【재결요지】 기간연장허가 역시 피청구인의 재량행위임을 인정한다 하더라도 이 사건 불허가처분으로 인해 달성하려는 공익과 청구인이 받게 될 불이익을 비교형량 해 볼 때, 청구인의 경우 기간연장 불허가처분으로 인해 채취 작업이 중단될 경우 계획 수량을 전량 채취하지 못함으로 인한 상당한 손해 발생이 충분히 예상되는바, 기 훼손되어 있는 지역에 추가 훼손을 방지하고자 하는 공익의 필요성 보다 청구인이 입게 될 사익의 침해가 더 클 것으로 보인다. 이 사건 최초 허가 및 연장 허가의 경우 채취수량에 비하여 허가기간이 적정하게 책정되었다고 보기 힘들고, 중간복구명령에 대해서는 일부 이행한 사실이 있으며, 주변 환경에 별다른 사정 변경이 있다고 보이지는 않으므로 재해발생 및 경관저해를 불허가 처분의 사유로 삼기는 힘들다. 또한 폐기물 적치에 대해선 관련법에 따라 행정조치 하면 족하고 이를 불허가의 사유로 삼을 수는 없으며, 특히 이 사건 불허가 처분으로 인해 달성코자 하는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 크다고 판단됨으로 이 사건 불허가 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 1. 4. 청구인에게 한 토석채취기간연장 불허가처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 4. 청구인에게 한 토석채취기간연장 불허가처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : 주식회사 ○○실업(대표이사 ○○○)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○번지 외 1필지(농림지역, 임야, 196,440㎡) 중 31,604㎡에 대하여 보통암 484,080㎥를 2006. 11. 13.부터 2012. 12. 31.까지(본 허가 : 2006. 11. 13. ~ 2011. 6. 30., 1차 연장허가 : 2006. 11. 13. ~ 2011. 12. 31., 2차 연장허가 : 2006. 11. 13. ~ 2012. 6. 30., 3차 연장허가 : 2006. 11. 13. ~ 2012. 12. 31.) 쇄골재용으로 채취하는 내용의 채석허가를 받은 후, 허가받은 채석기간 내에 토석을 채취하지 못하자, 2012. 12. 26. 피청구인에게 토석채취기간을 2014. 12. 31.까지로 연장하는 토석채취기간연장 허가신청을 하였으나, 피청구인은 2013. 1. 4. “본 허가 기간만료 이후 3회에 걸쳐 기간연장허가를 하였음에도 채취 작업을 미온적으로 실시하여 계속 잔량을 발생시켰을 뿐만 아니라, 수차에 걸쳐 상부에서 하부로 복구를 위한 계단식 채취 작업토록 하였음에도 이를 이행하지 않았고, 2012. 7. 2.자로 채취 작업 완료지에 대한 중간복구명령을 조치하였으나 기한 내 미복구로 수차 촉구하였음에도 현재까지 완료하지 않고 있어, 많은 강우 시 불안정사면의 토석류 유출로 인한 산림재해 발생우려가 있으며, 장기간 미복구로 인한 도경계 도로변 경관저해는 물론 오랜 기간 동일 장소 채석작업으로 인해 인근 마을 주민의 일상생활에 불편을 초래하고, 토석채취 기간연장 허가지내 폐기물(무기성오니) 불법매립 등 수차에 걸친 위법행위가 있었음”을 사유로 불허가처분 하였는바, 이의 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인의 신분
청구인은 건설자재 생산 및 판매업을 위하여 1987. 7. 1. 설립된 이래 ○○군 ○○면 ○○리 ○번지(임야, 53,308㎡)와 같은 리 1-14번지(임야, 143,132㎡) 토지에 대하여 피청구인으로부터 채석 허가를 받아 토석 채취를 해오고 있는 회사이다.
나. 채석 토지의 현황 및 채석 허가기간
1) 채석 토지의 현황
청구인이 2003. 12월경 피청구인으로부터 건설 자재용 토석 채취허가를 받아 토석을 채취한 토지는 ○○군 ○○면 ○○리 ○번지(임야, 53,308㎡)와 같은 리 1-14번지(임야, 143,132㎡) 등 도합 196,440㎡이다.
2) 토석채취허가 및 기간연장허가 내역은 다음과 같다.
다. 피청구인의 불허가처분 사유는 다음과 같다.
1) 본 허가 기간 만료 이후 3회에 걸쳐 기간연장 허가를 하였음에도 채취 작업을 미온적으로 실시하여 잔량을 발생시켰음.
2) 수차에 걸쳐 상부에서 하부로 복구를 위한 계단식 채취 작업토록 명령하였음에도 이를 이행하지 아니하였음.
3) 2012. 7. 2.자로 채취 작업 완료지에 대한 중간복구 명령을 조치하였으나 기한 내 미복구로 수차 복구를 촉구 하였음에도 현재까지 완료하지 않고 있어 많은 강우 시 불안정 사면의 토석류 유출로 인한 산림재해 발생이 우려됨.
4) 장기간 미복구로 인한 도경계 도로변 경관저해는 물론 오랜 기간 동일 장소에서의 채석 작업으로 인해 인근 마을 주민의 일상생활에 불편을 초래하고 있음.
5) 토석채취 기간연장허가지내 폐기물(무기성 오니) 불법매립으로 인한 적법조치 등 수차에 걸쳐 위법 행위가 발생하였음.
라. 이 사건 처분의 부당성
1) 첫 번째 사유에 대하여
가) 청구인은 2006. 10월경 채석기간을 2006. 11. 1.부터 2011. 6. 30.까지로, 면적을 31,604㎡로, 수량을 484,080㎥로 하는 토석채취 허가신청을 하였고 피청구인은 2006. 11. 27. 청구인이 신청한 위 면적 및 수량에 대하여 채취 기간을 2006. 11. 3.부터 2011. 6. 30.까지로 하여 허가하였다.
나) 그러나 청구인이 채취 허가를 받아 채석하고자 하였던 위 면적에 분포된 암석의 재질강도가 일반적인 암석의 강도인 평균 800㎏/㎤ 내지 1,000㎏/㎤ 보다 평균 500㎏/㎤ 내지 800㎏/㎤ 강한 1,300㎏/㎤ 내지 1,600㎏/㎤ 상당의 고강도 암석이었다.
다) 암석의 재질이 고강도라 대량의 화약을 투입하여 발파하는 방법으로 작업을 하면 단기간 내에 많은 양의 토석을 채취 할 수도 있으나, 당시 채취는 규정상 계단식 채취를 하도록 되어 있었기 때문에 화약을 대량 투입하여 발파하는 방법으로의 작업은 불가능하거나 제한적일 수밖에 없었다.
라) 뿐만 아니라 위 채석 현장은 지형적으로도 많은 채석 장비의 투입이 어려운 지역이기 때문에 부득이 높은 작업비용 부담에도 불구하고 부분별 소규모의 발파를 거쳐 2차 작업인 인력과 장비를 투입하는 방법을 택하여 채취 작업을 하고 있었기 때문에 채취 허가기간 내 허가 채취량을 채취하는 데는 한계가 있을 수밖에 없었으므로 그 기간 내 허가분 전량을 채취하지 못하고 약 174,476㎥(측량결과) 상당의 잔량을 발생시키게 된 것이다.
마) 이에 따라 청구인은 2011. 6월경 위 잔량 174,476㎥를 다시 채취하기 위하여 위 작업 방법을 기준으로 산정한 예상 소요기간을 연장허가 신청기간(2011. 7. 1.부터 2013. 3. 30.까지)으로 하는 토석채취 기간연장허가 신청을 하였으나, 피청구인은 위 기간을 신청기간으로 신청할 수밖에 없는 사실에 대한 청구인의 소명에도 불구하고 채석기간을 2011. 7. 1.부터 2011. 12. 31.까지 단축하여 허가를 한 것이다.(이하 ‘1차 신청’이라 한다.)
바) 청구인의 위 기간 허가신청에도 불구하고 불과 6개월을 채취 기간으로 하여 허가를 함으로써 동 기간 내 잔량 모두를 채취할 수 없었던 청구인은 다시 남게 된 잔량인 156,706㎥를 채취하기 위하여 2011. 12. 21.경 피청구인에게 단기간으로는 위 잔량 상당의 고강도 암석을 채취하는데 어려움이 있다는 사실과 당시 진행되고 있던 건설 경기의 불황 등을 설명하고 아울러 이를 감안하여 채석기간을 2012. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지(3년)로 하는 토석채취 기간연장허가 신청(이하 ‘2차 신청’이라 한다.)을 하였다.
사) 그러나 피청구인은 이번에도 청구인이 호소한 위 작업 사정과 채취가능 기간에 대한 고려 없이 또 다시 연장허가기간을 2012. 1. 1.부터 2012. 6. 30.까지(6개월) 허가를 함으로써, 청구인은 역시 허가기간 내에 위 허가 신청한 잔량 중 약 70,000㎥ 정도만 채취하고 약 80,000㎥ 정도가 잔량으로 남게 되었다.
