【재결요지】 [1] 가설건축물 존치기간연장신고에 대해 ‘도시계획시설 사업 실시시 허가(신고)를 취소할 수 있으며, 허가(신고) 취소사유가 발생할 경우 수허가자 부담으로 자진철거 또는 원상복구할 것’ 등을 특별조건으로 명시하였다면, 도시계획시설 사업의 실시와 관련하여 가설건축물의 설치ㆍ운영자는 이를 철거하고 원상회복을 해야 할 의무가 있는 것이지, 수용재결을 청구할 권리가 있는 것은 아니므로, 이후 새로운 연장신고의 수리가 거부되었음에도 수용재결을 거치지 않았다는 이유로 가설건축물을 철거하지 않고 그 토지를 점유하고 있는 것은 무단점유로서, 이에 대한 변상금부과처분은 적법하다.
[2] 가설건축물이 설치되어 있는 일부 토지에 대해 대부계약이 체결되어 있고 사용료 납부를 하였다는 사실만으로 가설건축물의 설치ㆍ운영자가 그 토지를 합법적으로 점유하고 있다고 볼 수 없다.
【주문】 청구인들의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 12. 3. 청구인들에 대하여 한 변상금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 청구인들이 서울시 ○○구 ○○동 44-8 외 13필지 토지 중 ○○동 44 외 7필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 임차하여 골프연습장(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 설치ㆍ운영중 이 사건 토지의 소유권이 2010년도부터 시작된 ○○근린공원조성사업(이하 ‘도시계획 사업“이라 한다)시행으로 인해 서울시로 이전되어 청구인들이 신청한 가설건축물존치기간연장신고가 2012. 1. 10. 불허가처리 되었음에도 청구인들이 이 사건 건축물을 철거하지 않고 서울시 소유 토지를 무단으로 점유하고 있음을 이유로 2012. 12. 3. 청구인들에 대하여 136,766,810원의 변상금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인들 주장
가. 청구인들은 이 사건 토지를 피청구인으로부터 가설건축물 존치연장신고 허가를 받아 합법적으로 점유 중 도시계획사업실시계획 인가고시가 났고 그 당시 물건조서에 이 사건 건축물이 포함되었으나 이후 변경고시에서 제외되었기에 현재 이 사건 건축물을 보상대상에서 제외한 것은 위법이라는 내용의 보상금청구소송을 제기한 상태이며, 피청구인은 청구인들의 요청에도 불구하고 이 사건 건축물에 대한 수용재결을 거치지 않았기 때문에 청구인들이 이 사건 건축물을 인도할 의무가 없고 따라서 청구인들이 이 사건 토지를 무단으로 점유하고 있다고 보기 어려우므로 피청구인이 행한 변상금 부과처분은 위법하다.
나. 이 사건 토지에 대하여 청구인들은 서울시 서부교육지원청과 2012년도에 공유재산대부계약을 체결한 바 있고, 또한 ○○학원에게 2012년 9월분부터 12월분까지 사용료를 지급한 사실도 있는 바, 청구인들이 이 사건 토지를 무단 점유하였다고 볼 수 없다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 건축물은 원칙적으로는 도시계획사업이 실시되는 토지상에 설치될 수 없으나,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제64조 제3항의 규정에 근거하여 원상회복 및 철거 이행을 조건으로 2000년에 최초 신고된 이후로 매년 존치기간연장신고가 이루어져 오던 중 피청구인이 이 사건 토지의 사용수익권 미비를 이유로 2012년도의 연장신고를 불허하였던 것으로서 연장신고가 불허된 2012. 1. 1.부터는 청구인들이 이 사건 토지를 무단점유 한 상태이며 이전의 존치기간 연장 신고시 부여된 특별조건에 따라 청구인들이 오히려 이 사건 시설물을 철거 및 원상회복할 의무가 있다고 할 것이다.
한편 청구인들은 당초 도시계획사업실시 인가고시를 할 당시 피청구인이 이 사건 건축물을 물건조서에 포함시켰으나 이후 변경고시에서 제외한 것이 부당하다는 이유로 보상금증액소송을 제기하였으나 재판부는 이 소를 행정법상 당사자소송으로 제기해야 한다는 이유로 각하하였고, 당초 이 사건 건축물은 수용재결의 대상이 될 수 없는 것이어서 피청구인이 변경고시상의 물건조서에서 제외한 것으로 청구인들이 보상금청구소송을 제기하였다는 사실만으로 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.
나. 피청구인이 변상금을 부과한 이 사건 토지는 서울시 소유의 ○○동 44번지등 총 5필지인데 반해 청구인들이 서울시 서부교육지원청과 대부계약을 체결한 토지는 44-7번지이고, ○○학원에게 사용료를 지급한 토지는 ○○동 11-65번지이므로, 이 사건 건축물이 설치되어 있는 일부 토지에 대해 청구인들이 대부계약 체결 및 사용료 납부를 하였다는 이유만으로 이 사건 처분이 위법 부당하다고 볼 수 없으므로 청구인들의 주장은 이유 없다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제64조 제1항, 제3항
공유재산 및 물품관리법 (이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제81조 1항
공유재산 및 물품관리법 시행령 (이하 ‘시행령’이란 한다) 제14조, 제31조, 제81조
나. 판 단
1) 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2011. 1. 28. 청구인들이 신청한 가설건축물 존치기간연장신고에 대해 2011. 12. 31. 까지를 기한으로 하고 도시계획시설 사업 실시 시 허가(신고)를 취소할 수 있으며, 허가(신고) 취소사유가 발생할 경우 수허가자 부담으로 자진철거 또는 원상복구할 것 등을 특별조건으로 명시하여 조건부 처리하고 이를 청구인들에게 통보하였다.
