【재결요지】 이 사건 신청지는 상하수도, 도로 등 기반시설이 없으며 기존 도로변 배수로는 도로 노면수용 배수로이지 신청지의 정화조에서 나오는 오수 및 우수를 처리하는 하수도시설이 아니라고 판단한 점, ③ 산지관리법 제3조에서는 산지는 자연경관보전, 국민보건휴양 증진 등 공익을 높이는 방향으로 관리되어야 한다고 규정하고 있어, 이 사건 신청지는 산지전용허가를 할 경우 연접된 임야에 무계획적으로 신청이 쇄도하여 난개발이 우려되는 점 등으로 볼 때, 피청구인의 이 사건 건축허가신청 불허가처분은 재량권을 일탈내지는 남용한 위법함이 없어 보인다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 3. 10.청구인에게 한 건축허가신청 불허가 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산26-15 외 1필지(이하 이 사건 신청지라 한다) 상에 제2종근린생활시설(대지면적 1,266㎡, 건축면적 422.19㎡, 1층) 용도로 2014. 2. 5. 피청구인에게 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 관련부서와 협의한 후 개발행위(토지형질변경) 및 산지전용에 부적합하여 2014. 3. 10. 청구인에게 건축허가 신청 불허가 통보를 하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 부지는 현장여건상 성토와 절토가 적정하게 계획된 것이고, 자연환경 훼손에 대해서도 ○○군 ○○면 ○○리 552-1 소재 제2종근린생활시설(제조업소)의 허가를 득하여 준공이 완료되었고, 인접부지에 위치한 근린생활시설보다 낮은 위치에 있으므로 경관훼손과는 무관하고, 상하수도 등 기반시설 미비를 지적하였으나, 상수도시설은 지하수를 개발하여 사용하려고 계획하고 있고, 하수시설은 기존 국도변에 하수시설과 연결되어 있다.
나. 이 사건부지의 진ㆍ출입부분이 국도4호선과 접해 있으나, 진ㆍ출입도로와 차량교행이 불가한 것은 아니고, 다만 진입도로의 경사로 인하여 불편한 점은 있을 수 있지만, 진입부분의 도로폭을 넓게 조성 계획한다면 차량 진ㆍ출입을 용이하게 할 수 있다.
다. 계획관리지역은 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적 이용계획을 하려는 지역으로서 계획적, 체계적인 관리가 필요한 지역이라고 하였으나, 기 개발된 인접부지보다 아래쪽에 위치하고 있어 입지여건이 오히려 유리하다.
라. 기존 지형과 경관을 고려하여 절토 및 성토를 하려고 계획을 하였고, 이로 인하여 절토량이 발생하였지만 과다한 양은 아니라고 판단되며, 이 사건부지는 계획관리지역으로서 개발이 가능한 지역이며, 주변에 이미 개발이 된 곳이 있어 난개발이 우려되지는 않는다 할 것이고, 이 사건부지는 계획관리지역 4,500평과 농림지역 약10,300평으로 되어 있고 부지의 대부분이 공동묘지로 조성되어 있었는데 분묘이장 200기를 완료하였고, 임야의 아랫부분에 위치하고 있어 개발부지로 적합하다.
마. 피청구인은 청구외 장○○에게 이 사건부지의 남측인 ○○군 ○○면 ○○리 552-1 소재 제2종 근린생활시설를 허가하여 준공이 되었고, 북측에도 공장을 허가하여 준공되었고 부근에 대림산업은 높은 곳에 위치해 있어도 허가하여 준공되었음에도 불구하고 이 사건부지에 대하여 불허가함은 지극히 부당하고 재량권의 범위를 일탈하였다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 절토량이 과다하게 설계된 것은 기존 개설된 현장 진입도로가 4m로 좁고, 굽은 도로에서 진입하기 위하여 자연경관 등을 고려하지 않고 부득이 절토가 과다하게 설계 되었으며, 국도4호선에서 진입하기 위해서는 신청부지의 지반고가 높아 진입도로 개설 등 개발이 부적정하고 절토로 인한 자연경관 훼손우려가 있다.
나. ○○군 ○○면 ○○리 552-1 소재 제2종 근린생활시설(제조업소)은 2013. 10. 24. 건축물사용 승인이 되었고 2013. 12. 23.자 개정한 개발행위 허가운영지침(국토교통부 훈령 제315호)에 의해 개발행위가 강화되기 이전에 허가 된 곳으로 2013. 12. 23. 이전은 건축법만 적용하였으나 2013. 12. 23. 개발행위법 강화 이후의 건축물의 건축 및 공작물의 설치 등(기반시설의 적정성)의 기준에 적합하지 않다.
다. 국토계획법상 도로, 상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대해서는원칙적으로 건축물의 건축을 위한 토지형질변경이 제외되어 있으며, 창고 등 상수도, 하수도의 설치를 필요로 하지 않는 시설에 대하여 최소한의 범위에서 허가가 가능하나, 신청지는 상하수도, 도로 등 기반시설이 전혀 없으며 기존 도로변 배수로는 도로 노면수용 배수로이지 신청지의 정화조에서 나오는 오수 및 우수를 처리하는 하수도시설이 아니다.