아) 그래서 청구인은 피청구인에게 다시 위 토석채취 현장의 지형상태, 암석의 강도로 인한 작업의 어려움, 건설경기 불황으로 부득이 허가기간을 장기간으로 신청할 수밖에 없는 사실을 설명하면서 채취기간을 2년으로 하는 기간연장허가 신청을 하겠다는 의사를 표시하자 피청구인은 앞으로도 계속적으로 연장허가 할 것임을 암시하면서 우선 6개월을 기간으로 하는 기간연장허가 신청을 하도록 한 것이다.
자) 허가기관인 피청구인의 요구를 거역할 수 없었던 청구인은 피청구인이 계속적으로 연장허가를 하겠다고 암시한 것으로 믿고 2012. 6월 말경 위 잔량 80,000㎥에 대하여 피청구인이 지시한 기간인 2012. 7. 1.부터 2012. 12. 31.까지를 허가신청 기간으로 하는 토석채취 기간연장허가 신청(이하 ‘3차 신청’이라 한다.)을 하였다. 그러나 피청구인은 청구인의 위 기간연장허가 신청에도 불구하고 그 즉시 허가 통보를 하지 아니하고 약 2개월 7일이 지난 2012. 9. 7.경에 이르러 허가기간이 2012. 7. 1.부터 2012. 12. 31.까지로 된 허가서를 발송하였다.
차) 따라서 청구인은 피청구인으로부터 채취기간을 6개월로 하는 채취기간 연장허가를 받았지만 약 2개월이 지난 위 일시에 이르러 통보를 받았기 때문에 위 기간의 허가에도 불구하고 실제 채취가 가능한 기간은 약 3개월 20일 정도에 불과 하였고, 위 기간도 토석채취를 위한 준비 작업을 하는데 상당한 기간이 소요되었을 뿐만 아니라 2012. 12월에 불어 닥친 한파로 인해 채취 작업을 거의 하지 못하였다.
카) 위와 같은 불이익에도 불구하고 한 차례의 이의도 하지 못한 채 전전긍긍 하고 있던 청구인은 2012. 12월 말경에 이르러 다시 허가기간을 2013. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지로 하는 토석채취 기간연장허가 신청(이하 ‘4차 신청’이라 한다.)을 하였으나, 피청구인은 전술한 바와 같은 사유를 들어 청구인의 토석채취 기간연장 불허가처분을 한 것이다.(당시 2차 채취로 잔량이 약 80,000㎥ 정도 밖에 되지 않았음에도 3ㆍ4차 신청 시에 채취수량을 156,706㎥로 한 것은 설계사의 면적대비 계산에 착오가 있었기 때문이다.)
타) 따라서 전술한 사실 등을 보면 잔량의 발생 원인에 대한 책임이 청구인에게만 있는 것이 아니고 피청구인에게도 일부 있음이 분명하고 또 허가여부를 판단함에 있어 청구인에게 소명의 기회를 주어야 하지만 피청구인은 소명의 기회를 주지도 아니하고 불허가 한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 두 번째 사유에 대하여
가) 피청구인은 청구인이 상부에서 하부로 복구를 위한 계단식 채취 작업을 이행하지 않았다고 한다. 산지의 토석채취는 계단식으로 하는 작업을 하지 아니하면 채취 작업이 불가능한데 그 이유는 장비를 하부에서 상부로 옮겨가며 작업을 할 수 없기 때문이다. 또한 채취 후 복구도 계단식 방법으로 채취 작업이 이루어져야 복구가 가능한 것이다.
나) 따라서 청구인도 토석채취 허가지가 산지이기 때문에 최초 토석 채취허가를 받았을 때부터 계단식으로 토석채취 작업을 한 다음 뒤이어 아무런 하자 없이 복구 완료하였고, 이후의 토석채취 기간연장허가 신청 토지에 대해서도 계단식으로 토석 채취를 한 것이므로 청구인은 위 토석채취 작업과 관련하여 작업 방법을 위반하거나 허가기준을 위배한 사실이 없다.
다) 피청구인의 처분 이유가 혹시 선 채취, 후 복구가 아닌 부분별 채취와 복구가 동시에 이루어지지 않았다는 것을 지적하는 것이라면 이는 작업 방법을 도외시 하는 것이라 하지 않을 수 없다. 왜냐하면 산지의 경우는 상부에서 점차적으로 하부로 이동하며 토석을 채취하여야 하기 때문에 단계별 채석과 복구를 동시 작업으로 한다는 것은 옳은 작업 방법이 될 수가 없으며, 또 그러한 작업 방법은 비능률적이고 비효율적일 뿐 아니라 안전사고 발생의 요인이 될 수도 있고, 청구인이 채취하여 가공하여 판매하는 제품의 단가 상승에도 영향을 줄 수 있어 옳은 방법의 작업이 될 수 없다.
라) 따라서 청구인이 한 토석채취 작업과 관련하여 특별한 하자 또는 피해가 발생한 사실이 없고, 발생할 개연성 또한 없는 위 작업 방법에 대하여 잘못이 있었다고 할 수 없으므로 계단별로 채취와 복구를 하는 방법으로 작업이 이루어지지 않았다는 것을 사유로 한 이 사건 처분은 적법한 처분 사유가 될 수 없다.
3) 세 번째 사유에 대하여
가) 피청구인이 한 토석채취 작업 완료지에 대한 중간복구명령 부분은 앞서 언급한 것과 같이 청구인에 의하여 토석채취와 복구가 이루어지고 있었던 부분으로 동 채취지의 복구 진행 상태는 피청구인의 불허 사유와 달리 4단 중 3단의 복구는 이미 완료된 상태이다.
나) 그리고 나머지 4단도 일부 미복구 부분이 있기는 하나 이는 2012년 겨울의 유래 없는 한파 때문에 다소 복구가 지연되고 있었을 뿐이지 피청구인의 복구명령에 불복하거나 복구를 기피한 것이 아니다.
다) 또 복구를 완료하지 않아 많은 강우 시 불안정사면의 토석 유출로 인한 산림재해 발생이 우려된다고 하나 이 역시 우려할 정도가 아닌데 그 이유는 청구인이 불안정사면과 관련하여, 2005. 5. 10. ○○대학교 산업기술연구원에 의뢰하여 실시한 사면안정성 검토에서 이 사건 허가지는 강질의 암반과 경사면 등의 여건상 문제가 없다는 검증을 거쳤고 그 결과에 따라서 채석허가를 했기 때문이다.
라) 뿐만 아니라 청구인은 매년 사후 환경영향평가조사를 실시한 다음 그 결과를 환경청과 피청구인에게 보고하고 있을 뿐만 아니라 불안정사면과 관련하여 피청구인과 낙동강유역환경청의 감시ㆍ감독도 수시로 받고 있으며, 또 그 감독 결과에 따라 작업을 시행하여 왔기 때문에 토석류 유출은 물론 산림재해 발생은 우려할 상황이 아니라 하겠다.
마) 환경영향평가와 관련하여 다시 언급하면 청구인은 위 토석채취와 관련하여 분기별 사후영향평가를 통하여 주변의 환경 보전과 채석지의 환경 보전을 위한 평가 작업을 연속으로 실시하고 있는데, 청구인은 그 실시 비용으로 연간 약 2,000만 원 상당의 비용을 투입하여 환경조사와 평가를 받고 있기 때문에 피청구인이 우려하는 환경 및 경관 저해의 염려는 기우에 불과하다.
바) 따라서 중간복구는 전술한 바와 같은 사정에 의하여 다소 지연되기는 하였으나 순차적인 복구가 이루어지고 있고, 불안정사면 및 사후환경영향평가 또한 위에서 밝힌 바와 같이 검증되었거나 계속적으로 검증 되고 있는 사실 등에 비추어 볼 때, 이를 이유로 한 피청구인의 불허가처분은 적법한 처분이라 할 수 없다.
4) 네 번째 사유에 대하여
가) 피청구인은 주민들의 일상생활에 불편을 초래한다고 하지만 이 역시 사실과 다르다. 왜냐하면 이 사건 채석지로부터 가시권내 즉 「산지관리법」상 제한거리 내에는 마을이 없고, 다만 경남도의 경계로부터 약 1㎞ 거리인 ○○시 ○○군 지역에 집단 마을 하나가 있으나 이는 허가 제한거리 밖이다.
나) 그리고 청구인은 위 마을이 제한거리 밖에 있지만 제한거리 규정 및 「산지관리법」소정의 규정과 관계없이 주민들에게 피해가 가지 않도록 이들의 의견을 충분히 수렴하여 대비하고 있다. 또 위 마을 주민들은 본 허가 신청 당시는 물론 상당기간이 지난 지금에 있어서도 청구인의 채석장 운영 또는 기간연장허가와 관련하여 이의제기 등의 민원을 제기한 사실이 전혀 없다.
