【재결요지】 피청구인과 이 사건 중도매인 및 이 사건 도매시장법인과 맺은 사용허가서 및 계약서에는 사업자들의 사업내용, 비용부담, 범위 및 기간 등이 포함되어 있어 정보공개법 제9조제1항제7호에 따른 경영·영업상 비밀에 해당되어 이들의 정당한 이익을 침해할 우려가 있다고 할 것이다.
피청구인의 행정재산인 ◯◯시농수산물도매시장에 대한 사용허가서의 대부분의 내용은 관련 법령과 조례에서 규정된 내용을 적시하고 있고 정보공개법에서 규정한 비공개 사유에 해당하는 정보와 혼합되어 있으므로 이 사건 정보 ①인 ◯◯동 ◯층 ◯◯-◯호에 대한 사용허가서 중 성명, 주소, 주민등록번호, 법인등록번호, 사업자등록번호, 사용료 등을 제외한 나머지 정보를 공개하여야 할 것이다.
정보비공개 결정은 정보 부존재 통지와는 다를 수 있다 할 것이나, 이는 청구인이 이 사건 정보공개청구를 할 때 피청구인이 보유하고 있지만 비공개라고 판단한 정보와 보유하고 있지 않은 정보를 동시에 공개 청구하여 불가피한 면이 있다 보이고, 정보비공개통지서의 ‘제목’부분에 다소간의 오류가 있다 할지 모르나 이는 이 사건 처분의 실질적인 위법·부당에 영향을 미칠 수 있는 하자라고 할 수 없다.
【주문】 가. 청구인의 청구를 각하한다.
나. 청구인이 청구한 별지 목록 기재정보 중 제1 정보는 각하하고, 제2 정보는 성명, 주소, 주민등록번호, 법인등록번호, 사업자등록번호, 사용료 등을 제외한 나머지 정보를 공개하며, 나머지는 모두 기각한다.
【청구취지】 가. 피청구인이 2013. 4. 25. 청구인에 대하여 한 정보비공개 결정처분을 취소한다.
나. 피청구인이 2013. 5. 9. 청구인에 대하여 한 정보비공개 결정처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌동 934-1 소재 ◌◌시농수산물도매시장 내 ◌◌동 1층(이하 ‘이 사건 도매시장’이라 한다)에서 영업을 하고 있는 자로, 이 사건 도매시장 내의 시설물 사용에 지장을 준다며 2013. 4. 15., 4. 29. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제10조에 따라 각각 ‘◌◌동 ◯층 시설물 모두에 대한 사용허가신청서, 사용허가서 및 허가조건’,‘◌◌동 ◯층 중 ◯◯-◯호 에대한 사용허가신청서, 사용허가서 및 허가조건’(이하 ‘이 사건 정보 ①’이라 한다), ‘◌◌동 ◯층 ◯◯-◯, -◯호에 대한 사용허가신청서, 사용허가서 및 허가조건’(이하 이 사건 정보 ②‘라 한다)을 정보공개 청구하였다.
이에, 피청구인은 이 사건 도매시장에 대한 사용허가신청서, 사용허가서 및 허가조건에는 개인 및 영업에 관련된 정보가 포함되어 있어 정보공개법 제9조제1항제6호 및 제7호에 따라 사생활의 비밀 및 자유를 침해할 우려가 있고 법인 등의 정당한 이익을 해할 우려가 있으며, 이 사건 도매시장 내 ◯◯-◯, ◯◯-◯호에 대한 정보는 보유하고 있지 않다는 이유로 2013. 4. 25. 정보비공개결정처분(이하 ‘이 사건 처분 ①’이라 한다), 2013. 5. 9. 정보비공개결정처분(이하 ‘이 사건 처분 ②’라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 이 사건 도매시장의 전체 배치도를 보면 공중화장실 앞에 위치한 ◯◯-◯, -◯, -◯호에서 영업을 하고 있어 청구인 및 시민들이 시설물 사용에 어려움이 있으므로 위 부분을 철거하여 줄 것을 요구하는 민원을 청구인에게 제기하였고, 피청구인은 도매시장 외부 테두리 부분은 허가지역이지만 내부 경매장 및 판매장은 허가지역이 아니라고 답변하였다. 그러나 피청구인이 제출한 답변서를 살펴보면 피청구인과 수산부류 도매시장법인인 ㈜◌◌◌◌시장과의 시설물사용허가계약서상 직판상가 및 중도매인 사무실은 제외한다고 되어있어 직판상가 부분은 피청구인의 허가사항이므로 이에 대한 정보를 가지고 있음을 추정할 수 있다.
