【재결요지】 도로법 시행령 제26조의 5 제1항 및 같은 법 시행규칙 제20조 제6호에 의하면, 국가 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에는 점용료를 감면할 수가 있는데 이러한 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 ‘사립학교법에 의한 사립학교’가 규정되어 있다. 이 사건의 쟁점은 학교법인이 운영하는 대학부속병원이 사립학교법에 의한 사립학교인지, 대학부속병원이 비영리사업을 위한 경우에 해당되는 지 여부라 할 것인 바, 도로점용료는 도로를 특별 사용하는 자에 대하여 부과하는 일종의 사용료이므로 담세능력에 따라 반대급부 없이 징수하는 세금과는 다른 성질의 것으로 그 감면은 제한적으로 허용되고 있음을 감안한다면, 비록 대학설립 운영규정에 의하여 의학계열의 대학은 반드시 부속병원을 설치하도록 되어 있다고는 하나 엄격히 볼 때 부속병원을 교육목적을 위한 사립학교시설이라고 볼 수는 없는 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2007.3.10. 청구인에 대하여 한 도로점용료 금19,697,020원의 부과 처분은 이를 취소 한다.
【이유】 1. 사건의 개요
서울시 ○○구 ○○동 149 소재 청구인의 건물 진ㆍ출입로(이하“이 사건 소재지”라 한다)의 도로점용(184㎡)에 대한 계속도로점용료 금19,697,020원을 피청구인이 2007. 3. 10.부과(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하자, 도로법 제44조 및 같은 법 시행령 제26조의5 및 같은 법 시행규칙 제20조에 근거하여 사립학교법인은 공공목적을 위한 비영리사업에 해당하므로 면제하여야 한다며 2007.6.8.이 사건 행정심판을 제기하였다.
2. 청구인 주장
서울시 ○○구 ○○동 149 소재에서 ○○대학교 의과대학 ○○의학병원에서 의료업을 운영하고 있으며, 같은 병원의 도로점용료는 도로법 제44조, 같은 법 시행령 제26조의5 및 같은 법 시행규칙 제20조에 근거하여 사립학교법인의 공공목적을 위한 비영리사업에 해당하므로 면제하여야 하고, 같은 병원의 신축공사 중에 도로점용료 면제에 대해 피청구인에 질의한 결과, 피청구인은 어떤 용도의 건물일지 모르기 때문에 일단 도로점용료를 부과하고 추후 병원시설을 직접설치ㆍ운영하는 시점이후에 도로점용료를 면제해준다는 민원(○○구청 건관 58150-1662호, 2000.5.10.)을 회시해 주었으며, 행정절차법 제4조 와 행정의 자기구속의 원칙 및 신뢰보호의 원칙을 내세워 피청구인의 도로점용료 부과처분이 행정절차법상 위반되므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
도로법 제44조 제1호, 같은 법 시행령 제26조의5 제1항 및 같은 법 시행규칙 제20조 제6호에 규정되어 있는 면제대상은 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우이며, 건설교통부령이 정하는 법인이 시행하는 비영리사업 중 사립학교법에 의한 사립학교에 대하여 전액면제 하도록 규정하고 있다. 도로부지의 사용료에 대하여는 공유재산 및 물품관리법 제24조 의거 동 병원에 해당되는 감면 규정은 없으며, 사립학교법 제2조 제1항에는 “이 법에서 ‘사립학교’라 함은 고등교육법 제2조에 규정된 학교를 말한다”라고 하며, 부속병원은 학교의 종류에 포함되어 있지 않으며, 사립학교법 제6조 제1항 에서는 학교법인의 수익사업을 허용하고 있으며, 동 병원의 사업자등록증에는 보건업 뿐만 아니라 부동산업에 대한 사업자로도 되어있어 영리의 목적을 포함하고 있다. 학교법인이 운영하는 대학부속병원에 대한 도로점용료 감면여부를 서울특별시 건설행정과에 질의하여 감면대상이 아님을 회신을 받은 바 있으며, “도로점용료는 도로를 특별 사용하는 자에 대하여 부과하는 일종의 사용료이므로 담세능력에 따라 반대급부 없이 징수하는 세금과는 다른 성질의 것으로 그 감면은 제한적으로 허용하고 있는 것이며, 사립학교법에 의하여 설립된 학교법인이 운영하는 대학부속병원이 설치한 진ㆍ출입로는 병원을 이용하는 다수의 고객이 사용하는 시설로써 영리의 목적을 배제하고 있지 아니하여 비영리사업이라 볼 수 없으므로 도로점용료 감면대상이 아니다.” 