다) 따라서 불안정사면, 산림재해 발생우려, 경관 저해가 될 만한 사유가 전혀 없을 뿐 아니라, 인근마을 주민들의 민원 등이 발생하거나 발생할 우려가 전혀 없음에도 불구하고 이를 이유로 한 청구인의 이 사건 불허가처분은 위법하다.
5) 다섯 번째 사유에 대하여
가) 피청구인은 청구인이 토석채취기간연장허가지 내에 폐기물(무기성오니)을 불법 매립하는 등의 불법 행위를 저질렀다고 하고 있다. 그러나 청구인은 위 토석채취 기간연장 허가지 내 폐기물 보관 장소를 마련하여 두고 원석의 채취 및 가공 과정에서 발생한 폐기물을 보관하고 있었던 것은 사실이나 그 폐기물을 채취지 내에 불법 매립하거나 유출한 사실은 없다.
나) 위 폐기물은 원석의 채취 및 가공 과정에서 발생하는 것인데 동 폐기물은 「폐기물관리법」에 의거 사용실태 등을 점검ㆍ관리할 경우 이를 보관하고 있으면서 건축공사장 바닥용, 토지의 객토용, 성토용, 산지 복구용 등으로 사용할 수 있기 때문에 청구인은 1998. 2. 6. 피청구인으로부터 재활용 허가를 받은 다음 폐기물 관리 규정에 따라 보관ㆍ관리하면서 산지복구용으로 사용하는 한편 일부는 청구인이 계획하고 있던 산업단지 조성 성토재로 사용(청구인은 이 사건 토석 채취지에서 토석 채취가 완료될 경우 동 토지를 산업단지로 조성할 계획으로 관리하고 있음)하려고 한 것이다.
다) 그러나 「산림법」일부가 2011. 2. 5. 변경됨에 따라 재활용 및 적치장 보관에 제한을 받게 된 것이다. 그래서 청구인은 적치장에 보관되어 있던 폐기물을 다른 곳으로 옮겨 보관하기 위하여 이 사건 채석 토지와 가까운 주변에 약 25,000평 상당의 토지 구입을 준비하는 한편 피청구인에게 이 사건 채석이 끝나면 산업공단 조성계획과 동 공단 조성을 할 때 위 폐기물을 성토용으로 사용할 것이라는 등의 공단 조성계획과 폐기물 사용계획, 폐기물 적치장으로 사용할 토지 구입을 서두르고 있는 사실 등을 설명하며 동 토지가 구입 될 때까지 기존의 폐기물을 이전할 수 있는 기간의 유예를 요구하였다.
라) 그러나 청구인의 폐기물 적치행위가 고의에 의한 것이 아니고, 법 개정으로 본의 아니게 위반에 이르게 된 것임에도 피청구인은 청구인의 위 요청을 거절함에 따라 당시 이전할 토지 마련에 어려움을 겪던 중인 2012. 9. 7. 이 사건 현장으로부터 약 150㎞ 정도 떨어진 곳의 관할청인 ◌◌ ◌◌시청으로부터 ◌◌ ◌◌시 ◌◌면 ◌◌리 ◌◌◌-2번지 소재 채석장 산지복구용으로 반입 허가를 받아 반출처리 하기에 이른 것이다.
마) 따라서 청구인이 폐기물과 관련하여 3,000만 원 상당의 벌금을 받게 된 원인은 앞서도 언급한 바와 같이 「산림법」개정에 따라 이전할 새로운 장소 마련을 준비하는 등 반출계획까지 하며 기간의 유예를 요구하였지만, 피청구인이 이를 거부하여 위 일자로 개정된 「산림법」상 폐기물 처리기준을 적용하여 고발했기 때문이다. 그러나 「산림법」이 2012. 2. 22. 재개정(2012. 8. 23. 시행) 됨에 따라 지금에 있어서는 관리계획을 세운 신고만으로 이를 적치해 두고 있으면서 마을농지 복토 및 채석장 산지복구용, 성토용 등으로 다양하게 재활용할 수 있게 된 것이다.
바) 따라서 청구인은 전술한 바와 같이 법 개정에 따라 위 폐기물을 다른 곳으로 옮겨야 했으나 당시 적치 물량이 많았고 또 적치장 토지를 마련하지 못하여 폐기물의 이전이 지연된 것일 뿐이고, 이러한 사정을 들어 사전에 피청구인에게 이전 유예를 신청하며 신고까지 하였던 것으로 청구인은 그 폐기물을 규정 외 장소에 매립하거나 이전한 사실이 없다.
사) 따라서 법 개정으로 위 작업에서 발생한 폐기물은 농지 복토용 및 산지 복구용 등으로 재활용이 가능함에도 폐기물 처리와 관련하여 이전의 처벌 사실을 이유로 한 이 사건 불허가처분은 위법하다.
마. 채석허가 제한구역(법정 불허가 지역)
1) 「산림법」제90조의2제3항은 채석을 허가 하고자 하는 지역이 국토 및 자연의 보전, 문화재 및 국가의 중요한 시설의 보호 기타 공익상 필요에 의하여 대통령이 정하는 지역에 해당하는 경우에는 채석허가를 하여서는 아니된다고 규정하고 있다.
2) 같은 법 시행령 제91조의3제1항은 법 제90조의2 규정에 의한 공유림 또는 사유림 안에서의 채석 허가의 제한 등에 관하여는 제79조의 규정을 준용하도록 규정하고, 제79조제2항은 다음 각 호에 해당하는 지역 안에서는 토석을 매각 할 수 없다고 규정하면서 제3호에서 철도, 궤도, 도로, 운하, 하천, 호수, 소지, 제단 또는 가옥으로부터 100m 이내 지역, 다만 국도변가시지역의 경우에는 1,000m 이내 지역, 고속도로 및 철도변가시지역의 경우는 2,000m 이내 지역, 제4호에서 분묘에 있어서는 묘역으로부터 30m 이내 지역, 다만 연고자의 동의를 받은 경우는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다.
3) 따라서 이 사건 채석 허가지역은 그 부근인 ○○ ○○군과 사이의 지방도는 규정의 거리가 넘는 상당한 거리를 두고 있고, 위 토지의 주변 임야상에 설치된 분묘 또한 이 사건 채석장과 상당한 거리를 두고 있으며, 주변 지역인 ○○시 ○○군에 십여 가구의 집단 마을이 있으나 최단거리 가옥과 채석장 및 채석장의 부대시설과 약 1.5㎞ 이상 떨어져 있어 「산림법」 및 같은 법 시행령에 의한 제한 구역에 속하지 않는다.
4) 뿐만 아니라 청구인의 이 사건 토석채취장에서 작업 시 진동, 분진, 소음 공해 등이 발생하지만 주변을 오염시킬 정도가 아니며 또 인근 주민들에게 피해도 전혀 없다. 가사 주민들에게 피해가 있다고 하더라도 인근 주민들이 일반적으로 수인할 수 없을 정도의 공해나 안전에 문제가 있는 것도 아니어서 공익을 크게 해할 정도는 아니다.
5) 따라서 청구인의 이 사건 토석채취 기간연장허가 신청은 관계법령에서 규정하고 있는 제한구역 또는 허가조건 어디에도 위배되지 않는다. 따라서 청구인에게 법정 불허가사유가 없는 이 사건 허가 신청에 대하여 피청구인은 반드시 허가하여야 하며, 국민의 권리와 이익을 침해하는 이 사건 처분은 위법하다.
바. 재산적 손실
1) 청구인이 토석채취를 위하여 설치한 시설 및 장비는 공기압축기(21.2㎥) 1대, 쇄석기(150톤) 3대, 콘크랏샤 2대 등을 포함한 부대시설, 채석 및 운송 장비인 로우더(3.5㎥) 1대, 덤프트럭(15톤) 5대, 동력(1,980KW) 1식 등으로 약 30억 원 상당의 자금을 투입하여 위 장비를 보유하고 있다.
2) 위와 같은 큰 금액을 투자하여 채석업을 하고 있던 청구인에게 토석채취 기간연장허가를 받지 못하여 폐업을 할 경우 당장 위 투자금 30억 원 상당하는 금액의 손실을 입게 되는 것이 명백하고 설사 이를 다른 현장을 마련하여 이전을 한다고 하더라도 옮겨서 작업을 할 수 있는 기간은 차치 하고서라도 당장 위 시설물 등의 이전과 관련하여 소요되는 철거비용 및 재설치 비용으로 약 10억 원 상당이 소요될 수 있으므로 청구인은 상당한 재산적 손실을 입게 된다.
3) 뿐만 아니라 청구인이 폐업에 이를 경우 위 사업과 관련한 투자금의 손실이 불가피하고, 청구인이 고용하고 있는 10여명의 근로자들 및 그 가족들의 생계에도 상당한 어려움이 있을 수밖에 없다.