2) 나아가, 현재 피청구인이 이 사건 정보 ②를 보유하고 있지 않다는 이유로서 이 사건 도매시장 내‘경매장’의 운영 및 관리를 ㈜◌◌◌◌시장이 하고 있기 때문이라고 하지만, ‘경매장’의 실제 모습을 보면 많은 중도매인들이 좌판을 운영하고 있는바 경매장이라고 볼 수 없음이 명백하여 ‘경매장’이어서 이 사건 정보②를 보유하고 있지 않다는 것은 타당하지 않다.
3) 이 사건 정보 ①의 경우에도 그 이유가 개인정보를 포함하고 있어 사생활의 비밀 및 자유를 침해할 수 있기 때문이라면 개인의 인적사항을 제외한 나머지 정보는 공개하는 것이 타당하므로 이 사건 처분 ①, ②는 위법·부당하여 취소되어야 한다.
나. 피청구인 주장
1) 이 사건 도매시장은 중도매인 사무실과 경매장으로 이용되고 있는데, 점포 배치도상 외부 가장자리 부분은 중도매인 사무실로서 피청구인이 「◌◌시농수산물도매시장 운영·관리 조례」제27조에 따라 중도매인인 ㈜◌◌수산(이하 ‘이 사건 중도매인’이라 한다)에게 직접사용허가를 해주고 있고, 가장자리 부분을 제외한 안쪽 시설물은 경매장(판매장)으로서 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 ‘농안법’이라 한다)제22조 및 같은 법 시행령 제17조에 따라 피청구인이 수산부류 도매시장법인인 ㈜◌◌◌◌수산(이하 ‘이 사건 도매시장법인’이라 한다)에게 시설물 전체에 대한 사용허가를 한 후, 해당 시설물에 대한 개별적인 사용은 이 사건 도매시장 법인이 각각의 중도매인 등과 계약을 맺어 이루어지고 있다.
2) 청구인이 공개 요청한 이 사건 정보 ①에는 개인의 성명, 주민번호, 전화번호, 핸드폰 번호, 주소, 면적, 사업자등록번호, 법인 등록번호, 사용기간, 사용료 등 개인정보와 영업 관련 정보가 기재되어 있으므로, 피청구인은 정보공개법 제9조제1항제6호 및 제7호에 따라 이 사건 정보 ①을 공개할 경우 개인의 사생활 또는 비밀의 자유를 침해할 우려가 있고 법인 등의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 법인등의 정당한 이익을 침해할 우려가 있어 이 사건 처분 ①, ②를 한 것으로 위법·부당하지 않을 뿐만 아니라,
청구인은 피청구인과 이 사건 도매시장법인과의 시설물 사용허가 계약서상 허가조건에 직판상가 및 중도매인 사무실은 제외한다고 규정하고 있어 피청구인이 이 사건 정보 ②를 보유하고 있음에도 이 사건 처분 ①, ②를 한 것은 위법하다고 주장하지만, 이 사건 도매시장 배치도상 직판상가의 경우 2012. 12.경부터 피청구인이 중도매업을 허가하여 신규 중도매인으로 전환되었고, 그 후 각각의 중도매인이 이 사건 도매시장법인과 시설물사용계약을 맺어 사용하고 있으므로 피청구인은 위 정보를 보유하고 있지 않다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
3 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【정보공개법】
제3조(정보공개의 원칙) 공공기관의 보유ㆍ관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.
제4조(적용범위) ① 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다.
제9조(비공개대상정보) ①공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다.
