건 도로가 시효취득의 대상인지 여부에 관하여 본다.
도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우, 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 비로소 행정재산이 되는 것인데, 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정.고시를 한 때 또는 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것이다(대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54332 판결 등 참조).
위 인정 사실 및 제출된 기록에 따르면 이 사건 도로는 당초 7~8필지의 분할된 대지였으나 1978년 도로로 지목이 변경되어 1994년 00로 159도로로 합병되었고, 1974. 9. 13. 건설부 고시에 의해 최초로 도시계획도로로 결정공고되었고, 이후 1996. 3. 28. 00시 고시에 의해서도 도시계획도로로 변경결정되었음을 볼 때, 이 사건 도로는 도시계획시설결정공고된 도로로서 공공용재산에 해당된다고 볼 수 있는 바, 시효취득의 대상에 해당되지 않으므로 피청구인이 이 사건 도로를 공공용 재산으로 보아 이 사건 도로를 사용. 수익허가 없이 점유. 사용한 청구인에 대하여 행한 이 사건 각 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