사. 결론
따라서 피청구인의 이 사건 불허가처분은 국민의 권익을 침해한 위법한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.
아. 보충서면
1) 3회에 걸쳐 기간연장 하였음에도 채취 작업에 미온적이라는 주장에 대하여
가) 2005. 7. 22.자로 산 ◌번지 외 1필지는 복구준공 완료하였으며 본 허가지는 연접지로 2001. 7월부터 3회에 걸쳐 연장허가 된 곳으로 25년간 같은 장소라는 주장은 부당하다. 피청구인의 주장과 같이 25년간의 채취 작업으로 문제가 있었다면 주민 반대로 문제가 발생되었을 것인데 어떻게 지금까지 채석행위를 할 수 있었겠는가?
나) 암석의 재질이 일반적 재질 평균 강도인 800㎏/㎤ 내지 1,000㎏/㎤보다 강한 1,368㎏/㎤에서 1,679㎏/㎤으로 계단식 채취 시 작업이 제한적일 수밖에 없다.
다) 2차와 3차 허가 시 허가기간은 2차는 2012. 1. 1.부토 2012. 6. 30.까지로, 3차는 2012. 7. 1.부터 2012. 12. 31.까지로 되어있으나, 2차 허가 시는 2012. 3월 중순에(사유: 더 이상 채석기간연장허가 신청을 하지 않고 복구 하겠다는 사유서 제출 강요를 청구인이 거부함), 3차 허가 시는 2012. 9월에(사유: 중간복구기간이라는 이유) 허가증을 교부 받음으로써 실제 허가기간은 1차 6개월, 2차 3개월, 3차 3개월 통합 12개월에 지나지 않는다.
라) 채취실적이 없는 것이 아니라 2013. 4. 5. 현지측량 후 제출된 복구 설계서에는 약 73,706㎥를 채취하고 약 83,000㎥의 잔량이 발생되었으므로, 채취실적이 전혀 없다고 주장하는 것은 부당하다. 신청수량과 잔량은 2차 기간연장신청 시부터 ○○군과 사전협의 후 당초 산출량으로 그대로 두고 단순히 기간 연장만 신청한 것이다. 채취실적이 전무한데 아무런 행정지도가 없었다면 피청구인은 청구인의 신청서를 전혀 검토하지 않았다는 것으로 이는 불허가처분의 근거가 될 수 없다.
2) 상부에서 하부 계단식 채취불이행 및 중간복구명령 미이행에 대하여
가) 현장여건상 계단식 채취를 이행하지 않으면 상단부위로 장비를 이동할 수 없으므로 계단식 채취를 이행하지 않을 수 없으며, 계단식 채취가 이루어지지 않으면 채석 종료 후에도 녹화작업이 어렵기 때문에 계단식 채취를 하지 않을 수 없다. 피청구인의 주장은 피청구인이 요구한 4단까지 계단식 채취를 지시하였는데 이를 이행하지 아니한 사항을 지적한 것으로 3단까지의 계단식 채취는 진행하고 있었다.
나) 소단 바닥에 대한 수목식재와 비탈면 수목식재, 비탈면 차폐는 2013. 4. 5. 최종 제출한 복구설계서에 계획된 사항이며 복구설계 승인 후 복구 작업 시 시행할 예정으로 채석작업 단계에서는 향후 채석허가 종료 시 완만한 복구를 위한 계단식 채취를 하면 되는 것이다.
3) 불안정사면의 산림재해 발생우려와 장기가 미복구로 인한 경관저해에 대하여
가) 경관저해 문제는 매년 약 2,000만 원의 예산을 들여 경관, 동식물, 주변환경 등을 전문기관에 의뢰하여 분기별로 사후환경영향조사를 실시하고 있고, 낙동강유역환경청의 지도점검도 받고 있는 등 경관저해 요인을 사전예방하고 있다. 그리고 매년 ○○군과 ○○○○○○○청에 사후환경영향조사 영향평가 보고서를 제출하고 있다. 매년 사후환경 영향평가 보고서를 제출함에도 불구하고 피청구인은 이에 대한 불안정사면의 피해발생우려, 경관저해 등에 대해 전혀 지적이 없었다.
나) 사면안정성에 대해서는 ○○대학교 ○○○○연구소(○○○○과)에 현장 사면에 대한 안정성 검토를 거친 곳으로 붕괴우려 주장은 현실과 거리가 있다.
다) 2011. 6월부터 2011. 8월까지 비오는 날이 49일로 사면이 아닌 장소에서 자연재해로 인한 하복부지역의 붕괴가 있었고 「산지관리법」에는 재해 등으로 복구를 위한 채석연접확장 허가는 해주도록 되어있어 피청구인에게 건의하였으나 절대 해 줄 수 없다고 하는바 현재 계단식 작업에 많은 어려움이 있다.
4) 복구설계서 미제출 주장에 대하여
복구설계서승인신청서는 2013. 2. 8. 제출하여 피청구인으로부터 2013. 2. 14. 보완요청을 받고 2013. 4. 5. 보완된 복구설계서를 제출하였다.
5) 채석장 주변 민원발생 주장에 대하여
가) 피청구인은 채석장 주변에 많은 민원이 제기되었다고 하나 주변 마을주민은 ○○실업과 관련하여 어떤 피해도 발생한 사실이 없으며 이의를 제기한 사실이 없다.
나) 또한 2006. 8월 청구인의 채석허가 신청에 따라 허가신청서를 접수한 피청구인이 주민 공람을 실시하여 통과되었으며, 주민 의견을 수렴한 주민동의서를 제출하라는 지시를 함에 주민찬성동의서를 제출하고 채석허가를 받은 것인데 피청구인이 기간연장허가와 관련하여 6개월씩 채석허가를 함에 있어 주민민원 문제를 제기하는 것은 논리에 맞지 않다.
6) 폐기물(무기성 오니) 처리에 대하여
가) 본 폐기물은 1998. 2월경부터 피청구인에게 재활용 허가를 받고 2010년까지 산지복구용, 성토용, 농지객토용 등으로 활용하고 수시로 피청구인의 지도점검을 받고 처리해 왔으며, 2011. 2. 5 산지복구용도로 활용하지 못하도록 관련법이 개정되어 부득이 보관하고 있었다.
나) 2011. 2. 22. 「산지관리법」이 개정되어 무기성 오니를 재활용할 수 있다고 하여 피청구인에게 산지하복부 복구용으로 성토하기 위하여 복구설계서 변경을 요청하였으나 반영이 불가능하다고 하여 ◌◌ ◌◌시에 소재한 ◌◌산업에 협의하여 2012. 9월경 산지복구용으로 재활용 허가를 받고 현재 산지복구용으로 재활용 처리하고 있다.
다) 또한 빠른 조치를 위하여 피청구인이 인허가한 인근 공장부지 조성공사, 도로공사 현장과 협의하고 있으며, 또한 피청구인 산림과와 복구설계 시 하복부 복구용으로 재활용에 대해 협의한 결과 긍정적인 답변을 한바 2013. 4. 5. 복구설계에 반영하여 설계서를 제출하였다.
7) 위 사항 외에 다음과 같이 건의한다.
가) 기간연장이 불허되고 복구 작업을 하게 되면 「산지관리법」상 복구 시 발생되는 암석은 반출을 못하도록 규정되어 있어 미 채취 잔량 약 83,000㎥의 자원은 사용하지 못하고 폐기해야 하므로 자원의 활용차원에서 현실적으로 불합리하다.
나) 또 기간연장이 불허되고 복구 작업을 하게 되면 약 20,000㎡ 평지를 불필요하게 임야로 되돌려야 하므로 복구비용으로 3억 5천만 원의 비용이 발생된다. 청구인은 위 채석으로 발생된 평지를 효율적으로 활용하기 위하여 현 공장부지 30,000㎡와 연접 확장하여 2011. 10월부터 지금까지 도시계획용역 업체와 도시, 환경, 산림, 재해, 경제성, 문화재, 지구단위, 교통, 지형조사 등을 실시하고 2012. 12. 21. 부산시 부산진구에 소재한 삼영기술단과 산업단지 개발계획 수립용역을 발주하고 ○○○○○○○청과 ○○군 ○○과와 그 신청을 협의 중에 있다.
다) 위와 같이 자연재해로 인한 하복부 붕괴로 부득이한 상황이 발생되었으므로 완만한 복구를 위해서는 복구를 위한 연접확장 채석허가가 불가피하므로 연접확장 허가를 건의한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
「산지관리법 시행규칙」제26조제4항에 의하면 허가권자는 토석채취 기간연장의 사유 및 토석채취로 인하여 재해발생, 경관훼손이 예상되는지 여부 등을 검토하여 타당하다고 인정되는 때에 연장허가를 하도록 하고 있는데, 3회에 걸쳐 토석채취 기간연장허가를 하였음에도 신청 시 제출한 사업계획대로 정상적인 채석작업을 이행하지 않고 계속해서 잔량을 발생시켰으며, 2012년도 ◌◌남도 종합감사 지적사항인 중간복구 명령사항 또한 수차 독촉에도 불구하고 기한 내 완료하지 않음으로 인해 불안정사면 붕괴로 인한 산림재해 우려, 도경계 도로변 경관저해, 장기간 채석으로 인한 인근주민 불편초래는 물론 토석채취 기간연장 허가지내 폐기물(무기성오니) 불법매립 등의 위법행위가 있어 2013. 1. 4. 토석채취 기간연장허가 신청에 대해 불허가처분 하였다.