1. 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보
2. 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보
3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보
4. 진행중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보
5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보
6. 당해 정보에 포함되어 있는 이름ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다.
가. 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보
나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보
다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보
라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위
마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업
7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다.
가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보
나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보
8. 공개될 경우 부동산 투기ㆍ매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보
② 공공기관은 제1항 각호의 1에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다.
③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위 안에서 당해 공공기관의 업무의 성격을 고려하여 비공개대상정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다.
【정보공개법 시행령】
제6조(정보공개의 청구방법 등) ①∼② 생략
③ 제2항에도 불구하고 공개 청구된 정보가 공공기관이 보유ㆍ관리하지 아니하는 정보이거나 진정ㆍ질의 등 공개 청구의 내용이 법 및 이 영에 따른 정보공개 청구로 볼 수 없는 경우로서 해당 공공기관이 「민원사무처리에 관한 법률」에 따른 민원사무로 처리할 수 있는 경우에는 이를 같은 법에 따른 민원사무로 보아 처리할 수 있다. <신설 2011.10.17, 2013.11.13>
④ 공공기관은 제3항에 따른 청구를 받은 경우에 해당 정보를 보유ㆍ관리하지 아니한다는 사실 등 청구에 따를 수 없는 사유를 구체적으로 적어 청구인에게 통지하여야 한다. <신설 2011.10.17>
⑤ 공공기관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청구에 대해서는 종결 처리할 수 있다. <신설 2011.10.17, 2013.11.13>
1. 제1항에 따라 정보공개를 청구하여 정보공개 여부에 대한 결정의 통지를 받은 자가 정당한 사유 없이 해당 정보의 공개청구를 다시 한 경우
2. 제3항에 따른 청구를 한 자가 제4항에 따른 통지를 받은 후에 다시 같은 청구를 한 경우
【농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률】
제22조(도매시장의 운영 등) 도매시장 개설자는 도매시장에 그 시설규모ㆍ거래액 등을 고려하여 적정 수의 도매시장법인ㆍ시장도매인 또는 중도매인을 두어 이를 운영하게 하여야 한다. 다만, 중앙도매시장의 개설자는 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 부류에 대하여는 도매시장법인을 두어야 한다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.>
제67조(유통시설의 개선 등) ① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 농수산물의 원활한 유통을 위하여 도매시장ㆍ공판장 및 민영도매시장의 개설자나 도매시장법인에 대하여 농수산물의 판매ㆍ수송ㆍ보관ㆍ저장 시설의 개선 및 정비를 명할 수 있다. <개정 2013.3.23>
② 도매시장ㆍ공판장 및 민영도매시장이 보유하여야 하는 시설의 기준은 부류별로 그 지역의 인구 및 거래물량 등을 고려하여 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.>
【농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행령】
제17조(도매시장법인의 지정절차 등) ① 법 제23조제1항에 따라 도매시장법인의 지정을 받으려는 자는 도매시장법인 지정신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 도매시장 개설자에게 제출하여야 한다. 이 경우 도매시장법인 지정신청서를 받은 도매시장 개설자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 신청인의 법인 등기사항증명서를 확인하여야 한다.
1. 정관
2. 주주 명부
3. 임원의 이력서
4. 해당 법인의 직전 회계연도의 재무제표와 그 부속서류(신설 법인의 경우에는 설립일을 기준으로 작성한 대차대조표)
5. 사업시작 예정일부터 5년간의 사업계획서(산지활동계획, 경매사확보계획, 농수산물판매계획, 자금운용계획, 조직 및 인력운용계획 등을 포함한다)
6. 거래규모, 순자산액 비율 및 거래보증금 등 도매시장 개설자가 업무규정으로 정한 요건을 갖추고 있음을 증명하는 서류
② 도매시장 개설자는 제1항에 따라 신청을 받았을 때에는 업무규정으로 정한 도매시장법인의 적정수의 범위에서 이를 지정하여야 한다.
