【재결요지】 도로법상 변상금 부과처분은 도로법에 따른 노선지정 또는 인정공고 및 도로구역 결정ㆍ고시를 하는 등의 절차가 있거나, 도시계획법(현행 국토의 계획 및 이용에 관한 법률) 또는 도시재개발법(현행 도시 및 주거환경정비법)에서 정한 절차를 거쳐 도로법의 적용을 받는 도로의 무단점용 등에 대하여 부과되는 것인데, 이 사건 토지는 도로법상 도로에 해당하지 않으므로,「공유재산 및 물품 관리법」및 같은 법 시행령에 따라 변상금을 산정하여야 한다.
【주문】 피청구인이 2011. 11. 11. 청구인에 대하여 한 8,926,500원, 10,867,100원의 각 변상금부과처분 중 10,867,100원의 변상금부과처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 11. 11. 청구인에 대하여 한 8,926,500원, 10,867,100원의 각 변상금부과처분을 모두 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 서울시 ○○구 ○○동 ○○번지 소유자로서 인근의 행정재산인 같은 동 ○○, ○○ 도로 각 4.6㎡, 5.6㎡ 부분을 무단점유하여 온 바, 피청구인이 2011. 11. 11.자로 각각 변상금 8,926,500원, 10,867,100원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
차량진출입로와 관련한 판례에 따라 해당 도로의 공시지가를 적용하지 않고 대지의 공시지가를 적용한 것은 위법하고, 변상금 중 8,926,500원에 대하여는 부과처분이 통지되지 않았으므로 이에 대한 처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장
「도로법 시행령」제42조의1(점용료의 산정기준)과 「서울시 ○○구 도로점용 허가 및 점용료 등 징수조례」제3조(점용료 산정기준)를 보면 “토지가격은 도로점용 부분과 닿아있는 토지(도로부지는 제외한다)의「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다.”라고 규정되어 있으므로 이 사건 처분의 변상금부과 공시지가는 법률에 의해 적법하게 적용된 것이다.
판례에 따르면 해당 점유부분의 사용목적은 도로가 아닌○○구 ○○동 ○○번지 건물의 점유로, 청구인이 주장한 판례에 따르면 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 청구인 소유 건물의 공시지가를 적용함이 타당하다.
8,926,500원의 부과 통지에 대하여 청구인에게 한 예고 통지는 송달되었으나, 변상금 부과처분은 주소지불명으로 미송달되어, 확인 즉시 체납된 도로변상금 부과처분을 취소하였고, 2011. 2. 6. 주민등록상 기재된 주소지로 체납된 가산금을 감액후 재부과 하였으므로 이 사건 처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「도로법」제38조, 제94조
「도로법 시행령」제42조 [별표2]
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2011. 4. 2. 이 사건 토지에 대해 도로점용 실태조사를 실시하고 청구인의 건물이 ○○구 ○○동 ○○, ○○ 번지 도로를 각각 4.6㎡, 5.6㎡ 무단 점유함을 확인하였다.
나) 피청구인은 2011. 9. 21. 청구인에게 원상회복과 도로변상금 부과예고를 통보하였다.
다) 피청구인은 2011. 11. 11. 청구인에게 변상금 8,926,500원 및 10,867,100원을 각 부과하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
가)「도로법」제38조 제1항 및 제94조는 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고 허가 없이 점용한 자에 대하여는 그 점용 기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제42조 [별표2]는 토지가격은 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다고 규정하고 있다.
나) 살피건대, 청구인은 차량진출입로에 관한 판례를 들어 이 사건 토지 점유부분의 공시지가 적용에 대하여 동 도로의 공시지가가 아닌 청구인 소유 토지의 공시지가 적용은 위법하다고 주장하고 있다.
그런데 대법원은 “도로점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항을 정한 「서울특별시 도로점용허가 및 점용료 등 징수조례」(2008. 3. 12. 조례 제4610호로 개정되기 전의 것) 제3조 [별표]에서 인접한 토지의 개별공시지가를 도로 점용료 산정의 기준으로 삼도록 한 취지는 도로 자체의 가격 산정이 용이하지 아니하여 인근에 있는 성격이 유사한 다른 토지의 가격을 기준으로 함으로써 합리적인 점용료를 산출하고자 하는 데 있으므로, 여기서 ‘인접한 토지’라 함은 점용도로의 인근에 있는 토지로서 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 말한다”(대법원2010.2.11.선고, 2009두12730 판결)라는 입장이므로 이러한 판례의 태도에 따르면 이 사건 도로의 점유의 주된 사용목적은 도로가 아닌 청구인 소유 건물의 점유이므로 청구인 소유건물의 공시지가를 적용함이 타당하다.
다음으로 부과한 변상금 부과처분 중 8,926,500원의 부과통지를 미수령하였으므로 이 부분은 위법한 처분이라는 주장에 대하여, 피청구인이 제출한 기록에 의하면 이 부과처분에 대해 주소지불명으로 송달되지 아니하여 피청구인이 확인 즉시 2011. 2. 6.에 주민등록상 기재된 주소지로 가산금을 감액 후 재부과한 사실이 확인되므로 청구인의 주장은 이유 없다.
한편, ○○구 ○○동 ○○번지 5.6㎡의 무단점유에 대한 변상금 부과처분에 대해서는 이 사건 토지의 지목이 ‘도로’라고 하여도 이를 곧바로 도로법상의 도로라고 볼 수는 없고, 도로법에 따른 노선지정 또는 인정공고 및 도로구역 결정ㆍ고시를 하는 등의 절차가 있거나 도시계획법(현행 국토의 계획 및 이용에 관한 법률) 또는 도시재개발법(현행 도시 및 주거환경정비법)에서 정한 절차를 거쳐야 비로소 도로법 적용을 받는 도로로 되는 것이라고 할 수 있을 것이어서 도로법 등에 의한 도로에 해당되지 아니하여 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령에 따라 변상금을 산정ㆍ부과하여야 하므로 위법한 반면, ○○구 ○○동 ○○번지 4.6㎡의 무단점유에 대한 변상금 부과 처분은 당해 토지가 토지이용계획확인서상 도시계획 도로임이 명백하므로 위법하거나 부당하지 않다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