나. 청구인 주장의 부당성
1) 「산지관리법 시행규칙」제26조제4항 규정에 의하면 허가권자는 토석채취기간 연장의 사유 및 토석채취로 인하여 재해발생, 경관훼손이 예상되는지 여부 등을 검토하여 타당하다고 인정되는 때에 연장허가를 하도록 하고 있는데,
가) 본 지역은 1987. 4. 28. 최초 허가를 시작으로 현재까지 거의 25년간 같은 장소에서 채석작업을 해오고 있는 곳으로 최종 본 허가 기간만료 이후 3회에 걸쳐 기간연장허가를 하였음에도 채취 작업을 거의 실시하지 않거나 미온적으로 실시하여 계속 잔량을 발생시키면서 기간연장허가를 신청하였을 뿐 아니라, 채석기간 내 「산지관리법 시행령」제36조제1항 [별표 8] 규정에 의거 수차에 걸쳐 상에서 하로 계단식 복구를 이행토록 하였음에도 이를 이행하지 않아 2012년 ◌◌남도 종합감사 시 지적을 받은바 있어 지적사항에 따라 작업 중단 및 중간복구명령 조치를 하였다.
나) 청구인의 주장에 의하면 채석현장이 어려운 지역으로 채석장비의 투입이 어려워 잔량이 발생하였다고 주장하나, 이는 수차에 걸쳐 상에서 하로 계단식 채취를 하도록 한 행정조치 사항을 이행하지 않은 결과이며, 또한 작업로가 설치되어 장비투입에는 문제가 없었음에도 1회 기간연장허가를 제외하고는 2회와 3회 기간연장허가 기간 동안 채취실적이 없는 것은 채취 작업을 진행할 의사가 없는 것으로 판단된다.
다) 토석채취 현장의 지형상태, 암석의 강도에 따른 작업의 어려움, 건설경기 불황 등의 이유로 기간연장허가 기간 내 채석작업을 하지 않은 것은 기간연장허가 신청 당시 계단식 복구를 위한 채석작업을 하겠다고 제출한 계획과 기간 연장허가의 취지와 목적에도 맞지 않는다고 할 것이다.
라) 기간연장 허가는 필요한 최소한의 기간을 허가함이 타당하다고 할 것이며, 청구인에게 3차에 걸쳐 기간연장 허가를 해 주었음에도 복구를 겸한 채취 작업을 하지 않아 계속해서 방치 시 장기간에 걸친 자연경관훼손은 물론 발파로 인한 암석 균열지 불안정 사면의 붕괴 우려 등으로 인해 복구가 시급히 필요한 실정으로 기간연장 불가와 동시 「산지관리법」제40조에 의거 적지복구 설계서를 제출하여 승인을 받은 후 복구토록 하였으나 기한이 지난 현재까지 복구설계서를 제출하지 않고 있으며, 기간연장 허가 신청 시 허가기간에 대하여는 계속적으로 연장허가를 해주겠다는 별도의 암시를 했다고 하는데 기간연장 허가 시 마다 복구문제로 많은 어려움을 겪어 최소한의 기간만 허가 해주고 복구에 치중할 목적이었기 때문에 암시를 했다고 하는 것은 사실과 다르다. 오히려 신청인이 3회째 마지막으로 6개월만 기간연장 허가를 해주면 복구를 마무리하겠다고 하여 기간연장 허가를 했는데, 2회에 걸친 기간 동안 작업을 제대로 이행하지 않아 복구가 지연됨에 따라 신청인과의 협의가 필요해 허가서 통보가 지체된 것이며, 3회째 기간연장허가를 하였음에도 채취실적이 없는 것으로 볼 때 건설경기 불황, 한파 등 신청인의 사유로 인해 작업을 못한 것으로 판단되고 복구를 더 이상 지체 할 수 없는 실정이라 불허가 처분하고 복구 작업을 위한 절차에 들어가게 된 것이다.
마)「산지관리법 시행규칙」제26조제1항에 의하면 채취하지 못한 토석량에 대하여 일반측량업자 등이 측량한 구적도를 제출하도록 되어 있는데 설계서의 면적 대비한 계산착오라는 것은 이해하기 어렵고 만약 허위로 작성 제출된 것이라면 「산지관리법」제31조 규정에 의거 허가 취소사유에 해당한다고 할 것이다.
2) 청구인의 주장에 의하면 상부에서 하부로 채석 작업을 이행하였다고 하나, 당초 본 허가기간을 포함한 기간연장 허가기간 내에도 이를 이행하지 않아 「산지관리법 시행령」제36조제1항 [별표 8] 규정에 의거 수차에 걸쳐 상부에서 하부로 계단식 채취를 하도록 공문 또는 현장방문 시 구두로 촉구한 사실이 있으므로 청구인의 주장은 사실과 다르다. 채취 작업은 처음부터 상에서 하로 계단식 채취를 하도록 법에서 규정하고 있음에도 이를 이행하지 않아 수차 이행촉구를 한바 있고, 2012년 ◌◌남도 종합감사 결과에 따른 조치도 이행도 하지 않아 3차에 걸쳐 촉구를 하였음에도 기한이 지난 현재까지 완료하지 않고 있을 뿐 아니라, 기간연장 허가를 3차에 걸쳐 해주어도 이런저런 사유로 채취 작업에 미온적인 것으로 볼 때 채취 작업 보다는 환경폐기물인 무기성 오니의 채석장내 보관ㆍ처리에 목적이 있는 것으로 추측된다.
3) 「산지관리법 시행령」제36조제1항 [별표 8] 규정에 의한 중간복구 명령한 사항에 대하여 청구인은 4단 중 3단의 복구를 완료하였다고 하나 「산지관리법 시행규칙」제42조제3항 [별표 6] 규정과 관련「복구설계서 승인기준」에 따르면 비탈면을 제외한 각각의 소단바닥에 대한 수목식재는 평균깊이 1m이상, 너비 3m이상인 구덩이를 파고 흙을 객토한 후 수목을 식재하여 비탈면이 차폐될 수 있도록 하여야 하나 일부 소단만 조성되어 있고 비탈면 차폐를 위한 조치는 되어 있지 않아, 4단 중 3단의 복구는 이미 완료된 상태라는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 사면안정성, 환경영향평가 등의 절차를 거쳤다고는 하나, 현재 불안정사면이 여전히 남아있고 발파로 인해 지반 불안 등이 발생되어 많은 강우 시 붕괴로 인한 산림재해 발생우려가 있어 청구인의 주장은 사실과 다르다.
4) 청구인의 주장에 의하면 채석장 주변의 마을이 1km이상 멀리 떨어져 있어 민원발생 소지가 없다고 주장하고 있으나, 이는 기간연장 허가기간 동안 채석작업을 제대로 이행하지 않은 결과이며 과거 인근 과수원피해, 축사피해, 교통사고우려 및 통행불편, 도로변 가옥피해 등 많은 민원이 제기된 것으로 볼 때 채석작업을 계속 할 경우 장기간(약 25년간) 피해로 인한 민원의 소지는 언제든지 발생할 수 있어 청구인의 주장은 사실과 다르다.
5) 청구인은 2004. 10. 29. 우리군 ○○면 ○○리 ○번지에 폐기물재활용신고를 득하였으며, (주)○○으로부터 수탁 받은 무기성오니 3,000톤 정도를 폐기물재활용신고 사업장이 아닌 ○○군 ○○면 ○○리 ○번지에 보관하고 있음을 2010. 10. 5. 확인하여 「폐기물관리법」제46조제6항 위반으로 행정처분(사업정지 1개월 및 과태료 1백만 원)하였다. 따라서 청구인은 폐기물재활용신고 사업장이 아닌 곳에 폐기물을 보관하여 「폐기물관리법」을 위반한 것이 명백하다. 청구인의 폐기물재활용신고필증과 같이 재활용대상폐기물을 (주)○○으로부터 반입해 처리하였으며, 수탁 받은 무기성오니는 「폐기물관리법」에 따라 재활용 신고사업장 내 폐기물 보관시설에 보관하여야 한다. 폐기물재활용신고 사업장이 아닌 곳에 보관한 무기성오니에 대하여 2010. 11. 2. 폐기물 처리에 대한 조치명령을 하였으나, 2011. 7. 31.까지 청구인이 조치기간 연장 신청하여 2011. 2. 16. 폐기물 처리에 대한 조치명령을 청구인이 요청한 기간까지 연장하였다. 청구인이 주장하는 ○○시 소재 (주)○○산업의 폐기물재활용 신고증명서는 재활용대상폐기물을 청구인의 사업장이 아닌 (주)○○으로부터 반입해 처리해오고 있으며, 청구인이 불법으로 보관하고 있는 무기성오니를 재활용한 사실은 없다. 청구인은 2012. 2. 22.(2012. 8. 23. 시행) 「산림법」이 개정되어 폐기물재활용신고하여 채석장 하부 복구용으로 사용가능 하다고 하나, 현재까지 어떠한 조치도 취하지 않고 있다. 청구인은 폐기물재활용신고 사업장이 아닌 채석허가지 내 무기성오니를 보관하여 「폐기물관리법」을 위반한 사실이 명백하며, 현재까지 폐기물처리에 대한 조치명령을 전혀 이행하지 않고 있어 청구인의 주장은 사실과 다른 부분이 있다.