【농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙】
제18조의2(도매시장법인을 두어야 하는 부류) ① 법 제22조 단서에서 "농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 부류"란 청과부류와 수산부류를 말한다. <개정 2013.3.24>
② 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 제1항에 따른 부류가 적절한지를 2017년 8월 23일까지 검토하여 해당 부류의 폐지, 개정 또는 유지 등의 조치를 하여야 한다. <개정 2013.3.24>
③ 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 제2항에 따른 검토를 위하여 도매시장 거래실태와 현실 여건 변화 등을 매년 분석하여야 한다. <개정 2013.3.24.>
제44조(시설기준) ① 법 제67조제2항에 따라 부류별 도매시장ㆍ공판장ㆍ민영도매시장이 보유하여야 하는 시설의 최소기준은 별표 2와 같다.\
② 시ㆍ도지사는 축산부류의 도매시장 및 공판장 개설자에 대하여 제1항에 따른 시설 외에 「축산물위생관리법」에 따른 도축장 또는 도계장 시설을 갖추게 할 수 있다.
[별표2]
농수산물도매시장·공판장 및 민영도매시장의 시설기준(제44조제1항 관련, 단위 ㎡)
【안양시농수산물도매시장 운영·관리 조례】
제27조(중도매업 허가 등) ① 법 제25조에 따른 중도매업 허가를 받을 자는 별지 제6호서식으로 신청하며, 시장은 허가받은 중도매인에게 별지 제7호서식의 중도매업 허가증을 교부하여야 한다.
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 중도매인에 대한 사용허가신청서·사용허가서 및 허가조건, 이 사건 도매시장법인에 대한 사용허가신청서·사용허가서 및 허가조건, 이 사건 도매시장 배치도를 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌동 934-1 소재 ◌◌시농수산물도매시장 내 수산동 1층에서 영업을 하고 있는 자로, 이 사건 도매시장 내의 시설물 사용에 지장을 준다며 2013. 4. 15., 4. 29. 정보공개법 제10조에 따라 각각 ‘수산동 1층 시설물 모두에 대한 사용허가신청서, 사용허가서 및 허가조건’,‘◌◌동 ◯층 중 ◯◯-◯호 에대한 사용허가신청서, 사용허가서 및 허가조건’, ‘◌◌동 ◯층 ◯◯-◯, -◯호에 대한 사용허가신청서, 사용허가서 및 허가조건’을 정보공개 청구하였다.
나) 이에, 피청구인은 이 사건 도매시장에 대한 사용허가신청서, 사용허가서 및 허가조건에는 개인 및 영업에 관련된 정보가 포함되어 있어 정보공개법 제9조제1항제6호 및 제7호에 따라 사생활의 비밀 및 자유를 침해할 우려가 있고 법인 등의 정당한 이익을 해할 우려가 있으며, 이 사건 도매시장 내 ◯◯-◯, ◯◯-◯호에 대한 정보는 보유하고 있지 않다는 이유로 2013. 4. 25. 정보비공개결정처분 및 2013. 5. 9. 정보비공개결정처분을 하였다.
2) 정보공개법 제2조 및 제3조 규정에 의하면, 행정의 투명성 확보 및 국민의 알권리 충족을 위하여 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 정보는 원칙적으로 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 다만, 예외적으로 같은 법 제9조제1항제6호 및 제7호에 따르면, ‘이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’이거나 ‘법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보’의 경우에는 비공개 대상정보로 규정하고 있고, 정보공개법 시행령 제6조제3항 및 제4항에 의하면 공개청구된 정보가 공공기관이 보유·관리하지 않는 정보일 경우 해당 정보를 보유·관리하지 아니한다는 사실 등 청구에 따를 수 없는 사유를 구체적으로 적어 청구인에게 통지하여야 하고, 「개인정보보호법」제17조에제1항에 따르면 개인정보처리자는 정보주체의 동의를 받거나 개인정보를 수집한 목적 범위에서 제공하는 경우에만 개인정보를 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하고 있다.
농안법 제22조에 따르면 도매시장 개설자는 도매시장에 그 시설규모·거래액 등을 고려하여 적정수의 도매시장 법인, 시장도매인 또는 중도매인을 두어 이를 운영하게 하여야 하고, 농안법 시행규칙 제44조제1항별표2에 따르면 청과수산시장의 경우 부류별 도매시장이 보유하여야 하는 필수시설로서 경매장을 규정하고 있다.
