【재결요지】 도로 무단점용에 대한 도로법 제94조의 변상금은 법률상 원인 없이 도로를 무단점용하는 행위에 대한 부당이득의 반환과 아울러 제재 또는 징벌의 성질을 가지는 처분인 바, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적인 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 달리 정당한 사유가 있다는 아무런 주장이나 입증이 없는 한, 도로점용에 있어 고의 또는 과실이 없다는 사정만으로는 정당한 사유가 있다고 할 수 없다.
【주문】 1. 피청구인이 2012. 9. 28. 청구인에 대하여 한 변상금 부과처분 중 2007. 7. 1.부터 2007. 7. 29.까지의 기간에 대한 변상금 부과 처분 부분을 취소한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 28. 청구인에 대하여 한 변상금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ○○구 ○○동 993-1외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서 행정재산인 같은 동 1012-82 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 중 120㎡를 무단으로 점유하여 온 바, 피청구인은 2012. 9. 28. 청구인에 대하여 2007. 7. 1.부터 2012. 6. 30.까지의 도로 무단점용에 대한 변상금 450,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인의 주장
가. 피청구인이 주장하는 화단 부분은 인근 일대 도로 경계 표식으로 구청이나 시에서 동일한 수목(쥐똥나무)으로 인근도로 경계 전체에 일괄설치하였으며, 이 사건 토지와 이 사건 도로 사이에 설치된 화단(40㎡)은 피청구인이 측량을 잘못하여 경계용 시설물인 쥐똥나무를 경계부분이 아닌 인도 중간부분에 설치한 것으로 그 동안 청구인, 피청구인 양자 모두 도로경계로 인식하여 왔던 바, 개인용도로 사용할 수 없는 구조였다.
나. 도로경계에 관해서는 정확하게 확인한 후에 관리하지 못한 부분에 대한 책임이 피청구인에게 있으나, 피청구인이 상기 쥐똥나무를 설치함에 따라 청구인이 자연적으로 주차장과 연계되어진 면적이라 오인할 수 밖에 없는 상황이었으므로, 오인을 유도한 피청구인의 책임은 간과하고 본 상황을 인지하지 못한 청구인에게만 거액의 변상금을 부과하는 것은 부당하며, 단 한차례의 시정요구 등의 절차 없이 청구인이 고의적으로 도로를 무단점용한 것으로 단정하고 이에 일방적인 책임을 물어 과중한 도로변상금을 부과조치한 것은 이해할 수 없는 행정처분으로서 마땅히 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인의 도로무단점용에 대한 민원을 접하고 이 사건 도로와 이 사건 토지의 정확한 경계를 구분하고자 경계측량을 실시한 바, 청구인이 이 사건 도로를 불법점유하고 있는 면적 158.5㎡를 확인하고 도로법 제94조에 의거 청구인에게 변상금 594,375천원을 부과하였으나, 화단(40㎡) 및 곡각지점(38.5㎡)에 대해서는 실질적으로 주차장 용도로 사용할 수 없다는 청구인의 의견이 제출되어 정밀조사를 실시한 결과 곡각지점은 횡단보도 이용자 및 불특정 다수인들이 보행공간으로 활용하고 있음을 감안하여 일부 수용하고, 최초 경계측량 부과면적(158.5㎡)에서 곡각지점(38.5㎡)을 감경하여 고정적으로 시설물이 존치하는 면적 120.0㎡에 대해서 변상금 450,000천원을 부과한 것은 지극히 정당한 처분이며, 또한 청구인이 지난 20년간 개인소유지로 알고 지금까지 사용하고 있음을 밝혔듯이 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각 재결을 구한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
도로법 제38조, 제41조, 제43조, 제94조
도로법 시행령 제42조 별표2
지방재정법 제82조
나. 판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인 소속 ○○2동사무소 직원 정○○은 2012. 6. 22. 관내 환경순찰 중 청구인이 이 사건 도로를 허가 없이 무단으로 점용하여 온 사실을 적발하고, 피청구인에게 보고하였다.
나) 피청구인은 2012. 7. 9. 도로점용부분에 대한 경계측량을 실시하고, 청구인이 주차시설 및 화단설치를 위하여 이 사건 도로 중 158.50㎡를 무단으로 점용한 사실을 확인하였다.
