【재결요지】 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조제1항제8호의 입법 취지가 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여 이를 해하는 행위를 한 자에 대하여 일정기간 동안 입찰참가자격을 제한하려는 것이기는 하나, 이 사건 처분과 같은 입찰참가자격제한처분은 국민의 권리나 이익을 박탈하거나 제재를 가하는 침해적 행정처분으로서 법치행정의 원리상 엄격한 법적 근거를 필요로 하고, 또한 그 근거 규정의 해석에 있어서도 엄격성을 요하며 그 침해의 범위를 넓히는 방향으로 함부로 유추해석이나 확장해석을 하여서는 아니 된다고 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 9. 5. 청구인에게 한 1개월(2013. 9. 9. ～ 2013. 10. 8.)의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 9. 5. 청구인에게 한 1개월(2013. 9. 9. ～ 2013. 10. 8.)의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : 주식회사 ○○
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 ○○시 ○○로○○번길 6에서 산림토목업 등을 영위하는 법인으로, 피청구인이 2013. 3. 4. 공고한 ‘2013년 임도구조개량사업’ 시설공사에 입찰하여 낙찰자로 선정된 후 2013. 3. 19. 계약체결을 완료하였으나, 입찰과 계약에 관한 서류 중 기업신용평가등급확인서의 유효기간(2013. 3. 5. ~ 2014. 3. 4.)이 입찰공고일 이후임이 밝혀져, 2013. 9. 5. 피청구인으로부터 ‘입찰과 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자’에 해당한다는 사유로 부정당업자 입찰참자자격제한 1개월(2013. 9. 9. ~ 2013. 10. 8.) 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 기초관계
청구인은 산림토목 등을 업으로 하는 회사로 2013. 1. 3. 설립되었고, 주로 지방자치단체의 소규모 관급공사를 수주하여 영업을 하려고 계획하고 있다. 그런데 아래에서 살펴보는 바와 같이 청구인은 피청구인이 공고한 ○○군 ○○면 ○○리 일대 ‘2013년 임도구조개량사업’ 공사 입찰에 참여하여 위 공사를 낙찰받아 피청구인과 공사계약을 체결하였으나, 피청구인은 청구인이 공사계약을 체결하는 과정에 있어 부정한 행위를 하였다며 공사계약을 해지하였음은 물론 나아가 청구인에 대하여 이 사건 입찰참가제한처분을 하였다.
나. 입찰참가제한처분의 경위
1) 피청구인이 청구인에게 이 사건 입찰참가제한처분을 내리기까지의 경과 를 시간적 순서에 따라 살펴보면 다음과 같다.
2) 한편 청구인은 피청구인 산하 ○○군 농업기술센터와 이 사건 도급공사계약을 체결하면서 계약이행에 관한 보증보험증권을 발급받아 제출하였는데, 피청구인이 도급공사계약을 해지하자 ○○군 농업기술센터에서는 위 보증보험증권을 발급한 서울보증보험(주)에 보험금 15,114,090원을 청구하였고 이에 서울보증보험(주)는 청구인에게 위 금액의 납부를 요구하였으며, 부득이하게 청구인은 서울보증보험(주)에 위 15,114,090원을 지급하기도 하였다.
다. 기업신용평가등급 확인서 발급ㆍ제출과 관련하여
1) 청구인 회사는 2013. 1. 3. 설립되었고, 산림토목업은 관련 협회가 없는 등으로 인해 입찰 및 낙찰이 신용평가가 포함된 종합평가방식으로 이루어진다는 사실을 뒤늦게 알고, 입찰에 참여하고자 도급공사 계약을 체결하는데 필요한 서류 중 하나인 기업신용평가등급표를 발급받으려 하였다. 청구인은 2013. 2. 22. 신용평가업체인 ○○신용평가정보(주)에 청구인 회사의 기업신용평가를 의뢰하였고, ○○신용평가정보(주)의 안내에 따라 관련 서류를 구비하고 평가수수료를 지급하면서 같은 달 25. 정식으로 기업신용평가를 신청하였다.