3) 청구인은 이 사건 정보 ①의 경우 개인의 인적사항을 제외한 나머지 부분은 공개하여야 하고, 이 사건 정보 ②의 경우 직판상가 부분은 피청구인의 허가사항인 점, 이 사건 도매시장내 경매장은 현재 모습상 경매장이라 볼 수 없는 점을 들어 이 사건 처분 ①, ②는 위법·부당하여 취소되어야 한다고 주장한다.
4) 2013. 4. 15.에 행해진 이 사건 처분 ①은「행정심판법」제27조에제1항에 따른 심판청구 기간을 도과하여 각하하기로 한다.
5) 이 사건 처분 ②의 비공개 정보 중, 청구인이 공개청구 한 이 사건 정보 ①을 살펴본다.
개인의 성명, 주민등록번호, 전화번호, 핸드폰번호 등이 포함되어 있고 이는 개인식별형 정보로서 정보공개법 제9조제1항제6호에 따른 ‘개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’에 해당한다고 봄이 상당하고, 「개인정보보호법」 제17조제1항에 따르면 개인정보 처리자는 정보주체의 동의를 받거나 같은 법 제15조제1항제2호, 제3호 및 제5호에 따라 개인정보를 수집한 목적 범위가 아니라면 제3자에게 개인정보를 제공할 수 없다. 나아가 이 사건 정보 ①은 피청구인과 이 사건 중도매인 및 이 사건 도매시장법인과 맺은 사용허가서 및 계약서로서 위 사업자들의 사업내용, 비용부담, 범위 및 기간 등이 포함되어 있어 정보공개법 제9조제1항제7호에 따른 경영·영업상 비밀에 해당되어 이들의 정당한 이익을 침해할 우려가 있다고 할 것이다.
하지만, 정보공개법은 공공기관이 보유 관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정의 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하고 있는바, 이러한 정보공개법의 목적과 입법취지에 비추어 보면 공공기관은 자신이 보유·관리하는 정보를 공개함이 원칙이고, 이 사건 정보 ①은 피청구인의 행정재산인 ◯◯시농수산물도매시장에 대한 사용허가서로서 대부분의 내용이 관련 법령과 조례에서 규정된 내용을 적시하고 있고 정보공개법에서 규정한 비공개 사유에 해당하는 정보와 혼합되어 있으므로 이 사건 정보 ①인 수산동 1층 21-1호에 대한 사용허가서 중 성명, 주소, 주민등록번호, 법인등록번호, 사업자등록번호, 사용료 등을 제외한 나머지 정보를 공개하여야 할 것이다.
6) 이 사건 처분 ②의 비공개 정보 중, 청구인이 공개청구 한 이 사건 정보 ②를 살펴본다.
농안법 제22조 및 제17조에 따르면 도매시장 개설자는 도매시장에 적정수의 도매시장법인·시장도매인 또는 중도매인을 두어 운영하게 하여야 하고, 피청구인은 ‘수산동 직판상인 중도매인 전환계획’을 통해 이 사건 도매시장 내 직판상인이 농안법의 적용을 받지 않고 관리운영상의 어려움이 있다는 이유로 중도매인으로 전환하려는 계획을 수립하고 「◌◌시농수산물도매시장 수산부류 중도매인 제한모집 공고」(◌◌시 농수산물 도매시장 관리사업소 공고 제2012-10호, 2012. 7. 25.)를 통해 2009. 8.경부터 위 공고일까지 이 사건 도매시장 수산동에서 직판 영업중인 자, 영업자가 추천하는 배우자, 본인 및 배우자의 직계존·비속 중 1인을 대상으로 중도매인 허가신청을 받은 것을 볼 때, 이 사건 도매시장내의 직판상인 모두 중도매인으로 전환된 것이 인정된다. 따라서 이 사건 정보 ②와 관련된 이 사건 도매시장 ◯◯-◯, -◯호는 이 사건 도매시장 내의 외곽테두리 부분인 중도매인 사무실이 아닌 내부 경매장에 해당하는 것으로 도매시장 배치도상 ◯◯-◯호와 같이 피청구인이 이 사건 중도매인에게 직접 사용허가를 해준 것이 아니라 위 공고에 따라 중도매인 전환을 신청하는 직판상인들을 상대로 중도매인 전환허가를 해 준 것을 뿐, 청구인이 공개청구한 이 사건 정보 ②의 내용인 구체적인 사용조건이 포함된 사용허가와 관련된 정보는 보유하고 있지 않다고 봄이 타당하다.
