【재결요지】 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251 판결) 할 것인바, 「○○시 도시계획조례」 제26조제1항에서 개발행위허가를 받은 이후 2년 이내에 공사를 착수하지 아니한 경우 그 허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있음에도 2013. 4. 4. 허가 이후 약 5개월 밖에 지나지 않은 시점인 2013. 9. 6. 이를 취소한 점, 청구인의 경우 2013. 8. 20. 건축사사무소 ‘○○’(건축사 ○○○)와 건축물 설계 계약을 체결하였으며, 2013. 12. 17. 이 사건 부지 중 일부인 ○○번지에 대해 매도인을 한국농어촌공사로 매수자를 청구인으로 하는 매매계약을 체결하는 등 축사 건립을 위해 계획된 절차를 이행하고 있는 것으로 보이는 점, 2013. 4. 4. 허가 당시와 2013. 9. 6. 취소 당시 이 사건 부지 현황 등 객관적인 사정에 별다른 변화가 없어 보이는 점 등을 종합 해 볼 때 이 사건 허가취소처분으로 달성코자 하는 공익상의 필요보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 9. 6. 청구인에게 한 개발행위허가 취소처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 9. 6. 청구인에게 한 개발행위허가 취소처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2013. 4. 4. ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 외 2필지(농림지역, 구거 및 잡종지, 4,950㎡) 상에 축사를 건립할 목적으로 개발행위(토지형질변경)허가를 받았으나, 2013. 9. 6. 피청구인으로부터 “① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제136조 규정에 근거하여 개발행위허가 취소를 위한 청문결과 목적사업을 이행할 의사가 없고, ② 축산업을 할 계획이 없음에도 부동산 가격 상승을 위한 허가를 득하기 위해 건설업에 종사하고 있으면서 농지원부를 제출하는 등 농업인을 가장하여 개발행위허가를 득하였으며, 이미 부동산중개업소 등을 통해 부지 매매를 진행중에 있으며, ③ 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」에 의거 부동산을 판매 또는 임대하고자 하는 경우 사전 부동산개발업을 등록 후 개발행위허가를 득해야 함에도 이를 위반하였을 뿐만 아니라, ④ 축사건립 의사가 없으면서 농업진흥지역의 허가부지에 폐자재 및 골재를 불법으로 야적하여 「농지법」 제32조 용도구역에서의 행위제한을 위반하여 주변 농업환경에 피해를 발생시켰으며, ⑤ 또한 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지는 농어촌공사 소유의 토지로서 목적 외 사용승인을 득한 후 절ㆍ성토 작업을 이행하여야 함에도 불법으로 점용하였고, 폐자재 및 골재를 불법으로 사건 토지에 야적하는 등 허가조건을 위반하였다.”라는 사유로 개발행위허가 취소처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 개발행위 허가처분 및 취소처분
1) 청구인은 2013. 1월경 ‘동물 및 식물 관련 시설(축사)’를 건축하기 위하여 개발행위허가를 신청하였고, 피청구인은 서류검토와 현장 확인을 거쳐 2013. 4. 4. 개발행위(토지형질변경) 허가처분을 하였다.
2) 이 건 허가 처분에 따라 청구인은 동물 및 식물 관련 시설(축사)을 건축하기 위하여 건축사 사무실에 건축허가 신청을 위한 업무를 맡기는 계약을 체결하고, 허가면적 4,950㎡중 7㎡의 소유자인 농어촌공사로부터 7㎡를 불하받기 위한 절차를 밟고 있던 중 갑자기 2013. 8. 21. 청문을 실시하고, 같은 해 9. 6. 이 건 개발행위 허가처분의 취소를 통보하였다.
나. 피청구인의 취소처분 사유
1) 결론부터 말하자면 피청구인의 이 건 취소처분은 취소사유가 하나도 없으며, 다만 이 건 허가처분을 취소하려는 목적 그 자체가 취소의 사유가 될 뿐이다.