다) 피청구인은 2012. 7. 26. 청구인에게 이 사건 도로 무단 점용에 따른 변상금부과 사전통지 및 의견제출 기회를 부여하였고, 청구인의 회사동료인 청구외 엄○○는 2012. 7. 30. 위 사전통지와 관련한 등기우편물을 수령하였다.
라) 청구인은 2012. 8. 10. ‘청구인이 사용하고 있는 건물과 부속 시설물은 인수한 당시와 동일하게 사용되고 있으며, 특히 청구인이 무단으로 점용하고 있다는 면적부분도 청구인이 인수할 당시부터 지금까지 별도의 시설물을 추가 설치하지 않은 상태이므로 무단점유에 해당하지 않는다는 점에서 변상금 부과조치를 철회하여 달라’는 취지의 의견을 제출하였다.
마) 피청구인은 2012. 9. 5. 청구인에 대하여 2007. 7. 1.부터 2012. 6. 30.까지의 기간 동안 청구인이 이 사건 도로 중 158.50㎡를 무단으로 점용하였다는 사유로 도로점용 변상금 594,375천원을 부과하였다.
바) 청구인은 2012. 9. 11. 피청구인에게 ‘피청구인측에서 청구인이 무단으로 점용하였다고 주장하는 면적 158.50㎡ 중에서 실제 청구인이 사용하는 면적은 1/3에 불과하며, 나머지는 피청구인이 설치하여 관리하는 화단부분과 시민들이 자유롭게 이용하는 도로부분이므로 158.50㎡ 전부에 대해 점용료를 부과하는 것은 위법하다’는 취지의 의견을 제출하였다.
사) 피청구인은 청구인이 제출한 의견에 따라 정밀조사를 실시한 결과 곡각지점 38.5㎡은 횡단보도 이용자 및 불특정 다수인들이 보행공간으로 활용하고 있음을 감안하여 일부 수용하고, 2012. 9. 28. 청구인에 대하여 최초 경계측량 부과면적 158.5㎡에서 곡각지점 38.5㎡을 제외한 후 이 사건 처분을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「도로법」 제38조 제1항 및 제94조의 규정에 의하면, 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 점용허가를 받지 않고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제42조 별표2의 규정에 의하면 점용료 산정의 기준이 되는 토지가격은 도로부지를 제외한 도로 점용 부분과 닿아 있는 토지의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다고 되어 있다.
또한 「지방재정법」 제82조의 규정에 의하면 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다고 되어 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) 위 인정사실 및 관련 자료에 의하면, 청구인이 이 사건 도로 중 120㎡를 무단으로 점유하여 사용하여 온 사실을 인정할 수 있으므로, 피청구인이 이에 대하여 청구인에게 변상금을 부과한 것 자체는 위법하다고 할 수 없다.
(2) 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하는지에 관하여 본다.
청구인은 이 사건 도로 무단점용에 대한 고의나 과실이 없으므로 이 사건 처분은 피청구인의 재량권을 남용한 위법이 있다고 주장하고 있으나, 도로법 제94조의 변상금은 법률상 원인 없이 도로를 무단점용하는 행위에 대한 부당이득의 반환과 아울러 제재 또는 징벌의 성질을 가지는 처분인 바, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적인 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다는 점(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참고)에서, 도로점용에 있어 고의 또는 과실이 없다는 사정만으로는 청구인에게 정당한 사유가 있다고 할 수 없고, 달리 청구인에게 정당한 사유가 있다는 아무런 주장이나 입증이 없으므로, 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3) 이 사건 처분시 적용한 점용면적의 적법성 여부에 대하여 본다.
위 인정 사실 및 제출된 기록에 따르면 피청구인이 이 사건 처분시 산정한 점용면적은 청구인이 주차장으로 사용하고 있는 청구인 소유의 이 사건 토지와 이 사건 도로 사이의 대지 경계선으로부터 너비 3미터, 길이 40미터 가량의 약 120㎡ 부분으로서, 이 부분에는 쥐똥나무가 식재된 화단 40㎡가 포함되어 있다.