7) 청구인은 이 사건 도매시장내의 좌판이 다수 존재하는 현재 모습을 볼 때, 경매장이 아님에도 불구하고 피청구인이 경매장이라 주장하는 것은 피청구인의 허위주장이고, 경매장이 아닌 곳을 스스로 관리하고 있지 않으므로 ◌◌시의 직무유기이며, 정상적인 판매장소라면 정보공개를 하는 것이 마땅함에도 그러하지 않은 것은 불법적인 장소임이 분명하다며 이 사건 처분 ②의 취소를 주장하지만,
경매장은 농안법 제44조제1항별표2에 따른 농수산물도매시장의 필수시설이고 현재 이 사건 도매시장의 전체 구조나 운영 형태상 피청구인이 언급한 경매장이 농안법상 경매장 시설이 아니라고 볼 만한 특별한 이유가 없고, 청구인이 주장한 경매장 내부에 좌판이 다수 존재한다는 것은 피청구인이 이 사건 도매시장 내 시설물인 경매장이 ‘경매’의 기능을 제대로 할 수 있도록 운영·관리 또는 감독하는지 여부에 관한 것일 뿐이다.
청구인이 청구한 이 사건 심판청구는 이 사건 정보 ②가 부존재하다는 이유로 행해진 정보 비공개결정에 대한 것으로 이 사건 처분 ②를 취소할지에 대한 판단은 이 사건 정보 ②가 존재하는지에 대한 개연성의 입증에 달려있는 것이다. 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 개연성이 있다는 점에 대하여 원칙적으로 공개청구자에게 증명책임이 있다고 할 수 있는바(대법원 2004. 12. 9. 2003두12707 판결 등 참조), 좌판이 존재한다는 이유로 피청구인의 주장이 허위라거나, 피청구인의 직무유기를 하고 있다거나 비정상적인 판매장소라는 것은 청구인의 이 사건 심판청구와는 직접적인 관련이 없는 주장이고 이 사건 정보 ②가 존재한다는 개연성을 입증하는 근거가 될 수도 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다.
8) 또한, 청구인은 동일한 내용의 행정정보공개청구에 대해 정보비공개결정처분(2013. 5. 9.)인 이 사건 처분과 정보부존재 결정처분(2013. 9. 5.)이 이루어진 것은 모순이라며 이 사건 처분의 취소를 주장한다.
정보공개법 시행령 제6조제3항 및 제4항에 따른 정보부존재통지는 공개 청구된 정보가 공공기관이 보유·관리하고 있지 않은 경우에 이루어지는 것이므로, 엄밀하게 보면 정보공개법 제13조에 따른 정보비공개 결정은 정보공개법 제2조제1호에 따른 ‘공공기관이 직무상 작성 또는 취득하고 있는 정보’중 정보공개법 제9조에 따라 비공개 대상이라고 판단한 정보에 대한 것으로서 정보 부존재 통지와는 다를 수 있다 할 것이나,
이는 청구인이 이 사건 정보공개청구를 할 때 피청구인이 보유하고 있지만 비공개라고 판단한 정보와 보유하고 있지 않은 정보를 동시에 공개 청구하여 불가피한 면이 있다 보이고, 정보비공개통지서의 ‘제목’부분에 다소간의 오류가 있다 할지 모르나 이는 이 사건 처분의 실질적인 위법·부당에 영향을 미칠 수 있는 하자라고 할 수 없으므로 이 부분에 대한 청구인의 주장 또한 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