2) 이 건 처분사전통지서(청문실시통지)를 보면 ‘처분의 원인이 되는 사실’에는 “개발행위허가를 득한 후 목적사업을 이행(일부부지 성토)하지 않고 있으며, 허가 이전부터 부동산 매매 알선 등 부당행위 목적으로 허가사항 추진 등”이라고 기재되어 있고, ‘법적근거 및 조문내용’에는 “사기 기타 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 것이 판명된 경우”라고 기재되어 있다.
3) 또한 이 건 개발행위허가 취소통보서를 보면 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제133조 및 「○○시 도시계획조례」 제26조에 따라 개발행위허가를 취소한다.”며 5개항을 적시하였다.
다. 청구인이 이 건 개발행위 허가조건을 위반한 사실이 있는지
1) 위에서 언급한 바와 같이 피청구인은 청구인의 이 건 개발행위허가 신청을 받은 후 서류검토는 물론이고 현장 확인을 거쳐 아무런 하자가 없었으므로 개발행위허가 처분을 하였던 것이다. 그리고 피청구인이 이 건 허가처분을 할 때나 이 건 취소처분을 할 때나 허가 부동산의 현황에 변동사항이 전혀 없다. 그리고 이 건 허가조건을 자세히 살펴보면 단번에 알 수 있듯이 피청구인이 들고 있는 위 5개항은 허가조건과는 전혀 무관하며 허가조건이 아니다. 더욱이 위 5개항은 모두 사실도 아니다. 아래에서는 피청구인이 들고 있는 위 5개항에 대하여 그 이유 없음을 구체적으로 검토하겠다.
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제136조의 규정에 근거하여 개발행위 허가취소를 위한 청문결과 목적사업을 이행할 의사가 없다는 점에 대하여
청구인은 청문회에서 당연히 청구인이 신청한 개발행위허가신청서 및 허가조서와 같은 사업목적을 위해서 이 건 허가를 받은 것이라고 답변하였고 그 답변은 지극히 정상적인 것이다. 그런데 청구인이 목적사업을 이행할 의사가 없다고 하니 무슨 말을 하는지 이해할 수가 없다. 도대체 청구인이 목적사업을 이행할 의사가 없다면 이 건 허가를 받을 이유가 없는 것이다.
3) 축산업을 할 계획이 없음에도 부동산 가격 상승을 위한 허가를 득하기 위해 건설업에 종사를 하고 있으면서 농지원부를 제출하는 등 농업인을 가장하여 개발행위허가를 득하였고 이미 부동산중개업소 등을 통해 부지매매를 진행 중에 있다는 점에 대하여
피청구인의 위 논리는 황당하기 그지없다. 청구인은 축산업을 할 계획이 없다고 한바 없음에도 피청구인은 청구인의 의사를 임의로 해석하고 있고, 건설업에 종사하고 있는 사람은 농업인이 될 수 없다고 단언하고 있다. 이 건 허가를 받기 전에 매매를 하고자 한 사실은 있으나 농업인을 가장할 이유는 없으며, 농업인이라는 사실과 이 건 개발행위허가와는 아무런 관련이 없는 것이다.
4) 부동산을 판매 또는 임대하고자 하는 경우 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」에 의거 사전 부동산개발업 등록 후 개발행위 허가를 득해야 함에도 이를 위반하였다는 점에 대하여
앞에서 살펴본바와 같이 청구인은 부동산을 개발하여 판매하거나 임대를 하고자 하지도 않았고, 이 부분과 이 건 개발행위허가조건과는 역시 아무런 관계도 없다. 피청구인은 있지도 않은 사실을 그것도 이 건 개발행위허가 조건과는 무관한 사항을 마음대로 만들어 끼워 맞추고 있는데 참으로 답답할 뿐이다.