다. 결론
「산지관리법 시행규칙」제26조제4항 규정에 의하면 허가권자는 토석채취기간연장의 사유 및 토석채취로 인하여 재해발생, 경관훼손이 예상되는지 여부 등을 검토하여 타당하다고 인정되는 때에 연장허가를 하도록 하고 있는데, 3회에 걸쳐 토석채취 기간연장허가를 하였음에도 기한 내 사업계획서대로 채석작업을 이행하지 않아 잔량을 계속해서 발생시켰을 뿐 아니라, 계단식 복구를 완료치 않았고 중간복구 명령사항 또한 기한 내 완료하지 않음으로 인해 불안정사면 붕괴로 인한 산림재해 우려, 도경계 도로가시권 경관저해, 장기간 채석으로 인한 인근 주민 불편초래는 물론 토석채취 기간연장허가지내 폐기물(무기성 오니) 불법매립 등 위법행위 등이 있음을 사유로 한 이 사건 불허가 처분은 적법ㆍ타당하다 할 것이다.
4. 관계법령
가. 「산지관리법」제25조 제31조, 제37조
나. 「산지관리법 시행령」제36조 [별표 8]
다. 「산지관리법 시행규칙」제25조 [별표 4], 제26조, 제42조 [별표 6]
5. 인정사실
가. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○번지 외 1필지(농림지역, 임야, 196,440㎡) 중 31,604㎡에 대하여 보통암 484,080㎥를 2006. 11. 13.부터 2012. 12. 31.까지(본 허가: 2006. 11. 13. ~ 2011. 6. 30., 1차 연장허가: 2011. 7. 1. ~ 2011. 12. 31., 2차 연장허가: 2012. 1. 1. ~ 2012. 6. 30., 3차 연장허가: 2012. 7. 1. ~ 2012. 12. 31.) 쇄골재용으로 채취하는 내용의 채석허가를 받았다.
나. ◌◌남도는 이 사건 토석 허가와 관련하여 2012년 6월 실시한 종합감사에서 피청구인에게 “○○군(○○과)에서는 ○○군 ○○면 ○○리 ○번지 외 1필지 ○○실업 토석채취장에 대해 현장 확인결과 채취기간이 장기간에 걸쳐 이루어지고 있는데도 중간복구 명령을 조치한 사실이 없으며, 또한 주택산림과에서는 지난 5. 24. 자체 검사결과 세륜세차시설 미운영, 하단부 폐기물 적치 등의 위법 사항을 확인하고 관련부서에 구두로만 통보하여 현재까지 시정되지 않는 등 토석채취장 사후관리를 소홀히 하고 있음.”이라고 위법ㆍ부당 내용을 적시하면서, “위 토석채취장에 대해서는 빠른 시일 내 중간복구명령, 세륜세차시설 운영, 하단부 폐기물 적법처리 조치로 사후관리에 만전을 기하시기 바라며, 관련 공무원에 대하여 업무연찬 및 직무교육을 통해 향후 유사한 사례가 발생하지 않도록 각별히 유의하시기 바랍니다.”라고 처분요구 하였다.
다. 피청구인은 2012. 7. 2., 2012. 9. 20., 2012. 10. 4., 2012. 11. 5., 2012. 12. 4. 5차례에 걸쳐 청구인에게 채취완료지에 대한 소단끊기작업, 소단완료구간 수목식재 및 차폐조치 등 중간복구를 명령하였다.
라. 청구인은 2012. 12. 26. 피청구인에게 토석채취기간을 2014. 12. 31.까지로 연장하는 토석채취기간연장 허가신청을 하였으나, 피청구인은 2013. 1. 4. “본 허가 기간만료 이후 3회에 걸쳐 기간연장허가를 하였음에도 채취 작업을 미온적으로 실시하여 계속 잔량을 발생시켰을 뿐만 아니라, 수차에 걸쳐 상부에서 하부로 복구를 위한 계단식 채취 작업토록 하였음에도 이를 이행하지 않았고, 2012. 7. 2.자로 채취 작업 완료지에 대한 중간복구명령을 조치하였으나 기한 내 미복구로 수차 촉구하였음에도 현재까지 완료하지 않고 있어, 많은 강우 시 불안정사면의 토석류 유출로 인한 산림재해 발생우려가 있으며, 장기간 미복구로 인한 도경계 도로변 경관저해는 물론 오랜 기간을 동일 장소 채석작업으로 인해 인근 마을 주민의 일상생활에 불편을 초래하고, 토석채취 기간연장 허가지내 폐기물(무기성오니) 불법매립 등 수차에 걸친 위법행위가 있었음”을 사유로 불허가처분 하였다.
마. 피청구인은 2010. 11. 8. 청구인에게 “(주)○○실업은 2009. 1월부터 2010. 9. 28.까지 수탁 받은 재활용대상 폐기물(무기성 오니) 약 3,000톤을 사업장과 인접해 있는 부지에 보관(폐기물 보관시설 외 보관)하였다.”는 사유로 사업정지 1개월 처분을 하였고, 2011. 8. 30., 2012. 6. 5. 두 차례에 걸쳐 ○○경찰서장에게 “폐기물(무기성 오니) 적정처리 명령 미이행”을 위반내역으로 하여 고발조치 하였다.
바. ○○대학교 산업기술연구소장이 2005. 6. 10. 작성한 ‘석산현장 사면에 대한 안정검토’ 자료에 따르면 현장 암반강도조사에서 “슈미트해머의 반발치를 기준으로 한 압축강도는 약 900 ~ 1,700㎏/㎤으로 보통암에서 경암까지 분포하는 것으로 나타났다.”고 기재되어 있다.
사. 청구인은 2008. 1월과 2012. 1월 피청구인과 낙동강유역환경청에게 사후환경영향조사 결과를 통보한 사실이 있다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면, 「산지관리법」제25조제1항에서 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 토석채취 면적이 10만제곱미터 미만인 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 토석채취허가에 따른 채취기간은 토석채취량 및 토석채취면적 등을 고려하여 농림축산식품부령이 정하는 기준에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 허가하는 기간으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 제1항에 따른 토석채취허가를 받은 자가 제3항에 따른 채취기간 이내에 허가받은 토석을 모두 채취하지 못하여 그 기간 연장이 필요한 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 토석채취기간의 연장 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제26조제4항에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 토석채취기간 연장허가 신청을 받은 경우 토석채취기간의 연장사유 및 토석채취로 인하여 재해발생ㆍ경관훼손이 예상되는지 여부 등을 검토하여 타당하다고 인정되는 때에는 복구비를 미리 예치하게 한 후 토석채취기간의 연장허가를 하고 토석채취허가증을 발급하여야한다고 규정하고 있다.
나. 다음 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 피청구인은 이미 3차례에 걸쳐서 기간연장허가를 하였으나 채취 작업을 미온적으로 실시하여 잔량을 발생시켰다고 주장하며 이를 불허가 사유로 제시하고 있으나,
가) 「산지관리법」제25조제3항에서 토석채취의 기간은 토석채취량, 토석채취 면적 등을 고려하여 10년의 범위 안에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 허가하는 기간으로 한다고 하면서, 같은 법 시행규칙 제25조 [별표 4]에서 토석채취기간의 결정기준에서 쇄골재용 석재의 경우 토석채취량이 320,000㎥ 미만일 경우 3년 이상 5년 미만으로, 320,000㎥ 이상 535,000㎥ 미만일 경우 5년 이상 7년 미만으로 규정하고 있다. 위와 같은 기준에 따른 허가에도 불구하고 토석채취의 경우 허가지의 암석 강도 등 제반여건, 업체의 일시적인 경영악화나 자금부족, 건설경기 등으로 허가기간 내 허가 수량을 전량 채취하지 못할 가능성은 항상 존재한다 할 것이고, 그러한 경우를 대비하여 기간연장허가 제도가 있다고 판단된다. 또한 특별한 사정이 없는 한 위 토석채취기간의 결정기준은 최초 허가 시 뿐만 아니라 연장허가 시에도 반영함이 타당하다 할 것이다.