나) 피청구인은 2011. 2. 24. 서울특별시 ○○구 ○○동 산 12-1번지 외 14필지에 도시계획시설(○○근린공원)사업을 실시하고자 도시계획사업 실시계획인가 고시를 하였다.
다) 피청구인은 2011. 4. 7. 물건조서에서 이 사건 건축물을 제외하여 도시계획사업 실시계획인가(변경) 고시를 하였다.
라) 피청구인은 2012. 1. 10. 청구인들이 신청한 가설건축물 존치기간 연장신고에 대해 이 사건 토지의 사용수익권 미비를 이유로 불허가 처리함을 통보하고 이 사건 건축물에 대해 자진철거(시정)명령을 하였다.
마) 피청구인은 2012. 2. 14. 청구인들에 대하여 위반건축물 시정촉구를 하였고 2012. 4. 19. 위반건축물에 대한 이행강제금 부과예고 통지를 하였다.
바) 피청구인은 2012. 5. 4. 청구인들에게 위법건축물 이행강제금 부과 통지를 하였다.
사) 피청구인은 2012. 6. 1. 청구인들에게 도시계획시설 사업구역내 서울시 소유토지 명도 및 위법시설물 원상복구를 요청하였다.
아) 청구인들은 2012. 7. 27. 피청구인을 피고로 하여 보상금 증액 소송을 제기하였고 2013. 3. 22. 서울행정법원은 “소를 각하한다”고 선고하였다.
자) 피청구인은 청구인들에 대하여 서울시 소유 토지 무단점유에 대한 변상금 부과 사전통지 예고, 부과 예고 및 이의신청에 대한 회신 등의 절차를 거쳐 2012. 12. 3. 이 사건 처분을 하였다.
차) 청구인들은 2013. 1. 16. 피청구인에게 서면으로 이 사건 가설건축물의 수용재결신청 청구서를 제출하였으며, 피청구인은 2013. 1. 30. 청구인들에게 도시계획시설내 가설건축물은 소유자에게 원상회복 의무가 부과되어 있고 보상대상이 되지 않는 가설 건축물에 대한 수용재결을 청구하는 사항은 청구요건 자체가 성립되지 않음을 회신하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 관하여 살펴본다.
가) 「국토계획법」제64조에 따르면 구청장 등은 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 되며, 같은 조 제2항 제1호 또는 제2호에 따라 가설건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가한 토지에서 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되는 경우에는 그 시행예정일 3개월 전까지 가설건축물이나 공작물 소유자의 부담으로 그 가설건축물이나 공작물의 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 명하여야 한다고 규정되어 있다.
한편 「공유재산법」제81조는 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다고 정하고 있고 같은 법 시행령 제81조에서는 변상금의 액수는 같은 법 시행령 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다고 규정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 살펴본다.
첫째, 이 사건 건축물이 수용재결을 거치지 않았기에 청구인은 이 사건 건축물을 인도할 의무가 없고, 따라서 피청구인이 청구인들에 대하여 한 변상금 부과처분이 위법한지에 대해 살펴본다.
위 인정사실 및 제출된 자료 등에 의하면, 피청구인은 청구인들이 2011. 1. 28. 신청한 가설건축물 존치기간연장신고에 대해 ‘도시계획시설 사업 실시시 허가(신고)를 취소할 수 있으며, 허가(신고) 취소사유가 발생할 경우 수허가자 부담으로 자진철거 또는 원상복구할 것’ 등을 특별조건으로 명시하고 청구인들이 서명한 이행각서를 첨부하여 2011. 12. 31. 까지를 존치기한으로 조건부 처리하고 청구인들에게 통보하였으며 이후 피청구인은 2012. 1. 10. 청구인들이 연장 신청한 가설건축물 존치기간 신고에 대해 이 사건 토지의 사용수익권 미비를 이유로 불허가처리 하였다.
비록 청구인들은 이 사건 건축물이 수용재결의 대상이라고 주장하나, 청구인들은 이 사건 건축물에 대해「국토계획법」제64조에 따라 도시계획사업 시행예정일 3개월 전까지 가설건축물의 철거 및 원상회복을 해야 할 의무가 있는 것이지, 수용재결을 청구할 권리가 있는 것은 아니므로, 수용재결을 거치지 않았기 때문에 이 사건 건축물을 인도할 의무가 없다는 청구인들의 주장은 이유 없다. 따라서 피청구인이 청구인들에 대하여 한 변상금 부과처분은 위법하지 아니하다.
둘째, 청구인들이 서울시 서부교육지원청 등과 대부계약을 체결하거나 또는 ○○학원에게 사용료를 지급한 것이 이 사건 변상금부과처분을 위법부당하게 하는 사유가 되는지에 대해 살펴본다.
피청구인이 변상금을 부과한 이 사건 토지는 서울시 소유의 ○○구 ○○동 44번지, 44-1번지, 44-8번지, 44-9번지, 산12-1번지 총 5필지인데 반해 청구인들이 서울시 서부교육지원청과 대부계약을 체결한 토지는 44-7번지이고, ○○학원에게 사용료를 지급한 토지는 ○○동 11-65번지이므로, 이 사건 건축물이 설치되어 있는 일부 토지에 대해 청구인들이 대부계약 체결 및 사용료 납부를 하였다는 사실만으로 청구인들이 이 사건 토지를 합법적으로 점유하고 있다고 볼 수 없다 할 것이므로, 피청구인이 이와 같은 법 위반사실에 대하여 적법한 절차를 거쳐 청구인들에게 한 이 사건 처분이 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
