【재결요지】 이 사건 농지를 주차장으로 불법 전용한 사람은 임차인이었다고 해도 농지처분의무 통지를 받고서 1년의 기간이 주어졌음에도 불구하고, 이 사건 토지를 처분하거나 농업경영에 이용하지 않음으로써 농지처분명령을 받은 책임은 결국 청구인에게 있음.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인은 2010. 6. 30. 청구인에게 한 농지처분명령을 취소하고 ○○구 ○○동 130-16, 130-15 소재 원주민 농로에 대한 원상복구 절차를 이행하라.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 2008년 11월부터 동년 12월까지 실시한 농지이용실태조사를 통해, 청구인이 영농목적으로 취득한 OO구 OO동 131-6, 같은 동 132-2, 같은 동 132-3, 같은 동131-2, OO동 34-7 등 농지 5필지(이하 ‘이 사건 토지’라고 함)가 매매차량 주차장으로 이용되고 있는 것을 적발하여, 청구인에 대한 청문을 실시한 후 2009. 5. 8. 농지처분의무 통지를 거쳐, 2010. 6. 30. 농지처분명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 하였다.
2. 청구인 주장
청구인이 2002년에서 2004년 사이 이 사건 토지를 매수하여 2007. 3.경까지 농경을 하다가, 주말농장으로 이용하며 농사를 짓겠다는 청구 외 OOO에게 임대를 하였는데, OOO는 청구인 모르게 청구 외 OOO에게 이 사건 토지를 전대하여 인근 중고자동차 매매시장의 주차장으로 사용하게 하였고, 한편 피청구인은 2008. 7. OO사거리에서 OOO간 도로확장 공사를 하면서 이 사건 토지에 진입하는 진입도로를 폐쇄하고 철조망까지 쳐서 이 사건 토지는 맹지가 되었다.
이에 청구인이 수차례에 걸쳐 OOO와 OOO에게 원상회복 사용 통고를 하고 피청구인에게는 진입로 개설을 요청하였음에도 불구하고, OOO 등은 계속해서 청구인의 요구를 거부하였고 피청구인은 농지를 불법용도로 사용하고 있는 OOO 등에게 어떠한 행정조치도 하지 않았으며, 농업경영을 위한 진입로를 개설해 주지도 아니하였다. 그런데도 피청구인은 이 사건 토지가 농업경영에 이용되지 않는다는 이유로 농지처분의무 통지를 거쳐 이 사건 농지처분명령을 하였다.
청구인이 이 사건 처분에 따라 이 사건 토지를 처분하기 위해 농어촌공사에 농지 매도를 의뢰하였으나 현재 주차장으로 사용 중이고 신청농지 매입희망 농업인이 없는 등의 이유로 ‘매수불가’ 결정이 내려졌으며, 개인에게 매각하려해도 피청구인은 토지거래허가를 해주지 않고 있다. 이런 상황임에도 불구하고 이 사건 토지를 처분하라는 것은 피청구인이 농지처분으로 달성하고자 하는 공익과 비교하여 볼 때, 청구인의 농지소유권 행사라는 사익이 부당하게 침해되는 것이므로 이는 명백한 재량권의 남용 내지 일탈이라 할 수 있다.
또한, 이 사건 농지일대에 농지를 불법 전용하여 주차장으로 사용하고 있는 토지소유자가 15명임에도 불구하고, 청구인을 비롯한 2명의 토지소유자에게만 이 사건 처분을 한 것은 평등원칙에도 위반된다고 할 것이다.
결론적으로 피청구인의 이 사건 처분은 위법 부당하므로 취소되거나, 1년 내지 3년간 유예되어야 하고, 피청구인은 진입로 원상회복을 약속한 바 있으므로 이를 이행하여야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인은 2008. 7.경 도로확장공사로 인해 진입로를 폐쇄하여 이 사건 토지가 맹지가 되었으며 이로 인해 주차장으로 불법 사용되는 빌미를 제공했다고 주장하고 있는데, 이 사건 토지 중 핵심농지인 OO동 132-2번지는 본 도로확장공사 이전인 2004. 9.부터 건축자재적차장으로 불법 이용되어 피청구인(지적과장)이 청구인에게 토지이용 목적 미이행에 따른 과태료를 부과한 사실로 미뤄보면 이 시기부터 불법 전용이 시작되었다고 볼 수 있고, 지목이 도로인 OO동 130-16번지는 현재 이용 가능한 농로로써 OO동 132-3번지 및 OO동 34-7번지까지 진입이 가능하여 청구인이 이 사건 토지를 농지로 활용할 의지가 확고했다면 OO동 130-16번지 도로 뿐만 아니라 중고차 매매차량의 출입로를 활용하여 농기계 등을 들여와 농작물을 재배할 수 있었을 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다.
그리고 청구인은 피청구인이 철조망을 설치하여 이 사건 토지에 진입할 수 없게 되었다고 주장하고 있는데, 피청구인은 시유지인 OO동 1-9번지 토지가 주변 매매차량 주차장으로 불법 점용되는 것을 사전에 방지하기 위해 펜스를 설치한 것이고, 청구인은 OO동 130-16번지 도로를 농로로 활용하여 청구인의 토지에 출입할 수 있으므로, 위와 같은 청구인의 주장도 이유 없다고 할 것이다.
