【재결요지】 2011년 항공사진 도면에 근거한 현장조사 및 2012년도 서울시 특별사법경찰관의 현장조사에 의해 청구인이 개발제한구역내에 불법건축물 4개동을 건축한 사실이 인정되는 바, 피청구인이 이와 같은 위반 사실에 대하여 시정명령 및 이행강제금 부과예고 등 적법한 절차를 거쳐 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 한편 이 사건 건축물이 「개발제한구역 특별법」에 ‘이행강제금’에 관한 규정이 신설된 2009. 2. 9. 이전에 건축되었다고 하더라도 위 이행강제금은 행정상 간접강제의 일종으로 위법행위에 대하여 시정명령을 하고 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행시까지 부과되는 금전부담(2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결 참조)으로써 그 신설 이전의 법률상태에 대한 제재가 아니라 위법상태의 해소를 명하는 시정명령의 이행을 강제하기 위한 조치일 뿐이므로, 피청구인의 청구인에 대한 시정명령을 청구인이 이행하지 않은 데 대한 이 사건 처분은 소급입법금지원칙에 반한다고 할 수 없으므로 이에 반하는 취지의 청구인 주장은 이유 없다. 또한 피청구인은 이 사건 불법행위가 발생한 이후, 법령에서 정한 바에 따라 부과 당시의 건물시가표준액을 기준으로 이행강제금을 산정한 사실을 인정할 수 있고, 이 사건 처분은 서울시 특별사법경찰과장의 2012. 9. 17.자 ‘개발제한구역 내 위법행위 행정조치 의뢰’에 의한 것으로서 동일한 개발제한구역내에서 총36개 업소의 위법행위에 대한 조치를 요구하고 있는바, 이행강제금의 산정이 위법하다거나 이 사건 처분이 형평에 반한다는 취지의 청구인 주장 역시 이를 인정할 근거가 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 7. 8. 청구인에 대하여 한 개발제한구역 불법건축물에 대한 이행강제금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 피청구인은 관내 개발제한구역에 대해 2012. 4. 26.부터 2013. 6. 21.까지 ‘2011년 항공사진 도면에 근거한 현장조사’ 를 실시하여 청구인이 개발제한구역내인 서울시 ○○구 ○○동 226번지 일대에 불법 건축물 10개동을 건축하여 영업장 및 사무실로 사용하는 등의 불법행위(이하 ‘불법행위’라 한다)를 한 사실을 적발하고, 2012. 7. 10. 청구인에 대하여 시정명령(1차)을 하였으나 시정되지 않자, 2012. 8. 7. 2차 시정명령를 하였다.
나. 서울시 특별사법경찰과장은 2012. 9. 17. 피청구인에게 청구인이 설치한 불법 건축물 4개동을 포함한 피청구인 관내 개발제한구역의 위법행위에 대하여 행정조치를 의뢰하였고, 피청구인은 2012. 11. 9.과 2012. 12. 20. 청구인에게 각 시정명령을 하였다.
다. 피청구인은 2013. 3. 29. 청구인에 대하여 불법 건축물 10개동에 대한 이행강제금 부과예고, 2013. 6. 13. 이행강제금 부과예고액 정정 통보를 하였으며 청구인은 2013. 7. 1. 불법건축물 6개동을 자진철거 하였으나 4개동(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대해서는 위반사항이 시정하지 않았고, 결국 피청구인은 2013. 7. 8. 위 미시정 부분에 대하여 청구인에게 35,874,500원의 이행강제금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인이 작성한 이행강제금 산출조서에 의하면, 피청구인은 이 사건 건축물이 적발시점인 2011년경 신축되거나 증축된 것으로 판단하고 있으나 이 사건 건축물의 건축 또는 증축시점은 적발시점보다 수 십년 전이므로, 피청구인은 이 사건 건축물의 경과연수를 파악하여 그 경과연수에 상응한 시가표준액을 기초로 이행강제금을 산출하였어야 함에도 불구하고 일괄적으로 이 사건 건축물의 발생연도를 적발시점으로 보아 임의로 이행강제금을 산정한 것이므로 이 사건 처분은 위법하며, 이행강제금의 산정근거가 되는 기초사실에 대한 입증책임은 청구인이 아니라 처분권자인 피청구인에게 있다고 할 것이다.