2) 청구인이 위와 같이 기업신용평가를 신청할 당시에는 아직 피청구인의 이 사건 공사에 대한 입찰공고가 나오기 전이었고, 청구인은 당시 설립된 지 얼마 안 된 신설업체였기에 신청한 기업신용평가 결과가 곧 나오리라고 예상하고 있었다. 그런데 그 신청기간 중에 휴무일인 3. 1. 금요일과 연이은 3. 2. 토요일, 3. 3. 일요일의 연휴 기간이 끼어있는 바람에 기업신용평가 결과가 늦어지게 되었고, 급기야 이 사건 공사에 대한 입찰 공고일(3. 4.) 바로 다음날인 3. 5.에야 비로서 기업신용평가 결과가 나오게 된 것이다.
3) 청구인은 이 사건 공사입찰 참여 당시 설립된 지 약 2개월 정도밖에 되지 않은 신규 업체로 이와 같은 관급공사 경쟁 입찰에 참여하는 것이 처음이었기 때문에 기업신용평가등급의 유효기간이 입찰 공고일을 포함하고 있어야 한다는 사정을 제대로 알지 못하였고(이 사건 도급공사계약 체결 후 피청구인이 기업신용평가등급표 상의 유효기간이 입찰 공고일과 하루 차이로 겹치지 않는다며 문제를 제기하고서야 비로서 청구인은 그러한 사정을 알게 되었다.), 청구인이 공사 입찰에서 낙찰 대상자로 선정되어 피청구인의 통지에 따라 기업신용평가등급표 등의 적격심사 자료를 제출하고, 피청구인의 심사결과 최종 낙찰자로 선정되어 피청구인과 이 사건 도급공사계약을 체결하기에 이르기까지 청구인은 피청구인으로부터 아무런 이의나 문제제기를 받은 사실도 없다.
라. 이 사건 입찰참가제한처분의 위법성
1) 피청구인이 이 사건 입찰참가제한처분의 근거로 들고 있는 법 규정은 부정당업자의 입찰 참가자격 제한을 규정하고 있는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조 및 같은 법 시행령 제92조이고, 구체적으로는 같은 법 시행령 제92조제1항제8호인바, 해당 규정은 부정당업자 입찰 참가자격 제한 사유로 ‘입찰과 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자'라고 규정하고 있다.
2) 그러나 청구인의 행위는 피청구인이 들고 있는 위와 같은 부정당업자 입찰 참가자격 제한의 어떠한 사유에도 해당하지 않는다. 먼저 청구인은 피청구인의 적격심사 자료 제출 통보에 따라 ○○신용평가정보(주)가 발급한 기업신용평가등급 확인서를 그대로 피청구인에게 제출한 것인바, 입찰과 계약에 관한 서류를 위조하거나 변조한 것이 아님은 분명하다. 청구인이 제출한 기업신용평가등급 확인서는 그 유효기간이 공고일과 하루 차이가 있어 피청구인이 요구하는 바에 부적격할 수는 있을지언정 그 내용에 있어 거짓 서류가 아님은 자명하다.
3) 피청구인은 청구인이 유효기간에 있어 입찰 공고일과 하루 차이가 나는 기업신용평가등급 확인서를 제출한 것을 두고, 입찰과 계약에 관한 서류를 부정하게 행사한 것이라 판단하였을 가능성도 있다. 그러나 서류를 부정하게 행사한다는 것은 사용권한이 없는 자가 사용권한이 있는 것처럼 가장하여 부정한 목적으로 행사하거나 권한 있는 자라도 그 정당한 용법에 반하여 부정하게 행사는 경우를 의미하는 것으로(광주지방법원 2004. 7. 15. 선고 2003구합278 판결 참조), 비록 청구인이 발급받아 제출한 기업신용평가등급 확인서가 그 유효기간에 있어 공고일과 하루 차이가 있지만 청구인은 낙찰 대상자로 선정되어 피청구인의 적격심사 자료 제출 요구에 따라 기업신용평가등급 확인서를 제출한 것인바, 청구인은 권한 있는 자로서 정당한 용법에 맞게 기업신용평가등급 확인서를 제출한 것이므로 청구인이 위 문서를 부정하게 행사한 것도 아님이 분명하다.