5) 축사건립 의사가 없으면서 허가부지에 폐자재 및 골재를 불법으로 야적하여 「농지법」 제32조 용도구역에서의 행위제한을 위반하여 주변 농업환경에 피해를 발생시켰다는 점에 대하여
청구인이 축사건립 의사가 없다면 무엇 때문에 이 건 허가를 받았는지 생각해 주기 바란다. 피청구인은 폐자재라고 주장하나 폐자재가 아닌 건축부자재이고 이것들은 이 건 허가를 받을 당시에도 담당공무원이 현장에 와서 확인한 것일 뿐만 아니라 주변 농업환경에 피해를 발생시키지도 않았으며 역시 이 건 개발행위허가 조건과는 무관한 사항이다.
6) ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(잡)는 농어촌공사 소유의 토지로서 목적 외 사용승인을 득한 후 절ㆍ성토 작업을 하여야 함에도 불법으로 점용하였다는 점에 대하여
이 건 개발행위허가를 받기 휠씬 이전인 2008년 내지 2009년경 ○○시 건설과에서 발주한 ‘○○면 ○○농장’ 공사를 하면서 나온 흙을 버릴 곳이 없어 청구인과 농어촌공사의 승낙을 받아 이 사건 부지에 성토작업을 하였는데 이는 청구인과는 아무런 관련이 없다. 이 건 허가 당시 담당공무원이 확인 후 허가를 하였을 뿐만 아니라 허가조건과도 무관하다.
5) 즉 피청구인이 들고 있는 모든 항목은 거짓인데다 이 건 허가조건과도 무관하다. 따라서 피청구인의 이 건 개발행위허가 취소처분은 아무런 이유가 없는 청구인을 골탕 먹이기 위한 작위적인 행정행위로서 행정기관의 권한남용에 해당한다 할 것이다.
라. 결론
피청구인의 이 사건 허가취소 처분은 아무런 이유가 없으므로 취소하여 주기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분 사유 및 처분 경위
1) 이 사건 개발행위허가
청구인은 2013. 1월경 피청구인에게 이 사건 신청지에 동물 및 식물관련시설(축사) 건립을 위한 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였고, 피청구인은 2013. 4. 4. 위 신청을 허가(이하 ‘이 사건 개발행위허가’라고 함) 하였다.
2) 부정한 방법에 의한 개발행위허가 취득
청구인은 위와 같이 농업진흥구역 내에 동물 및 식물관련시설(축사)을 경영할 목적으로 개발행위(토지형질변경)허가를 받았으나, 이 사건 신청지에 무단으로 건설자재를 적치해 놓았을 뿐 해당 사업을 전혀 이행(건축 관련 허가신청, 부지조성사업 등)하고 있지 않고, 나아가 이런 상태에 있는 이 사건 부지를 부동산중개업소 등을 통해 매매하려 하는 상황으로, 이 사건 개발행위허가 취소를 위한 청문절차에서도 위와 같은 사실을 시인하는 등 처음부터 이 사건 부지에서 축사를 건립하여 경영할 계획이 없으면서 단지 이 사건 부지의 시가 상승을 위한 목적으로 개발행위허가를 득하였다고 보이는바, 이러한 청구인의 행위는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제133조제1항제21호가목이 규정하고 있는 ‘부정한 방법’으로 개발행위허가를 얻은 것에 해당한다 할 것이다. 한편 청구인은 「○○시 도시계획조례」제26조제1항제3호에 의해 ‘허가를 받은 자가 정당한 사유 없이 허가조건을 이행하지 아니하는 경우’ 개발행위허가를 취소할 수 있는데, 청구인의 위와 같은 행위는 이 사건 개발행위허가조건 제6항 가목 ‘사기 기타 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 것이 판명된 경우’에 해당한다 할 것이다.