나. 개발제한구역내 이행강제금 부과에 대한 법적 근거는 2009. 2. 9.경 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법(이하 ‘개발제한구역 특별법’이라 한다)」상에 이행강제금 조항이 신설되면서 부과가 시작된 것이고 이 사건 건축물은 2009. 2. 9. 이전에 신축 또는 증축되었으므로 이 사건 처분은 소급입법금지원칙에 반하는 위법한 처분이다.
다. 서울특별시 소속 특별사법경찰관이 3팀으로 나누어 단속중 ○○동 일대 음식점 대부분이 불법 건축물로 적발되게 되었고 각 팀에 따라 적발된 음식점의 숫자와 위반 면적에 상당한 차이가 있는 바, 이는 형평의 원칙에 반하는 것이다.
이와 같이 이 사건 건축물의 발생연도를 임의로 산정한 이상 이 사건 처분은 위법하며, 소급입법금지의 원칙 및 형평의 원칙에 반하는 부당한 처분이므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 건축물은 불법으로 건축되어 건축일자를 명확히 판단할 수 없을 뿐만아니라, 이행강제금 부과관련 해설서에도 ‘건축물과세시가표준액 산정의 시점은 이행강제금을 부과하는 시점의 건축물시가표준액을 기준으로 산정하여야 할 것임’이라고 명기되어 있는 바, 피청구인이 한 이행강제금 부과처분은 위법하지 아니하다.
나. 「개발제한구역 특별법」에 이행강제금 조항이 신설된 것은 청구인의 주장대로 2009. 2. 9.이기는 하나, 본 조항이 신설되기 이전에도 개발제한구역내의 불법 건축물에 대해서는 「건축법」제79조 및 제80조에 따라 이행강제금을 부과하고 있었으므로 이 사건 처분이 소급입법금지원칙에 반한다는 청구인의 주장은 이유 없다.
다. 서울특별시 소속 특별사법경찰관의 단속과정과 단속결과에 대해서는 피청구인이 판단할 수 없는 사항이고, 서울특별시 특별사법경찰과에서 피청구인에게 보낸 불법건축물 전체자료를 확인한 결과 특정 영업장에 대해서만 집중단속이 이루어졌다는 청구인 주장은 납득하기 어렵다.
이와 같이 이 사건 처분은 관련 법령의 규정에 따라 적법한 절차를 거쳐 이루어졌으므로 위법하거나 부당하지 아니하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
개발제한구역 특별법 제12조, 제30조, 제30조의2
개발제한구역 특별법 시행령(이하 ‘시행령’이라 한다) 별표 5
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2012. 4. 26.~2012. 6. 21. ‘2011년 항공사진 도면’에 근거하여 현장조사를 시행하고 청구인의 불법건축물 10개동을 포함한 총 45건의 철거예정 대상지를 확인하였다.
나) 피청구인은 2012. 7. 10. 청구인에 대하여 개발제한구역내 불법사항 시정명령(1차)을 하였으나 시정되지 않자, 2012. 8. 7. 2차 시정명령을 하였다.
다) 서울특별시 특별사법경찰과장은 2012. 9. 17. 피청구인에게 청구인의 불법건축물 4개동을 포함한 총 36건의 위법행위에 대하여 ‘개발제한구역 내 위법행위 행정조치 의뢰’를 하였다.
라) 피청구인은 2012. 11. 9. 청구인에 대하여 개발제한구역내 불법사항 시정명령(1차)을 하였으나 시정되지 않자, 2012. 12. 20. 2차 시정명령을 하였다.