4) 청구인은 기업신용평가등급표의 유효기간이 입찰 공고일을 포함하고 있어야 한다는 사정을 제대로 파악하지 못한 과실이 있을지언정, 청구인이 의도적으로 피청구인을 속이거나 부정한 방법으로 입찰에 참여하거나 그로인해 계약을 체결한 것은 결코 아니다. 청구인은 피청구인의 통지에 따라 기업신용평가등급 확인서 등의 적격심사 자료를 제출하였는데, 제출한 자료 중 기업신용평가등급 확인서의 유효기간이 공고일보다 단지 하루가 늦었을 뿐이다. 적격심사 업무는 청구인이 관여할 수 없는 피청구인의 업무로 피청구인은 청구인이 제출한 적격심사의 자료를 심사하여 요건에 적합하지 않다고 판단되면 최종 낙찰자로 선정하지 않았어야 한다. 그럼에도 청구인이 최종 낙찰자로 선정된 것은 피청구인이 적격심사를 제대로 하지 못하였기 때문인데 피청구인이 도급공사계약을 해지하는 데에 그치지 않고 나아가 청구인에게 입찰참가제한처분을 한 것은 피청구인이 행한 적격심사과정에서의 잘못을 오로지 청구인에게 전가하는 것이어서 매우 부당하다고 할 것이다.
5) 결국 피청구인이 청구인에게 입찰참가제한처분을 내린 것은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법령상의 요건에 해당하지 않는 아무런 근거 없는 것으로, 피청구인의 잘못을 오로지 영세한 신규 업체인 청구인에게 돌리는 것이어서 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
마. 심판의 이익과 관련하여
1) 피청구인은 청구인에게 이 사건 입찰참가제한처분을 하면서 그 제한 기간으로 2013. 9. 9.부터 같은 해 10. 8.까지 1개월을 정하였다. 심판청구를 하는 현재 위 제한 기간 내에 있는바, 이 사건 입찰참가제한처분의 취소를 구할 심판의 이익이 있다는 점은 분명한 사실이다. 그러나 본 건 심판청구에 대한 재결이 내려질 때에는 위 제한 기간이 만료될 가능성이 많은바, 그럼에도 불구하고 본 건 심판청구의 이익은 계속된다고 할 것이다.
2) 청구인이 이 사건과 같은 관급공사의 경쟁입찰에 참여하여 낙찰 대상자로 선정된다고 하더라도 피청구인과 같은 행정청에서는 최종 낙찰자로 선정하기 위한 자료제출을 요구하는데, 행정청이 요구하는 적격심사 목록 중에는 ‘최근 2년간 입찰 및 계약 이행 과정에서의 부정행위로 부정당업자 제재처분을 받은 사실’이 없다는 각서를 작성하고 그 제출을 요구하고 있다. 따라서 설령 청구인이 다른 관급공사의 경쟁입찰에서 낙찰 대상자로 선정된다고 하더라도 위와 같은 사실이 없다는 각서를 작성ㆍ제출할 수 없거나 입찰참가제한처분을 받은 사실이 있다는 사정을 밝혀야 하는바, 그렇게 되면 청구인은 향후 2년간은 최종 낙찰자로 선정되어 공사계약을 체결할 수 없게 되는 불이익을 계속 받게 되는 것이고, 주로 소규모 관급공사를 수주하여 영세하게 영업을 하는 청구인에게 이와 같은 불이익은 1개월간의 입찰참가제한보다 훨씬 더 가혹한 것으로 청구인은 사실상 폐업을 할 수밖에 없는 지경에 이르게 된다.
3) 결국 이 사건 입찰참가제한기간이 1개월이나 그 후에도 청구인은 2년 동안은 입찰에 참여하여도 최종 낙찰자로 선정될 수 없는 불이익을 받게 되는바, 이 사건 입찰참가제한처분을 취소할 심판의 이익은 계속된다고 할 것이다.
바. 결론
이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 입찰참가제한처분은 그 근거가 없는 것으로 위법ㆍ부당한 것이고, 1개월의 제한기간 후에도 청구인의 불이익은 계속되어 심판의 이익도 있는바, 청구인은 피청구인의 이 사건 입찰참가제한처분의 취소를 구하고자 부득이 본 건 심판을 청구하는 것이다.