청구인은 영동대로 및 도곡로 교차로 부근의 1988년, 1989년 항공사진을 근거로 이 사건 토지 부근 뿐 아니라 나머지 방향에도 영동대로 쪽과 도곡로 쪽 모두에 사유지와 접하는 부분에 화단이 조성되어 있음이 확인되고 그 수종 또한 관청에서 흔히 가로변에 식재하는 수종인 쥐똥나무이므로, 위 화단은 청구인이 이 사건 토지를 임차하기 이전에 보도를 관리하는 도로관리청에서 조성하였다고 볼 수 있어 피청구인이 청구인에 대하여 화단 부분을 특별사용 하였다고 하여 부과한 변상금 부과 처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있으나, 청구인이 이 화단의 바깥쪽에 조명등 지주 7개를 설치하여 야간에 식당 주차장을 이용하는 고객들의 편의를 위하여 점등 하고 있으며 주차차량의 바퀴를 받치는 용도의 주차안전봉을 설치하여 이 사건 도로 부분 전부가 마치 식당을 위한 주차장 경계 내에 포함되는 것과 같은 외관을 갖추고 이 사건 도로 부분을 사용하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사정에 비추어보면 이 사건 도로는 쥐똥나무가 식재된 화단 부분까지 청구인이 이를 점유하고 있는 것으로 봄이 상당하므로 이 부분에 관한 청구인의 주장은 이유 없다.
(4) 이 사건 처분시 적용한 토지가격의 적법성 여부에 대하여 본다.
청구인은 도로법 시행령 별표2 점용료 산정기준표는 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되어 2010. 9. 23. 시행되기 전에는 ‘토지가격은 인접한 토지의 ?부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률?에 의한 개별공시지가로 한다’고 규정되어 있었으나, 개정 후 ‘토지가격은 도로점용과 닿아 있는 토지(도로부지를 제외한다)의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다’고 변경되었으므로 2010. 9. 23. 이전 점용기간에 대하여는 이 사건 도로 부분과 인접한 토지인 ○○구 ○○동 512를 변상금 부과의 기준으로 삼아야 한다고 주장하나, 대법원은 ‘인접한 토지라 함은 점용도로의 인근에 있는 토지로서 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 말한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2002두5344 판결 등 참조)’고 판시한 바, 청구인이 무단으로 점용한 이 사건 도로의 대부분이 주차장 용도로 사용되고 있으므로 이 사건 도로 점용의 주된 목적은 화단 설치가 아닌 주차장 설치로 보아야 하고, 청구인이 설치한 주차장은 이 사건 도로와 청구인 소유의 토지인 이 사건 토지에 걸쳐져 설치되어 있어 이 사건 토지 일부분이 주차장으로 사용되고 있다는 점에서 청구인이 무단으로 점용한 이 사건 도로의 인근에 있는 토지인 이 사건 토지는 도로점용의 주된 사용목적과 동일한 용도로 사용되고 있는 것이 명백한 바, 피청구인이 개정 도로법 시행령 시행 이전 기간에 대하여도 이 사건 토지 가격을 기준으로 변상금을 산정한 것에는 잘못이 없다고 할 것이므로 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다.
(5) 이 사건 처분시 적용한 점유기간 계산의 적법성 여부에 대하여 본다.
위 인정 사실 및 제출된 기록에 따르면 피청구인은 2012. 6. 22. 청구인이 이 사건 도로를 허가 없이 무단으로 점용하여 온 사실을 확인하고, 「지방재정법」 제82조의 규정에 의거하여 2007. 7. 1.부터 2012. 6. 30.까지의 5년간에 해당하는 금액을 산정한 후 2012. 7. 26. 청구인에게 이 사건 도로 무단 점용에 따른 변상금부과 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였으며, 청구인의 회사동료인 청구외 엄○○는 2012. 7. 30. 위 사전통지와 관련한 등기우편물을 수령한 바, 「지방재정법」 제82조의 규정 상 변상금에 대한 채권의 소멸시효 5년이 경과하였음이 역수상 명백한 2007. 7. 1.부터 2007. 7. 29.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효가 완성되어 소멸되었다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 2007. 7. 1.부터 2007. 7. 29.까지의 기간에 대한 변상금 부분은 위법하다.
(6) 따라서 위와 같은 제반사정을 고려하여 볼 때, 이 사건 처분 중 2007. 7. 1.부터 2007. 7. 29.까지의 변상금 부분은 위법하나, 2007. 7. 30.부터 2012. 6. 30.까지의 변상금 부분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 2007. 7. 1.부터 2007. 7. 29.까지의 기간에 대한 변상금 부과처분 부분은 취소하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