마) 피청구인은 2013. 3. 29. 청구인에 대하여 ‘개발제한구역내 불법사항에 대한 이행강제금 부과예고’를 하였고 2013. 6. 13. ‘개발제한구역내 불법사항에 대한 이행강제금 부과예고액 정정 통보’를 하였다.
바) 청구인은 2013. 7. 1. 불법건축물 6개동을 자진철거 하였다.
사) 피청구인은 2013. 7. 8. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
※이행강제금 산출내역 (건축물의 건축)
- 351,000원(건물시가표준액) * 75㎡(위반면적) * 요율(0.5) = 13,162,500원
- 334,000원(건물시가표준액) * 70㎡(위반면적) * 요율(0.5) = 11,690,000원
- 334,000원(건물시가표준액) * 16㎡(위반면적) * 요율(0.5) = 2,672,000원
- 334,000원(건물시가표준액) * 50㎡(위반면적) * 요율(0.5) = 8,350,000원
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「개발제한구역 특별법」제12조 제1항은 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등 행위를 할 수 없으나, 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 행위는 할 수 있다고 규정하고 있고, 「개발제한구역 특별법」제30조 제1항 제1호는 허가권자는 위반행위에 대한 허가 취소 및 행위자에 대해 건축물 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있으며, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 위반 행위자에 대하여는 이행강제금 부과전 문서를 통해 이행강제금 부과를 계고한 후 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 이행강제금 부과를 하여야 한다고 정하고 있다.
한편 같은 법 시행령 별표 5에서는 이행강제금의 금액에 관해 허가를 받지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하에 해당하는 금액을 부과하도록 정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 위 인정사실 및 당사자가 제출한 답변서 등 관련 자료에 의하면, 2011년 항공사진 도면에 근거한 현장조사 및 2012년도 서울시 특별사법경찰관의 현장조사에 의해 청구인이 개발제한구역내에 불법건축물 4개동을 건축한 사실이 인정되는 바, 피청구인이 이와 같은 위반 사실에 대하여 시정명령 및 이행강제금 부과예고 등 적법한 절차를 거쳐 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
(2) 한편 청구인은 이 사건 처분이 ‘소급입법금지원칙’에 반한다고 주장하는바, 이에 관하여 살펴본다.
행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2008두8918 판결 참조).
이러한 전제에서 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 건축물이 「개발제한구역 특별법」에 ‘이행강제금’에 관한 규정이 신설된 2009. 2. 9. 이전에 건축되었다고 하더라도 위 이행강제금은 행정상 간접강제의 일종으로 위법행위에 대하여 시정명령을 하고 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행시까지 부과되는 금전부담(2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결 참조)으로써 그 신설 이전의 법률상태에 대한 제재가 아니라 위법상태의 해소를 명하는 시정명령의 이행을 강제하기 위한 조치일 뿐이므로, 피청구인의 청구인에 대한 시정명령을 청구인이 이행하지 않은 데 대한 이 사건 처분은 소급입법금지원칙에 반한다고 할 수 없으므로 이에 반하는 취지의 청구인 주장은 이유 없다.
(3) 또한 이 사건 기록에 의하면, 피청구인은 이 사건 불법행위가 발생한 이후, 법령에서 정한 바에 따라 부과 당시의 건물시가표준액을 기준으로 이행강제금을 산정한 사실을 인정할 수 있고, 이 사건 처분은 서울시 특별사법경찰과장의 2012. 9. 17.자 ‘개발제한구역 내 위법행위 행정조치 의뢰’에 의한 것으로서 동일한 개발제한구역내에서 총36개 업소의 위법행위에 대한 조치를 요구하고 있는바, 이행강제금의 산정이 위법하다거나 이 사건 처분이 형평에 반한다는 취지의 청구인 주장 역시 이를 인정할 근거가 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