사. 보충서면 1
1) 입찰참가제한처분이 적법하다는 취지의 주장에 대하여
가) 피청구인은 답변서를 통하여 이 사건 입찰공고 상에는 안전행정부예규인 「지방자치단체입찰시 낙찰자 결정기준」 등을 열거하면서, “입찰에 필요한 모든 사항을 숙지하고 입찰에 응하여야 하며, 이를 이행하지 못하여 발생한 사항에 대한 책임은 입찰참가자에게 있습니다.”라고 규정되어 있고, 청구인의 대표자 ○○○은 2010. 3월부터 (주)○○토건을 운영하면서 관급공사 경쟁입찰에 참여한 사실이 있는바, 청구인은 기업신용평가확인서가 공고일(2013. 3. 4.)을 포함하고 있지 않아 유효하지 않다는 것을 알고도 고의로 제출한 것으로 판단되므로, 이 사건 입찰참가제한처분이 적법하다는 취지로 주장하고 있다.
나) 그러나 청구인이 이미 충분히 주장한바와 같이 피청구인의 위와 같은 주장은 피청구인이 이 사건 입찰참가제한처분의 근거 규정으로 들고 있는 지방계약법 시행령 제92조제1항제8호의 어느 경우에도 해당하지 않는 것이다. 피청구인은 청구인이 제출한 기업신용평가확인서가 위조ㆍ변조된 것인지, 청구인이 위 확인서를 부정하게 행사한 것인지 혹은 위 확인서가 거짓 서류인지에 대한 판단은 하지도 아니한 채 막연히 청구인이 유효기간에 있어 입찰공고일과 하루 차이가 나는 기업신용평가확인서를 제출한 것을 두고 입찰참가제한 사유에 해당한다고 추상적인 주장만 하고 있는 것이다.
다) 이 사건 입찰공고 제9조 마항에 안전행정부 예규인 「지방자치단체입찰시 낙찰자 결정기준」을 명시하고 있고, 위 예규 제2절제2호에는 “각 평가요소의 평가 기준일은 평가기준에서 별도로 정한 경우를 제외하고는 입찰공고일로 한다.”고 규정하고 있기는 하나, 입찰공고문에 적시되어 있지 않은 위 예규 규정을 일일이 확인하고 입찰에 참여한다는 것은 기대하기 어려운 일이고, 청구인의 대표 ○○○이 2010. 3월부터 (주)○○토건을 운영한 것은 사실이나 (주)○○토건은 일반토목을 하는 업체인데 일반토목의 경쟁입찰의 경우 기업경영상태평가를 대부분 기업의 재무제표를 기반으로 한 ‘재무비율 평가방법’에 의하고, 기업신용평가를 일률적으로 건설공제조합에서 실시하는데 반해 산림토목의 경쟁입찰의 경우 위와 같은 공제조합 등의 관련 협회가 별도로 없어 기업경영상태평가를 재무비율 평가방법과 신용평가 방법이 혼합된 ‘종합평가방법’에 의하고, 신용평가도 관련 협회가 없어 자체적으로 외부 평가기관에 의뢰하여 받는 신용평가서를 제출해야 하는 등 그 평가방식과 입찰방식에 있어 차이가 있는바, 산림토목 경쟁입찰에 경험이 없던 청구인은 뒤늦게 외부 평가기관에 의한 신용평가서를 제출해야 한다는 사실을 알고 신용평가서를 준비하다보니, 기업신용평가확인서의 유효기간이 이 사건 입찰공고일보다 하루가 늦어진 것이다.
라) 피청구인도 인정하는 바와 같이 이 사건 도급계약 체결 후 개찰 2순위 업체의 이의제기로 적격심사 서류 재검토 결과 기업신용평가확인서의 유효기간이 입찰공고일보다 하루 늦은 것으로 밝혀져 이에 피청구인이 청구인과 ○○신용평가정보(주)에 보완 요청을 하였으나 청구인은 불가하다는 답변을 하였던바, 만일 청구인이 기업신용평가확인서가 유효하지 않다는 것을 충분히 알고도 고의로 위 확인서를 제출하였다면 피청구인이 청구인에게 위와 같은 보완요청을 하지 않았을 것임을 물론 청구인도 그러한 요청에 불가하다는 답변을 하지도 않았을 것이다.
