【재결요지】 [1] 기존 건축물을 전부 철거하고 필지를 분리하여 건축물의 위치를 옮겨 건축물을 건축하는 것은 증ㆍ개축이 아니라 건축물의 신축에 해당한다.
[2] 개발제한구역 및 상수원보호구역으로 지정되어 있는 토지에서 건축물의 신축과 관련하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의하면 신축이 가능하나 「수도법」에 의하면 신축이 불가능하게 되어 있으나, 개발제한구역과 상수원보호구역은 그 지정목적을 달리 하는 것으로 양 법제는 각각 적용되는 것으로 보아야 하므로, 「수도법」제7조제4항에 따라 이 사건 토지에 주택신축이 불가능하다는 사실이 명백한 이상, 수도법에 따라 단독주택 신축이 불가함을 이유로 디자인심의신청을 거부한 것은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 3. 13. 청구인에 대하여 한 디자인심의신청서반려처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2013. 2. 18. 서울시 ○○구 ○○동 21(지목 전, 개발제한구역, 상수도보호구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 지상 1층 2개동, 연면적 164.56㎡ 규모로 단독주택을 증ㆍ개축하기 위해 소규모건축물 디자인자문심의신청서(이하 ‘이 사건 건축심의신청’이라 한다)를 제출하였으나, 피청구인은 2013. 3. 13. 건축물의 개축과 증축이 동시에 이루어지는 것은 신축에 해당하고, 이 사건 토지는 수도법에 따라 단독주택 신축이 불가함을 이유로 디자인심의신청서 상정 불가를 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인의 주장
이 사건 토지는 개발제한구역 및 상수원 보호구역에 위치하고 있어「수도법」에 의하면 건축물의 신축이 불가능 하지만, 상위법인「개별제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의하면 신축이 가능하므로, 이 사건 처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장
이 사건 토지는 개발제한구역 및 상수원 보호구역에 위치하고 있어 건축물을 신축하고자 할 경우에는「개별제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」,「수도법」,「건축법」등 관련 법령이 규정한 요건을 모두 충족하여야만 건축허가가 가능한 사항이므로, 이 사건 처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
건축법 제10조
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조, 제14조
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조 제1항 별표 1 제14조
수도법 제7조
수도법 시행령 제13조
상수원관리규칙 제12조
나. 판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 이 사건 토지는 서울시 ○○구 ○○동 21번지에 위치하고 있으며, 지목 전, 면적 1,170㎡ 이고 개발제한구역 및 상수원보호구역으로 지정되어 있다.
나) 청구인은 2013. 2. 18. 피청구인에게 이 사건 토지의 일부인 305㎡에 지상 1층 2개동, 연면적 164.56㎡ 규모로 단독주택을 증개축하기 위해 소규모건축물 디자인자문심의신청서를 제출하였다.
다) 피청구인은 2013. 3. 6. 서울시장(건축기획과장)에게 ‘개발제한구역내 기존 무허가 건물을 전부 철거하고 필지를 분리하여 건축물의 위치를 옮겨 건축물을 건축할 경우 증ㆍ개축에 해당되는지 아니면 신축에 해당되는지 여부’에 대한 질의를 하였고, 서울시장은 2013. 3 .12. ‘기존 건축물을 전부 철거하고, 필지를 분리하여 건축물의 위치를 옮겨 건축하는 경우 신축에 해당 된다.’고 회신 하였다.
라) 피청구인은 2013. 3. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가)「건축법」제10조는 건축허가 대상 건축물을 건축하려는 자는 건축허가를 신청하기 전에 허가권자에게 그 건축물을 해당 대지에 건축하는 것이 이 법이나 다른 법령에서 허용되는지에 대한 사전결정을 신청할 수 있다고 규정하고 있다.
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 및 같은 법 시행령 제13조제1항 별표 1에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등을 할 수 없고 다만, 특정한 행위의 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 정하고 있으며, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 주택을 신축할 경우 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택)이 있는 토지에만 신축이 가능하다고 정하고 있다. 같은 법 제14조는 제12조제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우「수도법」제7조제4항에 따른 행위허가 또는 신고 사항이 포함되어 있으면, 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의한 사항에 대하여는「수도법」제7조제4항에 따른 행위허가 또는 신고를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.
「수도법」제7조는 상수원보호구역에서 건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 제거하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조 및 「상수원관리규칙」 제12조는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선 및 소득 향상에 필요한 환경부령으로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치의 경우 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다고 정하면서 농가주택의 신축의 경우 보호구역에 거주하는 주민이 지목상(地目上) 대지인 토지에 신축하는 경우로서 연면적 100제곱미터 이하의 농가주택(지하층이 농가용 부대창고이면 100제곱미터 이하로 하되, 연면적에 포함하지 아니한다)과 연면적 66제곱미터 이하의 부속건축물만 허가할 수 있다고 규정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 위 인정사실 및 행정심판 청구서 등 관련 자료에 의하면,「건축법」제10조에 따라 건축물을 건축하려는 자는 건축허가를 신청하기 전에 허가권자에게 그 건축물을 해당 대지에 건축하는 것이 이 법이나 다른 법령에서 허용되는지에 대한 사전결정을 신청하면서 건축위원회 심의를 신청할 수 있으며, 건축계획심의신청을 받은 행정청으로서는 해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 이상 건축위원회의 심의에 회부하여야 하고, 심의대상도 아닌 사유를 들어 건축계획심의신청을 반려하는 것은 허용되지 않는 것이다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 참조).
(2) 이 사건 토지에 기존 건축물을 모두 철거하고 새로운 건축물 2동을 건축하는 것이 신축에 해당한다는 사실과 이 사건 토지가 개발제한구역 및 상수원보호구역으로 지정되어「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 의하면 신축이 가능하나 「수도법」에 의하면 신축이 불가능하다는 사실에는 다툼이 없다.
(3) 청구인은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」이 상위법이므로 「수도법」저촉을 이유로 한 이 사건 처분이 부당하다고 주장하나, 개발제한구역의 지정목적과 상수원보호구역의 지정목적이 다르고「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제14조에 주택의 신축을 허가하는 경우「수도법」제7조제4항에 따른 행위허가 또는 신고 사항이 포함되어 있으면, 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의한 사항에 대하여는「수도법」제7조제4항에 따른 행위허가 또는 신고를 받은 것으로 본다고 규정하고 있는 점 등에서 볼 때 청구인의 위 주장을 받아들이기 어렵다.
따라서「수도법」제7조제4항에 따라 이 사건 토지에 주택신축이 불가능하다는 사실이 명백한 이상, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