나) 살피건대 피청구인의 경우 이 사건 부지에 대한 최초 토석채취허가 시 채취수량을 484,080㎥로 허가를 하였는바, 위 규정에 의할 때 적정 채취기간은 5년 이상 7년 미만임에도 실제 허가기간을 약 4년 7개월(2006. 11. 13.부터 2011. 6. 30.까지)로 하여 허가하였고, 또한 1차 연장허가 시에는 채취수량이 174,476㎥, 2ㆍ3차 허가 시에는 156,706㎥임에도 각 6개월 씩 총 1년 6개월을 연장허가 하였는바, 위 결정기준에 따를 때 다소 짧은 기간을 설정하여 허가해 준 측면이 있고 특히 총 연장허가기간은 1년 6개월이라고 하나 각 6개월씩 3차례에 걸친 허가로 인해 청구인의 경우 계획적인 토석채취에 어려움이 있었을 것으로 보인다.
2) 또한 피청구인은 이미 2006. 11. 13. 최초 허가 시에 채취구역의 현황, 채취방법 및 시설 계획에 관한 사항 그리고 채취완료지 복구계획에 관한 사항, 허가제한 사항 등 「산지관리법」등을 충분히 검토하여 청구인에 대해 채취허가를 하였다 할 것이고, 청구인의 허가기간연장 신청은 최초 허가받은 채취면적과 수량의 범위 내에서 채취기간의 연장만을 요구하고 있어 허가 신청지의 현황 등에 대한 조사를 별도로 할 필요가 없어 보인다. 「산지관리법 시행규칙」제26조제4항에 의할 때 토석채취기간 연장허가 시 피청구인은 재해발생ㆍ경관훼손이 예상되는지 여부 등을 검토하여야 한다고 규정하고 있으나, 이 사건 부지의 경우 주변 환경에 별다른 사정변경이 없는 것으로 보이므로 경관훼손의 문제는 없는 것으로 판단된다. 또한 피청구인은 수차례에 걸친 중간복구 명령에도 불구하고 이를 이행하지 않아 재해발생의 우려가 있다고 하나, 현장 확인결과 중간복구가 완료되지는 아니하였으나, 절토사면에 대해 3번째 소단(전석쌓기) 까지는 조성을 완료하였으며 4번째 소단 조성을 위한 사면정리 작업 중에 있는 등 중간복구를 이행하는 과정에 있었다고 보이므로 재해발생의 우려 또한 기간연장 불허가의 사유로 삼기는 어렵다 할 것이다.
3) 뿐만 아니라 2005. 6. 10. ◌◌대학교 산업기술연구소에서 작성한 자료에 따를 때, 이 사건 부지 암석의 압축강도가 900㎏/㎤ ~ 1,700㎏/㎤인 보통암에서 경암까지 분포하는 것이 인정되므로 재해발생의 우려는 다소 낮아 보이고, 청구인이 2008. 1월과 2012. 1월 피청구인에게 사후환경영향조사결과를 통보하였음에도 피청구인의 경우 별다른 조치사항을 명령한 사실이 없는바, 그렇다면 재해발생의 우려 및 환경문제를 이 사건 불허가처분의 사유로 삼는 것은 부당하다. 아울러 피청구인은 청구인이 이 사건 부지내에 폐기물(무기성 오니)을 불법매립 한 사실을 기간연장 불허가의 사유로 들고 있으나, 그러한 위법 행위에 대해서는 관련법에 따른 행정조치를 하면 족하다 할 것이고 법에 명시하지 않은 사유를 들어 불허가처분의 근거로 삼는 것 또한 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
4) 특히 기간연장허가 역시 피청구인의 재량행위임을 인정한다 하더라도 이 사건 불허가처분으로 인해 달성하려는 공익과 청구인이 받게 될 불이익을 비교형량 해 볼 때, 청구인의 경우 기간연장 불허가처분으로 인해 채취 작업이 중단될 경우 계획 수량을 전량 채취하지 못함으로 인한 상당한 손해 발생이 충분히 예상되는바, 기 훼손되어 있는 지역에 추가 훼손을 방지하고자 하는 공익의 필요성 보다 청구인이 입게 될 사익의 침해가 더 클 것으로 보인다.
5) 이상을 종합해 볼 때 이 사건 최초 허가 및 연장 허가의 경우 채취수량에 비하여 허가기간이 적정하게 책정되었다고 보기 힘들고, 중간복구명령에 대해서는 일부 이행한 사실이 있으며, 주변 환경에 별다른 사정 변경이 있다고 보이지는 않으므로 재해발생 및 경관저해를 불허가 처분의 사유로 삼기는 힘들다. 또한 폐기물 적치에 대해선 관련법에 따라 행정조치 하면 족하고 이를 불허가의 사유로 삼을 수는 없으며, 특히 이 사건 불허가 처분으로 인해 달성코자 하는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 크다고 판단됨으로 이 사건 불허가 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
다. 피청구인의 불허가처분 사유는 다음과 같다.
1) 본 허가 기간 만료 이후 3회에 걸쳐 기간연장 허가를 하였음에도 채취 작업을 미온적으로 실시하여 잔량을 발생시켰음.
2) 수차에 걸쳐 상부에서 하부로 복구를 위한 계단식 채취 작업토록 명령하였음에도 이를 이행하지 아니하였음.
3) 2012. 7. 2.자로 채취 작업 완료지에 대한 중간복구 명령을 조치하였으나 기한 내 미복구로 수차 복구를 촉구 하였음에도 현재까지 완료하지 않고 있어 많은 강우 시 불안정 사면의 토석류 유출로 인한 산림재해 발생이 우려됨.
4) 장기간 미복구로 인한 도경계 도로변 경관저해는 물론 오랜 기간 동일 장소에서의 채석 작업으로 인해 인근 마을 주민의 일상생활에 불편을 초래하고 있음.
5) 토석채취 기간연장허가지내 폐기물(무기성 오니) 불법매립으로 인한 적법조치 등 수차에 걸쳐 위법 행위가 발생하였음.
라. 이 사건 처분의 부당성
1) 첫 번째 사유에 대하여
가) 청구인은 2006. 10월경 채석기간을 2006. 11. 1.부터 2011. 6. 30.까지로, 면적을 31,604㎡로, 수량을 484,080㎥로 하는 토석채취 허가신청을 하였고 피청구인은 2006. 11. 27. 청구인이 신청한 위 면적 및 수량에 대하여 채취 기간을 2006. 11. 3.부터 2011. 6. 30.까지로 하여 허가하였다.
나) 그러나 청구인이 채취 허가를 받아 채석하고자 하였던 위 면적에 분포된 암석의 재질강도가 일반적인 암석의 강도인 평균 800㎏/㎤ 내지 1,000㎏/㎤ 보다 평균 500㎏/㎤ 내지 800㎏/㎤ 강한 1,300㎏/㎤ 내지 1,600㎏/㎤ 상당의 고강도 암석이었다.
다) 암석의 재질이 고강도라 대량의 화약을 투입하여 발파하는 방법으로 작업을 하면 단기간 내에 많은 양의 토석을 채취 할 수도 있으나, 당시 채취는 규정상 계단식 채취를 하도록 되어 있었기 때문에 화약을 대량 투입하여 발파하는 방법으로의 작업은 불가능하거나 제한적일 수밖에 없었다.
라) 뿐만 아니라 위 채석 현장은 지형적으로도 많은 채석 장비의 투입이 어려운 지역이기 때문에 부득이 높은 작업비용 부담에도 불구하고 부분별 소규모의 발파를 거쳐 2차 작업인 인력과 장비를 투입하는 방법을 택하여 채취 작업을 하고 있었기 때문에 채취 허가기간 내 허가 채취량을 채취하는 데는 한계가 있을 수밖에 없었으므로 그 기간 내 허가분 전량을 채취하지 못하고 약 174,476㎥(측량결과) 상당의 잔량을 발생시키게 된 것이다.
마) 이에 따라 청구인은 2011. 6월경 위 잔량 174,476㎥를 다시 채취하기 위하여 위 작업 방법을 기준으로 산정한 예상 소요기간을 연장허가 신청기간(2011. 7. 1.부터 2013. 3. 30.까지)으로 하는 토석채취 기간연장허가 신청을 하였으나, 피청구인은 위 기간을 신청기간으로 신청할 수밖에 없는 사실에 대한 청구인의 소명에도 불구하고 채석기간을 2011. 7. 1.부터 2011. 12. 31.까지 단축하여 허가를 한 것이다.(이하 ‘1차 신청’이라 한다.)