마) 한편 청구인은 이 사건 도급공사계약을 체결하면서 계약이행에 관한 보증보험증권을 발급받아 제출하였는데, 피청구인이 도급공사계약을 해지하고 위 보증보험증권을 발급한 ○○보증보험(주)에 보험금(15,114,090원)을 청구하였던바, 최근 ○○보증보험(주)에서는 도급계약의 해제사유가 청구인의 채무불이행에 기한 것이 아닌 당초 부적격업체를 최종낙찰자로 선정한 피청구인의 적격심사 과정의 잘못에 기인한 것이므로 보험금을 지급할 수 없다는 취지로 회신한 바도 있다.
2) 심판의 이익이 없다는 취지의 주장에 대하여
가) 먼저 청구인은 이 사건 2013. 9. 5.자 부정당업자 입찰참가자격제한 1개월(2013. 9. 9. ~ 2013. 10. 8.) 처분에 대하여 행정심판위원회에 집행정지를 신청하였고, 행정심판위원회는 2013. 9. 27. 위 신청을 인용하여 집행정지결정을 내렸는바, 피청구인의 이 사건 제한처분은 2013. 9. 27.자로 정지되어 본 건 행정심판 재결 시까지 그 집행정지가 계속 유지되고 있고, 본 건 재결 후 남은 12일의 잔여기간 동안 위 제한 처분의 집행이 예정되어 있으므로 이 사건 취소심판의 심판이익이 계속되고 있다는 점은 분명하다 할 것이다.
나) 피청구인은 안전행정부 예규인 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」 [별표 4-1] 각서 서식에 의하면 청구인이 주장하는 ‘최근 2년간 입찰 및 계약이행 과정에서의 부정행위로 부정당업자 제재처분을 받은 사실’의 조항 내용이 포함되어 있지 않은바, 이 사건 입찰참가제한처분의 제한 기간이 만료된 후에는 청구인에게 불이익이 발생하지 않는다는 취지로 주장하고 있다.
다) 그러나 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」은 행정청의 내부 사무처리 기준을 정한 행정규칙인바, 실제 공사계약을 체결하는 지방자치단체에서는 위 ‘최근 2년간 입찰 및 계약이행 과정에서의 부정행위로 부정당업자 제재처분을 받은 사실’ 조항이 포함된 각서 작성을 요구하는 것이 실무상 빈번한 일이다.
라) 실례로 청구인은 이 사건 입찰참가제한처분 이전 창원시가 입찰 공고한 ○○시 ○○구 및 ○○구 일원 ‘웰빙 레포츠용 숲길 조성공사’의 입찰에 참여하여 개찰결과 1순위자로 선정되었고, 이에 ○○시는 청구인에게 적격심사 자료를 제출할 것을 통보하였던바, ○○시는 그 적격심사 자료 통보에 각서 서식을 첨부하면서 그 각서의 작성ㆍ제출을 요구하였는데, 그 각서 내용에는 위와 같은 ‘최근 2년간 입찰 및 계약이행 과정에서의 부정행위로 부정당업자 제재처분을 받은 사실’ 조항이 포함되어 있다.
마) 위와 같이 각 지방자치단체에 따라 적격심사 자료로 위 조항 내용이 포함된 각서의 작성ㆍ제출을 요구하고 있는 것이 실정인바, 이에 따라 청구인은 향후 2년간 그러한 각서를 요구하는 공사를 수주할 수 없게 되는 불이익을 받게 되고, 청구인에게 이와 같은 불이익은 이 사건 1개월간의 입찰참가제한보다 훨씬 더 가혹한 것이므로, 1개월의 제한기간이 지난 후에도 이 사건 입찰참가제한처분을 취소할 심판의 이익은 계속된다 할 것이다.