3) 이 사건 개발행위허가조건 위반
청구인은 이 사건 신청지에 축사 건립과는 무관한 건설자재(컨테이너 9동, 보도블럭, 콘크리트 하수관 등 20여 종)를 무단으로 적치해 두었는데, 이는 「농지법」제32조제1항에 의해 농업진흥구역인 이 사건 신청지에서 허용되지 않는 행위이며, 이로 인해 이 사건 신청지 인근 주민들이 민원을 제기하는 등 인근 농지에 피해를 주고 있는바, 이는 이 사건 개발행위허가조건 제1항을 위반한 것이다.
4) 이상과 같은 이유로, 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제133조제1항제21호가목, 「○○시 도시계획조례」 제26조제1항제3호에 의거하여, 2013. 9. 6. 이 사건 개발행위허가를 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 반박
1) 청구인은 이 사건 개발행위허가신청서와 같은 사업목적을 위해서 이 사건 개발행위허가를 받은 것이므로 당연히 허가 목적사업을 이행할 의사가 있다고 주장하고 있으나,
가) 청구인은 2013. 4. 4. 이 사건 개발행위허가를 득한 이후 2013. 9. 6. 이 사건 처분 당시까지 이 사건 신청지에서 축사 건립을 위한 아무런 개발행위를 하지 않고 있으며, 현재 이 사건 신청지에 축사 건립과는 무관한 건설 자재(컨테이너 9동, 보도블럭, 콘크리트 하수관 등 20여 종, 이는 청구인이 현재 운영하고 있는 건설업과 관련된 자재로 보임)를 쌓아 둔 상태이며, 이로 인해 민원이 발생한 사실이 있다. 위와 같은 청구인의 행위는 「농지법」 제32조제1항에 의해 농업진흥구역인 이 사건 신청지에서 허용되지 않는 행위로서, 피청구인이 청구인에게 위와 같은 불법행위에 대한 원상회복명령을 2차례에 걸쳐 내렸음에도 불구하고 청구인은 이에 불응하고 있다.
나) 이 사건 처분 과정에서 이루어진 청문절차에서도, 청구인은 이 사건 부지를 실제 매도하려고 한 사실이 있으며 향후에도 이 사건 부지를 매도할 의사가 있음을 밝혔다. 앞서 언급한 바와 같이, 청구인은 이 사건 부지에서 전혀 목적사업을 이행하지 않은 상태에서 이를 매매하려는 것이다.
다) 또한, 청구인은 현재 ○○건설 주식회사의 대표로서 건설회사를 운영하고 있는 사람인데, 청구인이 위와 같이 건설업을 영위하면서 동시에 이 사건 신청지에 축사를 지어 실제로 경영할 의사가 있다고 보기는 어렵다.
라) 위와 같은 사정을 종합해 본다면, 청구인은 이 사건 부지에서 허가 목적사업을 이행할 의사가 없다고 보아야 할 것이다.
2) 청구인은 피청구인에게 축산업을 영위할 계획이 없다고 한 바도 없으며, 건설업에 종사하고 있는 사람도 농업인이 될 수 있고, 이 사건 개발행위허가를 받기 전에 이 사건 부지를 매매하고자 한 사실은 있으나, 이는 과거의 일로서 이 사건 개발행위 허가조건과는 아무런 관계가 없다고 주장하고 있으나,
가) 청구인은 최근 이 사건 부지와 인접해 있는 청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 토지를 평당 26만 원에 매매한 사실이 있는데, 이 사건 부지의 지가 역시 과거에는 위와 비슷하였으나, 이 사건 부지에 대한 개발행위허가가 이루어진 후 시세가 평당 40만 원 내지 50만 원에 이르고 있는 등 실제 이 사건 개발행위허가를 통해 이 사건 부지의 지가가 매우 상승하였다.
나) 청구인은 이 사건 개발행위허가를 받기 전에 매매를 하고자 한 사실은 있는데 이는 과거의 일에 불과하다고 주장하나, 청구인은 이 사건 개발행위허가 이후에도 부동산 중개업소 및 지인들을 통해 이 사건 부지를 매매하려고 한 사실이 있다.