또한 청구인은 이 사건 토지 일대에 농지를 불법 전용하여 주차장으로 사용하고 있는 토지소유자가 15명임에도 불구하고 청구인을 비롯한 2명에게만 농지처분명령을 하였다고 주장하나, 피청구인은 조사 당시에 토지를 불법 전용한 토지소유자에게는 농지처분명령을 하고, 농업경영 및 농지로 복구한 해당자에게는 처분명령 유예조치를 하였다.
한편 청구인은 농지처분 관련 의견진술서에서 OOO에게 원상복귀 요청을 하였으나 시정이 안 되고 있어서 관할 관청에 철거를 의뢰한다고 기술하였으나, 정작 청구인은 1년 동안의 농지처분 의무기간 동안 OOO 등에게 몇 차례의 서면 요청을 하였을 뿐, 법적인 강제조치를 취한 바 없고, 결과적으로 농지를 원상복구하지 않았기에 이는 농지법 시행령 제9조에 의한 ‘농지처분의무가 면제되는 정당한 사유’에 해당하지 않으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「농지법」(이하 ‘법’이라 한다) 제10조, 제11조, 제12조, 제62조
「농지법시행령」(이하 ‘시행령’이라 한다) 제9조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 2002년에서 2004년에 걸쳐 이 사건 토지 5필지를 영농목적으로 취득하였다.
(나) 피청구인은 2008년 11월부터 동년 12월까지 실시한 농지이용실태조사에서 청구인 소유의 이 사건 토지가 인근 중고차매매시장의 주차장으로 사용되고 있는 적발하여, 2009. 2. 23. 청구인 의견 제출을 받은 후 2009. 4. 30. 농지관리위원회의 확인을 거쳐, 2009. 5. 8. 청구인에게 2009. 5. 20.에서 2010. 5. 19. 사이에 이 사건 토지를 처분하여야 할 것을 통지하였다.
(다) 청구인이 농지처분의무 기간 동안 이 사건 토지를 처분하거나 자기의 농업경영에 이용하지 않자, 피청구인은 농지처분명령 사전통지를 거쳐 2010. 6. 30. 이 사건 농지를 2010. 12. 31.까지 처분할 것을 명령하였다.
(라) 한편 청구인은 2008. 6.에서 2010. 7.까지 이 사건 토지 임차인 OOO 등에게 농지로의 원상복귀를 요청하는 통지문을 수차례 발송하였으며, 2010. 7. 30. 한국농어촌공사에 이 사건 토지 매수청구를 하였으나, 2010. 8. 11. ‘매수 불가’로 결정되었다.
(2) 이 사건 처분이 적법ㆍ타당한지 여부에 대하여 살펴본다.
(가) 법 제10조, 제11조, 제62조에 의하면 농지 소유자는, 소유 농지를 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나, 주말ㆍ체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하고, 이때의 처분 의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니할 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있으며, 처분명령을 받은 농지 소유자는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있으나, 처분명령을 받은 후 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니할 경우에는 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다.
한편, 법 제12조에 의하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제10조 제1항에 따른 1년 이내의 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하거나, 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 처분의무 기간이 지난날부터 3년간 제11조 제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다.
(나) 살피건대, 청구인은 임차인 등이 이 사건 토지를 주차장으로 불법 전용하였고, 2008. 7. 도로확장 공사로 인해 진입도로가 폐쇄되었으며, 피청구인이 펜스를 설치하여 이 사건 토지를 농지로 활용하지 못한 것이라고 주장하나,
제출된 자료에 따르면, 피청구인이 2009. 6. 26. OO동 1-9번지에 설치한 펜스는 이미 청구인에게 농지처분의무가 통지된 2009. 5. 8. 이후에 설치된 것이며, 청구인이 위임관리하고 있는 ‘시유지’가 주차장으로 무단 점용되는 것을 방지하기 위한 것임이 분명하고, 펜스가 통행로 일부에 설치되어 이 사건 토지로의 진출입에 불편함이 있을 수 있으나 진출입이 불가능할 정도는 아니며, 2007. 7. 도로확장 공사로 인해 진입도로가 폐쇄되었다고 해도 136-16 도로 등을 통해서 이 사건 토지로의 진출입이 가능하다고 인정된다. 또한, 이 사건 토지를 주차장으로 불법 전용한 사람은 임차인이었다고 해도 농지처분의무 통지를 받고서 1년의 기간이 주어졌음에도 불구하고, 이 사건 토지를 처분하거나 농업경영에 이용하지 않음으로써 농지처분명령을 받은 책임은 결국 청구인에게 있다고 할 것이다. 따라서 청구인이 이 사건 토지를 농지로 활용할 수 없었다고 주장하는 사유는 모두 법 제10조 제1항 및 시행령 제9조에서 규정한 ‘농지처분의무가 면제되는 정당한 사유’라고 보기 어려우므로 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 볼 수 없다.
한편, 법 제12조에 의하면 1년간의 처분의무 기간 동안에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하거나 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우에는 농지처분명령을 3년간 유예할 수 있으나, 청구인의 경우 이미 농지처분명령을 받았기 때문에 처분명령을 유예할 수 있는 여지가 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