아. 보충서면 2
1) 거짓 서류를 제출한 경우에 해당한다는 주장에 대하여
가) 피청구인은 청구인이 적격심사를 자료를 제출하면서 ‘적격심사 자기평가 및 심사표’ 상의 경영상태 항목 자기평점란을 0점으로 기재하여야 하나 9.72점으로 기재하여 제출하였는바, 이는 피청구인에게 거짓 서류를 제출한 것으로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조제1항제8호 상의 ‘거짓 서류를 제출한 자’에 해당한다고 주장하고 있다.
나) 그러나 피청구인의 위와 같은 주장은 이 사건 입찰참가제한 처분 당시 처분 사유로 들지 않은 것일 뿐만 아니라 지금까지 적격심사 자기평가 기재에 대하여 문제 삼은 바도 전혀 없고, 청구인이 자기평가 점수를 잘못 기재하였다고 하더라도 이는 거짓 서류를 제출한 것이 전혀 아니다.
다) 피청구인은 처분사전통지서에서 이 사건 입찰참가제한 처분의 이유에 대하여 “입찰에 관한 서류 중 일부를 유효기간 내에 있지 아니한 것으로 제출하여 낙찰을 받았으며, 이와 같은 사유로 계약 해지(2013. 4. 1.) 되었음” 이라고 명시하였는바, 피청구인의 이 사건 입찰참가제한 처분의 이유는 청구인이 입찰에 관하여 제출한 서류 중 기업신용평가확인서가 유효하지 않다는 것이었다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이제 와서 지금까지 주장한 바도 없었던 적격심사 자기평점 기재를 두고 거짓 서류를 제출한 것이라고 전혀 새로운 주장을 하고 있는바, 이는 처분 사유를 추가하거나 변경하는 것으로 부적법한 것이다.
라) 또한 적격심사 자기평가와 심사표는 피청구인의 양식으로 청구인은 그 기재란에 자기평점을 기재하여 제출한 것에 불과한바, 이를 두고 거짓 서류를 제출한 것이라고 할 수 없고, 청구인이 그와 같이 경영상태 자기평가 점수를 기재한 것은 기업신용평가확인서가 유효한 것이라고 생각하고 종합평가방법에 의한 점수를 계산하여 기재한 것인바, 피청구인의 주장과 같이 0점이라고 기재하는 것은 당시로서는 기대할 수도 없는 일이다. 더구나 청구인이 자기평가 점수를 잘못 기재하였다고 하더라도 이를 심사ㆍ확인하고 그러한 절차를 거쳐 최종 적격대상자로 선정하는 것은 피청구인의 업무인바 피청구인도 당시 청구인이 기재한 자기평점에 문제가 없다고 심사ㆍ판단하여 심사평점을 산정하였던 것이다.
2) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 주장은 이유 없는 것이고 이 사건 피청구인의 입찰참가제한처분은 법령에 아무런 근거도 없는 위법ㆍ부당한 처분이므로 청구인의 이 사건 심판청구를 인용하여 주기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 청구인은 2013. 3. 4. ‘2013년 임도구조개량사업’ 시설공사 입찰 공고에 따라 2013. 3. 11. 입찰서를 제출하여 같은 날 개찰 결과 청구인이 낙찰자로 선정되어, 2013. 3. 14. ○○군에 적격심사자료를 제출하여 2013. 3. 18. 낙찰자로 최종 선정되어 2013. 3. 19. 도급계약을 체결하고 2013. 3. 22. 착공계를 제출하였다.
2) 이후 개찰 2순위 업체의 이의제기로 적격심사 자료를 재검토한 결과 기업신용평가등급확인서 유효기간이 입찰공고일(2013. 3. 4.)보다 하루 늦은 2013. 3. 5.로 밝혀져 청구인과 ○○신용평가정보(주)에게 보완요청을 하였으나 불가하다는 답변에 따라 2013. 7. 9. ~ 2013. 7. 19. 처분사전통지 및 의견제출을 받은 후 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 2013. 9. 3. ○○군계약심의위원회를 개최하여 2013. 9. 5. 부정당업자 입찰참가제한 1개월(2013. 9. 9. ~ 2013. 10. 8.) 처분을 하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
1) 청구인은 피청구인이 2013. 9. 5. 청구인에게 한 부정당업자 입찰참가제한 처분에 대하여 그 취소를 구하며 이 건 심판청구를 하였으나, 아래와 같은 사유로 이유 없다 할 것이다.