다) 또한, 청구인은 이 사건 개발행위허가를 받기 위해 농지원부를 제출하였으나, 「농지법 시행령」에 의할 경우 농지원부가 작성되기 되기 위해서는 농업인으로서 일정한 요건을 갖추어야 하는데, 청구인은 2002년경부터 건설회사를 운영하는 자로서 청구인이 실제로 위와 같은 요건을 갖추어 농지원부를 발급 받은 것인지 매우 의문이다.
3) 청구인은 부동산을 개발하여 판매하거나 임대를 하지도 않았으며, 이는 이 사건 개발행위조건과도 관련성이 없다고 주장한다.
가) 그러나, 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」에 의할 경우, ‘부동산개발’이란 타인에게 공급(판매 또는 임대)할 목적으로 토지를 형질변경의 방법으로 조성하는 행위 등을 의미하는데(제2조), 앞서 언급한 바와 같이 청구인은 이 사건 부지를 타인에게 높은 가격에 매도하기 위해 이 사건 부지에 축사건립을 위한 개발행위허가(토지형질변경)를 득한 것이므로, 이는 위 법률에 따른 부동산개발에 해당한다.
나) 이러한 부동산개발을 하려는 자는 위 법률에 따라 부동산개발업을 등록한 후 사업을 하여야만 하고 이를 위반했을 경우에는 벌칙(3년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금)이 부과되는바(제36조, 제4조제1항), 청구인은 위 법률을 위반하여 부동산개발업을 영위한 것으로 이는 동시에 부정한 방법으로 개발행위허가를 받은 것에 해당할 뿐만 아니라, 이 사건 개발행위허가조건 중 제19항에도 위반되는 행위이다.
4) 청구인은 이 사건 신청지에 쌓아둔 것이 폐자재가 아니라 건축부자재이며, 이로 인해 주변 농업 환경에 피해를 발생시키지도 않았고 이 역시 이 사건 개발행위허가 조건과는 무관하다고 주장한다.
그러나 앞서 언급한 바와 같이 청구인은 이 사건 신청지에 대한 개발행위허가를 득하기 전에 이미 이 사건 부지에 건설 폐기물을 무단으로 적치한 사실이 있으며, 이로 인해 인근 주민들이 환경오염 등을 이유로 ○○면사무소에 민원을 접수한바 있고, 이 사건 개발행위허가를 득한 이후에도 허가 목적사업과는 전혀 관련이 없는 건설자재를 무단으로 적치하여 이로 인해 지속적인 민원이 제기되었다. 이에 피청구인이 청구인에게 2차례에 걸쳐 원상회복명령을 한 사실이 있는 등 청구인은 농지법상 농업진흥구역 내에서 허용되지 않는 토지이용행위를 통해 주변 농업 환경에 피해를 주고 있다. 이는 이 사건 개발행위허가조건 중 제1항에 위반되는 행위이다.
다. 결론
이상과 같이, 이 사건 처분은 관련법규에 따라 적법ㆍ타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.
4. 관계법령
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제133조
나. 「○○시 도시계획조례」 제26조
다. 「농지법」 제32조
라. 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」 제4조
5. 인정사실
가. 청구인은 2013. 1월경 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 외 2필지(농림지역, 구거 및 잡종지, 4,950㎡) 상에 축사(773.1㎡) 건립을 목적으로 하는 개발행위(토지형질변경)허가 신청을 하였고, 피청구인은 2013. 4. 4. 청구인에게 허가기간을 2013. 4. 4.부터 2015. 4. 3.까지로 하는 개발행위허가를 통보하였다.
나. 청구인은 2013. 8. 20. 건축사사무소 ○○(건축사 ○○○)와 이 사건 축사의 건축설계 계약을 체결하였다.