바) 청구인의 위 기간 허가신청에도 불구하고 불과 6개월을 채취 기간으로 하여 허가를 함으로써 동 기간 내 잔량 모두를 채취할 수 없었던 청구인은 다시 남게 된 잔량인 156,706㎥를 채취하기 위하여 2011. 12. 21.경 피청구인에게 단기간으로는 위 잔량 상당의 고강도 암석을 채취하는데 어려움이 있다는 사실과 당시 진행되고 있던 건설 경기의 불황 등을 설명하고 아울러 이를 감안하여 채석기간을 2012. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지(3년)로 하는 토석채취 기간연장허가 신청(이하 ‘2차 신청’이라 한다.)을 하였다.
사) 그러나 피청구인은 이번에도 청구인이 호소한 위 작업 사정과 채취가능 기간에 대한 고려 없이 또 다시 연장허가기간을 2012. 1. 1.부터 2012. 6. 30.까지(6개월) 허가를 함으로써, 청구인은 역시 허가기간 내에 위 허가 신청한 잔량 중 약 70,000㎥ 정도만 채취하고 약 80,000㎥ 정도가 잔량으로 남게 되었다.
아) 그래서 청구인은 피청구인에게 다시 위 토석채취 현장의 지형상태, 암석의 강도로 인한 작업의 어려움, 건설경기 불황으로 부득이 허가기간을 장기간으로 신청할 수밖에 없는 사실을 설명하면서 채취기간을 2년으로 하는 기간연장허가 신청을 하겠다는 의사를 표시하자 피청구인은 앞으로도 계속적으로 연장허가 할 것임을 암시하면서 우선 6개월을 기간으로 하는 기간연장허가 신청을 하도록 한 것이다.
자) 허가기관인 피청구인의 요구를 거역할 수 없었던 청구인은 피청구인이 계속적으로 연장허가를 하겠다고 암시한 것으로 믿고 2012. 6월 말경 위 잔량 80,000㎥에 대하여 피청구인이 지시한 기간인 2012. 7. 1.부터 2012. 12. 31.까지를 허가신청 기간으로 하는 토석채취 기간연장허가 신청(이하 ‘3차 신청’이라 한다.)을 하였다. 그러나 피청구인은 청구인의 위 기간연장허가 신청에도 불구하고 그 즉시 허가 통보를 하지 아니하고 약 2개월 7일이 지난 2012. 9. 7.경에 이르러 허가기간이 2012. 7. 1.부터 2012. 12. 31.까지로 된 허가서를 발송하였다.
차) 따라서 청구인은 피청구인으로부터 채취기간을 6개월로 하는 채취기간 연장허가를 받았지만 약 2개월이 지난 위 일시에 이르러 통보를 받았기 때문에 위 기간의 허가에도 불구하고 실제 채취가 가능한 기간은 약 3개월 20일 정도에 불과 하였고, 위 기간도 토석채취를 위한 준비 작업을 하는데 상당한 기간이 소요되었을 뿐만 아니라 2012. 12월에 불어 닥친 한파로 인해 채취 작업을 거의 하지 못하였다.
카) 위와 같은 불이익에도 불구하고 한 차례의 이의도 하지 못한 채 전전긍긍 하고 있던 청구인은 2012. 12월 말경에 이르러 다시 허가기간을 2013. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지로 하는 토석채취 기간연장허가 신청(이하 ‘4차 신청’이라 한다.)을 하였으나, 피청구인은 전술한 바와 같은 사유를 들어 청구인의 토석채취 기간연장 불허가처분을 한 것이다.(당시 2차 채취로 잔량이 약 80,000㎥ 정도 밖에 되지 않았음에도 3ㆍ4차 신청 시에 채취수량을 156,706㎥로 한 것은 설계사의 면적대비 계산에 착오가 있었기 때문이다.)
타) 따라서 전술한 사실 등을 보면 잔량의 발생 원인에 대한 책임이 청구인에게만 있는 것이 아니고 피청구인에게도 일부 있음이 분명하고 또 허가여부를 판단함에 있어 청구인에게 소명의 기회를 주어야 하지만 피청구인은 소명의 기회를 주지도 아니하고 불허가 한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 두 번째 사유에 대하여
가) 피청구인은 청구인이 상부에서 하부로 복구를 위한 계단식 채취 작업을 이행하지 않았다고 한다. 산지의 토석채취는 계단식으로 하는 작업을 하지 아니하면 채취 작업이 불가능한데 그 이유는 장비를 하부에서 상부로 옮겨가며 작업을 할 수 없기 때문이다. 또한 채취 후 복구도 계단식 방법으로 채취 작업이 이루어져야 복구가 가능한 것이다.
나) 따라서 청구인도 토석채취 허가지가 산지이기 때문에 최초 토석 채취허가를 받았을 때부터 계단식으로 토석채취 작업을 한 다음 뒤이어 아무런 하자 없이 복구 완료하였고, 이후의 토석채취 기간연장허가 신청 토지에 대해서도 계단식으로 토석 채취를 한 것이므로 청구인은 위 토석채취 작업과 관련하여 작업 방법을 위반하거나 허가기준을 위배한 사실이 없다.
다) 피청구인의 처분 이유가 혹시 선 채취, 후 복구가 아닌 부분별 채취와 복구가 동시에 이루어지지 않았다는 것을 지적하는 것이라면 이는 작업 방법을 도외시 하는 것이라 하지 않을 수 없다. 왜냐하면 산지의 경우는 상부에서 점차적으로 하부로 이동하며 토석을 채취하여야 하기 때문에 단계별 채석과 복구를 동시 작업으로 한다는 것은 옳은 작업 방법이 될 수가 없으며, 또 그러한 작업 방법은 비능률적이고 비효율적일 뿐 아니라 안전사고 발생의 요인이 될 수도 있고, 청구인이 채취하여 가공하여 판매하는 제품의 단가 상승에도 영향을 줄 수 있어 옳은 방법의 작업이 될 수 없다.
라) 따라서 청구인이 한 토석채취 작업과 관련하여 특별한 하자 또는 피해가 발생한 사실이 없고, 발생할 개연성 또한 없는 위 작업 방법에 대하여 잘못이 있었다고 할 수 없으므로 계단별로 채취와 복구를 하는 방법으로 작업이 이루어지지 않았다는 것을 사유로 한 이 사건 처분은 적법한 처분 사유가 될 수 없다.
3) 세 번째 사유에 대하여
가) 피청구인이 한 토석채취 작업 완료지에 대한 중간복구명령 부분은 앞서 언급한 것과 같이 청구인에 의하여 토석채취와 복구가 이루어지고 있었던 부분으로 동 채취지의 복구 진행 상태는 피청구인의 불허 사유와 달리 4단 중 3단의 복구는 이미 완료된 상태이다.
나) 그리고 나머지 4단도 일부 미복구 부분이 있기는 하나 이는 2012년 겨울의 유래 없는 한파 때문에 다소 복구가 지연되고 있었을 뿐이지 피청구인의 복구명령에 불복하거나 복구를 기피한 것이 아니다.
다) 또 복구를 완료하지 않아 많은 강우 시 불안정사면의 토석 유출로 인한 산림재해 발생이 우려된다고 하나 이 역시 우려할 정도가 아닌데 그 이유는 청구인이 불안정사면과 관련하여, 2005. 5. 10. ○○대학교 산업기술연구원에 의뢰하여 실시한 사면안정성 검토에서 이 사건 허가지는 강질의 암반과 경사면 등의 여건상 문제가 없다는 검증을 거쳤고 그 결과에 따라서 채석허가를 했기 때문이다.
라) 뿐만 아니라 청구인은 매년 사후 환경영향평가조사를 실시한 다음 그 결과를 환경청과 피청구인에게 보고하고 있을 뿐만 아니라 불안정사면과 관련하여 피청구인과 낙동강유역환경청의 감시ㆍ감독도 수시로 받고 있으며, 또 그 감독 결과에 따라 작업을 시행하여 왔기 때문에 토석류 유출은 물론 산림재해 발생은 우려할 상황이 아니라 하겠다.
마) 환경영향평가와 관련하여 다시 언급하면 청구인은 위 토석채취와 관련하여 분기별 사후영향평가를 통하여 주변의 환경 보전과 채석지의 환경 보전을 위한 평가 작업을 연속으로 실시하고 있는데, 청구인은 그 실시 비용으로 연간 약 2,000만 원 상당의 비용을 투입하여 환경조사와 평가를 받고 있기 때문에 피청구인이 우려하는 환경 및 경관 저해의 염려는 기우에 불과하다.
바) 따라서 중간복구는 전술한 바와 같은 사정에 의하여 다소 지연되기는 하였으나 순차적인 복구가 이루어지고 있고, 불안정사면 및 사후환경영향평가 또한 위에서 밝힌 바와 같이 검증되었거나 계속적으로 검증 되고 있는 사실 등에 비추어 볼 때, 이를 이유로 한 피청구인의 불허가처분은 적법한 처분이라 할 수 없다.
4) 네 번째 사유에 대하여
가) 피청구인은 주민들의 일상생활에 불편을 초래한다고 하지만 이 역시 사실과 다르다. 왜냐하면 이 사건 채석지로부터 가시권내 즉