【재결요지】 청구인은 1997. 3. 4. 도로점용료부과고지서를 교부받아 점용료를 납부한 이후로 매년 도로점용허가를 갱신하는 방법으로 현재에 이르고 있은 점, 청구인이 도로점용허가신청서를 제출하면 피청구인이 갱신허가를 하여주는 방식으로 갱신이 이루어져 왔던 점, 등을 종합하여 보면, 점용료의 20에 해당하는 변상금을 부과하는 것은 신의성실의 원칙에 반하여 변상금 부과처분은 위법하다.
【주문】 피청구인이 2011. 7. 18. 청구인에 대하여 한 9,479,740원의 변상금부과처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 7. 18. 청구인에 대하여 한 9,479,740원의 변상금부과처분은 이를 취소한다
【이유】 1. 사건의 개요
피청구인은 2009. 12. 31. 도로점용허가기간 만료에 따른 2010. 1. 11. 도로점용허가(지하매설물) 자료제출 및 갱신 안내문을 도로점용허가신청서를 첨부하여 청구인에게 2010. 2. 19.까지 도로점용시설물에 대한 갱신허가 신청 및 부과자료를 제출하도록 하였으나, 청구인은 갱신허가 신청을 하지 않아 2011. 7. 18. 무단도로점용 변상금(점용료의 20) 9,479,740원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
2010. 도로점용 안내공문을 받고도“갱신허가신청서”를 1997.부터 계속 갱신되는 방식으로 도로점용료를 연체없이 납기 내에 전액 납부하여 온 점, 청구인의 단순사무착오에 해당된다는 점, 피청구인 또한 2011. 3. 10.경 2010. 도로점용료를 부과징수하였던 점을 종합하여 보면 청구인의 도로점용허가신청 및 절차에서 오직“허가신청서”의 단순 서류 누락만이 있었으므로 이는 사후적인 보완이 가능하다는 것을 알 수 있음에도 피청구인이 서류의 미비를 이유로 청구인의 도로점용을 무단점용으로 본 것은 신의성실의 원칙상 타당성이 없는 것이며. 재량권을 남용한 위법한 처분이므로 변상금 부과처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
2009. 12. 31. 도로점용허가기간 만료에 따른 2010. 1. 11. 도로점용허가(지하매설물) 자료제출 및 갱신안내문을 도로점용허가신청서를 첨부하여 청구인에 2010. 2. 19.까지 도로점용시설물에 대한 갱신허가신청 및 부과자료를 제출하도록 하였음에 불구하고 청구인은 도로점용 시설물에 대한 자료만 제출하고 2010. 1. 1.부터 2010. 12. 31.까지 허가를 받지 않고 2011. 1. 11.도로점용허가를 갱신한 점으로보아 변상금 부과처분은. 「도로법」제94조 및 「서울특별시○○구도로점용료등징수조례」제4조 제1항의 규정에 의한 적법한 행정처분이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「도로법」제38조, 제41조, 제94조
「도로법시행령」제43조
「서울특별시○○구도로점용료등징수조례」제4조
나. 판단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 이 사건 지하매설물은 2009. 12. 31.자로 도로점용허가기간이 만료되었고, 피청구인은 2010. 1. 11. 청구인에게 도로점용허가 부과자료제출 및 갱신 안내를 하였다.
(나) 청구인은 2010. 2. 22. 2010. 도로점용허가 부과자료를 제출하였고 피청구인은 2010. 3. 11. 2010. 정기분 도로점용료(지하매설물 등) 하였고, 2011. 7. 18. 청구인에게 2010. 도로점용변상금(점용료의 20) 9,479,740원을 부과하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가)「도로법」제38조 제1항, 제94조 「서울특별시○○구도로점용료등징수조례」제4조의 규정에 의하면, 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 허가없이 점용한 자에 대하여는 그 점용 기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 정하고 있다.
(나) 살피건대, 청구인은 2010. 1. 11. 도로점용허가 안내공문(2.19.까지)을 받고 이에 대응하여 2010. 2. 22. 도로점용허가 부과자료를 제출하였고, 피청구인이 부과한 도로점용료 47,398,700원을 납부(2010. 3. 29.)하였음에도 추후 갱신허가신청을 하지 않았다는 이유로 변상금을 부과하는 것은 신의성실원칙상 부당하다고 주장하나,
「국유재산법」제51조 제1항에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자(대부 또는 사용ㆍ수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용ㆍ수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은, 국유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이다(대법원 1997. 2. 14. 선고 96누5803 판결 등 참조).
그러나, 청구인은 1997. 3. 4. 도로점용료부과고지서를 교부받아 점용료를 납부한 이후로 매년 도로점용허가를 갱신하는 방법으로 현재에 이르고 있은 점, 청구인이 도로점용허가신청서를 제출하면 피청구인이 갱신허가를 하여주는 방식으로 갱신이 이루어져 왔던 점, 청구인은 이 사건 처분 후에도 2011. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지의 기간에 대해서도 도로점용허가를 갱신한 점, 청구인이 안내 공문에 대응해 2010. 2. 22. 도로점용료부과를 위한 자료를 제출한 점, 2010. 점용기간에 대한 점용허가의 처리와 관련하여 청구인의 착오로 갱신허가신청서의 제출이 누락된 것으로 보이고 청구인도 갱신을 촉구하거나 무단점용을 이유로 한 어떠한 조치도 취한 바 없으며 오히려 2011. 3. 14. 2010. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지의 점용기간에 대한 도로점용료를 부과하여 청구인이 이를 모두 납부하였던 점, 청구인은 공기업으로서 도로점용료를 연체없이 납기 내에 전액 납부하여 온 점, 청구인의 도로점용은 지하매설물 유지를 위한 계속적ㆍ장기적 형태의 것인 데 반해 그 점용을 중단할 사정이 전혀 없는 점, 만약 청구인이 2010. 점용기간에 대한 갱신허가를 신청하였더라면 피청구인이 이를 갱신하였을 것으로 보이는 점, 그런데 피청구인이 2011. 9. 27. 감사원 감사를 받은 결과 청구인의 2010. 점용기간에 대한 도로점용허가신청서가 제출되지 않은 사실이 발견되자 비로소 이 사건 처분에 이르게 된 점 등을 종합하여 보면, 비록 2010. 기간의 도로점용에 대한 명시적인 도로점용허가는 없었다고 하더라도 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 수 있는 법적 지위에 있는 자에 청구인이 해당되므로 2010. 점용기간에 대해 청구인의 묵시적 갱신허가 내지는 그 점용에 대한 사후추인이 있었다고 볼 수 있고, 그렇지 않다고 하더라도 위 점용기간동안의 점용을 무단점용으로 보아 사용료(이미 납부하였음)의 20에 해당하는 변상금을 부과하는 것은 신의성실의 원칙에 반하여 변상금 부과처분은 위법하다 하겠다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