다. 청구인은 2013. 8. 29. 한국농어촌공사에 이 사건 부지 중 일부인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(잡종지, 7㎡)에 대하여 불하요청을 하였고, 2013. 12. 17. 위 부지에 대하여 한국농어촌공사와 매매계약을 체결하였다.
라. 피청구인은 2013. 8. 21. 청구인에게 이 사건 개발행위허가 취소처분을 사전통지(청문실시통지) 후 2013. 9. 2. 청문을 실시하였다. 피청구인이 2013. 9. 3. 작성한 청문결과보고서에는 “수허가자는 현재 ○○건설(주) 건설업 면허로 건설업을 하고 있으며, 어려운 사업자금 회생을 위하여 허가 이전부터 부지를 매매하려는 의도가 있었으며, 허가 후에도 목적사업(우사건립) 추진보다 부지를 매매하고자 함으로 당초부터 부정한 방법의 허가취득과 허가목적 위반으로 판단되며 허가취소 조건에 해당되어 허가를 취소코자 함”으로 기재되어 있다.
마. 피청구인은 2013. 9. 6. “① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제136조 규정에 근거하여 개발행위허가 취소를 위한 청문결과 목적사업을 이행할 의사가 없고, ② 축산업을 할 계획이 없음에도 부동산 가격 상승을 위한 허가를 득하기 위해 건설업에 종사하고 있으면서 농지원부를 제출하는 등 농업인을 가장하여 개발행위허가를 득하였으며, 이미 부동산중개업소 등을 통해 부지 매매를 진행 중에 있으며, ③ 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」에 의거 부동산을 판매 또는 임대하고자 하는 경우 사전 부동산개발업을 등록 후 개발행위허가를 득해야 함에도 이를 위반하였을 뿐만 아니라, ④ 축사건립 의사가 없으면서 농업진흥지역의 허가부지에 폐자재 및 골재를 불법으로 야적하여 「농지법」 제32조 용도구역에서의 행위제한을 위반하여 주변 농업환경에 피해를 발생시켰으며, ⑤ 또한 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지는 농어촌공사 소유의 토지로서 목적 외 사용승인을 득한 후 절ㆍ성토 작업을 이행하여야 함에도 불법으로 점용하였고, 폐자재 및 골재를 불법으로 사건 토지에 야적하는 등 허가조건을 위반하였다.”라는 사유를 들어 이 사건 개발행위허가를 취소하였다.
바. 피청구인은 2013. 9. 24., 2013. 10. 24. 두 차례에 걸쳐 청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지에 건설자재 등을 무단 적치하였다며, 위 부지에 대한 원상회복을 명령하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제2호에서 “토지의 형질변경을 위하여 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 제133조제1항제21호가목에서 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 부정한 방법으로 개발행위허가를 받은 자에게 허가의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다.”고 규정하고 있다. 「○○시 도시계획조례」 제26조제1항에서 “시장은 ① 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 2년 이내에 공사를 착수하지 아니하는 경우, ② 허가를 받은 자가 공사를 중단한 날부터 1년 이상 정당한 사유 없이 공사를 재개하지 아니하는 경우, ③ 허가를 받은 자가 정당한 사유 없이 허가 조건을 이행하지 아니하는 경우 허가를 받은 자의 의견을 들은 후 개발행위허가를 취소할 수 있다.”고 규정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 피청구인은 청구인이 축산업을 영위할 목적이 없음에도 이 사건 개발행위허가를 받았으므로 이는 사기 기타 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에 해당한다고 주장하고 있다.
가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제133조제1항제2호가 정하는 ‘부정한 방법’이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 허가를 받을 수 없는 경우임에도 불구하고 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로 허가를 받았을 때를 가리킨다고 보아야 할 것이며, 특히 이 사건과 같은 수익적 행정처분의 취소를 위한 부정한 방법의 입증은 상대방의 신뢰가 형성된 이상 객관적인 자료에 의해서 확인 가능한 사실에 근거하여야 할 것이다.