라. 진입도로 부분은 국도4호선 곡선부분에 위치해 있으며, 신청부지가 국토4호선보다 지반고가 높아 진출입로 경사도가 높고, 기존 진입로를 이용 할 경우 도로가 굴곡이 있어 차량교행이 불가하고 대형교통사고의 위험이 있어 부적합하다.
마. 산지관리법 제3조에서 산지는 자연경관보전, 국민보건 휴양증진 등 공익을 높이는 방향으로 관리되어야 하고, 같은 법 제20조제4항의 별표에서 전용하고자 하는 산지의 표고가 높거나 설치하고자 하는 시설물이 자연경관을 해치지 아니할 것을 규정하고 있어 이 사건 신청지는 산지전용허가 세부기준에도 저촉되고 산지전용허가를 할 경우 연접된 임야에 무계획적으로 신청이 쇄도하여 난개발이 우려된다.
바. 분묘 200기를 이장한 장소는 570-1(대)번지 북쪽에 위치한 임업용 산지 부분에 해당하며 이 사건부지는 중간지점을 기준으로 했을 경우 국도4호선 진입로와 이 사건부지 현 지반고 차이가 10∼13m정도로 차량통행량이 많은 국도4호선변 곡선부분에 위치한 진입로를 이용하여야 하는데, 경사도가 높고 S자 형태 골곡이 있어 차량교행이 불가하여 부적합하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준 등), 같은 법률 시행령 제56조(개발행위허가의 기준), 산지관리법 제3조(산지관리의 기본원칙)
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산26-15 외 1필지(이하 이 사건 신청지라 한다) 상에 제2종근린생활시설(대지면적 1,266㎡, 건축면적 422.19㎡, 1층) 용도로 2014. 2. 5. 피청구인에게 건축허가를 신청하였다.
(나) 이에 피청구인은 관련부서와 협의한 후 개발행위(토지형질변경) 및 산지전용에 부적합하여 2014. 3. 10. 청구인에게 건축허가 신청 불허가 통보를 하였다.
(2) 살피건대, 국토계획법 제58조제1항에서는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것, 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것, 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것”라고 규정하고 있고, 제3항에서는 “제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역, 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역, 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역”라고 규정하고 있으며, 국토계획법시행령 제56조에서는 “법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.”라고, 별표 1의2 개발행위허가기준 2.개발행위별 검토사항 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치의 허가기준에서 “도로ㆍ수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.
또한, 산지관리법 제3조에서는 “산지는 임업의 생산성을 높이고 재해 방지, 수원(水源) 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
청구인은 이 사건 신청지는 현장여건상 성토와 절토가 적정하게 계획된 것이고, 인접부지에 위치한 근린생활시설보다 낮은 위치에 있으므로 경관훼손과는 무관하며, 상수도시설은 지하수를 개발하여 사용하려고 계획하고 있고, 하수시설은 기존 국도변에 하수시설과 연결되어 있고, 진ㆍ출입부분이 국도4호선과 접해 있어 진입부분의 도로폭을 넓게 조성 계획한다면 차량 진ㆍ출입을 용이하게 할 수 있으며, 이 사건 신청지는 계획관리지역으로서 개발이 가능한 지역이고 주변에 이미 개발이 된 곳이 있어 난개발이 우려되지는 않을뿐만 아니라, 이 사건 신청지의 주변에 허가되어 준공된 곳이 있음에도 불구하고 이 사건부지에 대하여 불허가함은 부당하고 재량권의 범위를 일탈하였다고 주장하나, 피청구인은 ① 기존 개설된 현장 진입도로가 4m로 좁고 진입도로 부분은 국도4호선 곡선부분에 위치해 있어 신청부지가 국토4호선보다 지반고가 높아 진출입로 경사도가 높고 기존 진입로를 이용 할 경우 도로가 굴곡이 있어 차량교행이 불가하고 대형교통사고의 위험, 절토로 인한 자연경관 훼손우려가 있는 점, ② 국토계획법시행령 제56조제1항 별표1의2 개발행위허가기준에서 2.개발행위별 검토사항 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 허가기준에서 ‘도로ㆍ수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대해서는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다’라고 규정하고 있어, 이 사건 신청지는 상하수도, 도로 등 기반시설이 없으며 기존 도로변 배수로는 도로 노면수용 배수로이지 신청지의 정화조에서 나오는 오수 및 우수를 처리하는 하수도시설이 아니라고 판단한 점, ③ 산지관리법 제3조에서는 산지는 자연경관보전, 국민보건휴양 증진 등 공익을 높이는 방향으로 관리되어야 한다고 규정하고 있어, 이 사건 신청지는 산지전용허가를 할 경우 연접된 임야에 무계획적으로 신청이 쇄도하여 난개발이 우려되는 점 등으로 볼 때, 피청구인의 이 사건 건축허가신청 불허가처분은 재량권을 일탈내지는 남용한 위법함이 없어 보인다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 청구인의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