행정절차법 제4조 제2항에서 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여진 때라 함은 상당한 기간에 걸쳐 그 사항에 대해 동일한 처분을 하였다는 객관적 사실이 존재하여야 하나, 피청구인은 사립학교법인의 부속병원에 대해 점용료를 면제하여준 바 없으며, 청구인이 2000년도에 도로점용료 면제를 요청할 당시 “귀 재단에서 직접 설치.운영하는 시점 이후에 도로점용료가 면제됨”을 공문으로 회신한 것은 사실이지만, 이는 피청구인의 법해석상의 단순 착오로 인한 것으로써 적법한 부과처분을 위한 법률적합성과 공익의 실현이라는 측면의 비중이 더 크기 때문에 신뢰보호의 원칙이 제한을 받는 것이 타당하므로, 청구인외에 다른 학교법인에 대해서도 동일한 부과처분을 하였으므로 “자기구속의 원칙”에 위배됨이 없다. 따라서, 이 사건 공공용지 점(사)용료 부과 처분은 당연ㆍ적법한 행정처분이다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
도로법 제44조
도로법 시행령 제26조의5
도로법 시행규칙 제20조
공유재산 및 물품관리법 제24조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 1992.11.14. 이 사건 소재지에 대하여 최초로 피청구인으로부터 도로점용허가를 받고 도로점용료에 대한 감면 질의를 피청구인에게 하였으나, 피청구인은 2000.5.10. 청구인에게 추후 병원시설의 운영시점 이후에 면제됨을 회시하였다.
(나) 청구인은 2006.2.27. 이 사건 소재지에 ○○의학병원 개설 허가를 득하였고, 피청구인은 같은 해 10.27. 이 사건 소재지의 도로점용료 면제가 불가함을 회시 하였다
(다) 피청구인은 2007.3.10. 계속도로점용료 19,697,020원을 부과하자, 청구인은 이 사건 처분이 부당하므로 청구 취지와 같이 같은 해 6.8. 이 사건 행정심판을 제기하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 먼저 행정절차법 위반의 점에 대하여, 청구인이 주장하는 행정절차법상 자기구속의 원칙 내지는 신뢰보호의 원칙은 “행정절차법 제4조가 규정하는 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 받아들여진 때”에 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다 는 것인 바, 본 건의 경우 비록 피청구인이 질의회신을 함에 있어서 “추후 병원시설을 직접 설치, 운영하는 시점 이후에 도로점용료를 면제해준다”는 내용으로 회신하였다 하더라도 이를 점용료 면제의 의사표시를 공적으로 표명한 것이라고 할 수는 없으며, 다른 사립학교법인의 부속병원에 대하여 점용료를 면제하여 준 바도 없으므로 이 사건 부과처분이 신뢰보호원칙, 자기구속의 원칙에 위배된다고 할 수는 없다.
(나) 도로법 시행령 제26조의 5 제1항 및 같은 법 시행규칙 제20조 제6호에 의하면, 국가 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에는 점용료를 감면할 수가 있는데 이러한 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 ‘사립학교법에 의한 사립학교’가 규정되어 있다.
(다) 문제는 학교법인이 운영하는 대학부속병원이 사립학교법에 의한 사립학교인지, 대학부속병원이 비영리사업을 위한 경우에 해당되는 지 여부라 할 것인 바, 도로점용료는 도로를 특별 사용하는 자에 대하여 부과하는 일종의 사용료이므로 담세능력에 따라 반대급부 없이 징수하는 세금과는 다른 성질의 것으로 그 감면은 제한적으로 허용되고 있음을 감안한다면, 비록 대학설립 운영규정에 의하여 의학계열의 대학은 반드시 부속병원을 설치하도록 되어 있다고는 하나 엄격히 볼 때 부속병원을 교육목적을 위한 사립학교시설이라고 볼 수는 없는 것이며, 대학부속병원은 사업자등록을 하고 학교법인의 고유목적이 아닌 수익사업으로 운영되는 것이므로 비영리사업으로 볼 수도 없는 것이므로, 본 건과 같이 대학부속병원이 도로를 점용하고 있는 경우까지 점용료 면제규정이 적용된다고 볼 수는 없다 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다.
6. 결 론
그렇다면 , 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