나) 피청구인은 인근 부동산 중개업소에 구두로 확인한 자료만을 제출한 채 청구인이 축산업을 영위할 목적이 없었다고 단정하고 있으나, 2013. 9. 2. 실시한 청문에서 청구인이 자금사정이 어려우면 부지를 매매할 수도 있기는 하나 축사 건립의 목적으로 이 사건 개발행위허가를 받았음을 명확히 한 점, 이 사건 허가당시인 2013. 4. 14.과 허가 취소처분 시인 2013. 9. 6. 사건 부지의 현황에 별다른 사정변화가 없는 점, 개발행위허가를 위한 구비서류 즉 토지의 소유권 등을 증명하는 서류ㆍ배치도 등 공사 관련 도서ㆍ설계도서 등에 거짓이나 허위의 서류가 제출된 사실이 없는 점 등을 종합해 볼 때 청구인이 축산업을 영위할 목적이 없다는 피청구인은 주장은 객관적인 자료에 근거하였다고 보기 어렵고 피청구인의 단순한 예견에 불과하다고 판단되므로 청구인이 이 사건 개발행위허가를 사기 기타 부정한 방법으로 득하였다고 볼 수는 없다.
2) 피청구인은 허가 부지에 청구인이 폐자재 및 골재를 불법으로 야적하고 있을 뿐만 아니라 부동산을 판매하고자 하는 경우에는 사전에 부동산개발업을 등록해야 함에도 이를 하지 않음으로써 관련법을 위반하였다고 주장하고 있다.
이 사건 부지는 농업진흥구역으로서 「농지법」 제32조제1항에 따르면 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으므로 피청구인의 주장과 같이 청구인이 이 사건 부지에 건설자재 및 골재를 적치하고 있는 것은 불법임에 틀림없다. 또한 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」제4조제1항에 의할 때 토지의 면적이 3천제곱미터 또는 연간 1만제곱미터 이상의 부동산개발을 업으로 영위하려는 자는 국토교통부장관에게 부동산개발업을 등록하여야 하므로 피청구인의 주장과 같이 청구인이 이 사건 부동산을 타인에게 판매 또는 임대할 목적으로 이 사건 부지의 개발행위허가를 받은 것이라면 부동산개발업을 등록하여 사업을 추진해야 함에는 의문의 여지가 없다. 그러나 위와 같은 경우라면 각 위반 행위에 대하여 관계 법령에 따라 개별 행정처분을 하면 족하다 할 것이고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 「○○시 도시계획조례」 등에서 개발행위허가의 취소 사유로 열거하지 아니한 위와 같은 사유를 들어 이 사건 허가 자체를 취소 할 수는 없다고 할 것이다.
3) 특히 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251 판결) 할 것인바, 「○○시 도시계획조례」 제26조제1항에서 개발행위허가를 받은 이후 2년 이내에 공사를 착수하지 아니한 경우 그 허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있음에도 2013. 4. 4. 허가 이후 약 5개월 밖에 지나지 않은 시점인 2013. 9. 6. 이를 취소한 점, 청구인의 경우 2013. 8. 20. 건축사사무소 ‘○○’(건축사 ○○○)와 건축물 설계 계약을 체결하였으며, 2013. 12. 17. 이 사건 부지 중 일부인 ○○번지에 대해 매도인을 한국농어촌공사로 매수자를 청구인으로 하는 매매계약을 체결하는 등 축사 건립을 위해 계획된 절차를 이행하고 있는 것으로 보이는 점, 2013. 4. 4. 허가 당시와 2013. 9. 6. 취소 당시 이 사건 부지 현황 등 객관적인 사정에 별다른 변화가 없어 보이는 점 등을 종합 해 볼 때 이 사건 허가취소처분으로 달성코자 하는 공익상의 필요보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