가) 안전행정부예규 제20호 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」 제2장, 시설공사 적격심사 세부기준, 제2절제2호에서는 “각 평가요소의 평가 기준일은 평가기준에서 별도로 정한 경우를 제외하고는 입찰공고일로 한다.”라고 규정하고 있다.
나) ○○군공고 제2013-227호 ‘시설공사 입찰공고(긴급)’, 9. 기타사항, 마목에서 “입찰자는 입찰공고조건, 지방자치단체 공사계약일반조건, 지방자치단체입찰 참가시 낙찰자 결정기준, 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준, 특수조건, 조달청 전자입찰특별유의서, 발주부서 시방서 및 특별시방서, 설계서, 관련 회계규정 등 입찰에 필요한 모든 사항을 숙지하고 입찰에 응하여야 하며 이를 이행하지 못하여 발생하는 사항에 대한 책임은 입찰참가자에게 있습니다.”라고 규정하고 있어 피청구인의 처분은 정당하다 할 것이다.
2) 청구인은 이 사건 공사와 관련하여 설립된 지 2개월 정도밖에 되지 않은 신규업체로 관급공사 경쟁입찰에 참여하는 것이 처음이고, 처분근거인 지방계약법 시행령 제92조제1항제8호 ‘입찰과 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자’에 해당되지 않는다고 주장하고 있으며, 제재기간인 1개월 경과 후에도 적격심사 서류 목록 중 ‘최근 2년간 입찰 및 계약 이행과정에서 부정행위로 부정당업자 제재 처분을 받은 사실’이 없다는 각서를 징구하기 때문에 2년 동안 입찰에 참가하여도 최종 낙찰자로 선정 될 수 없는 불이익을 받는다고 주장하고 있다.
가) 청구인은 입찰 참가가 처음이라 하지만 이미 2010. 3. 4.부터 자본금 7억 2천만 원으로 (주)○○토건(경남 ○○시 소재)을 운영하고 있는 사업주로 관급공사 경쟁입찰에 참여한 사실이 있다.
나) 적격심사에 제출한 기업신용평가등급확인서가 지방계약법 시행령 제92조제1항제8호 ‘입찰과 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자’에 해당하지 않는다고 하지만, 청구인은 2013. 3. 5. 발급한 기업신용평가확인서가 공고일인 2013. 3. 4. 이후의 것으로 유효하지 않다는 것을 충분히 알고도 고의로 제출하였다고 판단되고, ○○군공고 제2013-227호 ‘시설공사 입찰공고(긴급)’, 9. 기타사항, 마목에 따라 낙찰자 결정과 관련하여 제출한 서류에 대한 책임은 청구인에게 있다고 할 것이다.
다) 청구인은 피청구인의 부정당업자 입찰참가 제한기간 1개월 경과 후에도 적격심사 목록 중 각서에서 ‘최근 2년간 입찰 및 계약이행 과정에서의 부정행위로 부정당업자 제재처분을 받은 사실’ 조항 때문에 향후 2년 동안 불이익을 받는다고 주장하지만, 안전행정부예규 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」 제2장 ‘시설공사 적격심사 세부기준’ [별표 4-1]의 각서에는 청구인이 주장하는 ‘최근 2년간 입찰 및 계약이행 과정에서의 부정행위로 부정당업자 제재처분을 받은 사실’ 조항이 포함되어 있지 않으므로 위 주장을 받아들일 수 없다.
라) 다만 본 사건과 관련하여 당초 적격심사 서류를 제출받아 담당 공무원이 세밀하게 검토를 하지 못한 부분은 있으나, 부정당업자 입찰참가제한을 위해 2013. 9. 3. 지방계약법 및 「○○군 계약심의위원 구성ㆍ운영 및 주민참여감독대상공사 등에 관한 조례」에 따라 ○○군계약심의위원회 개최 시 본 사항을 위원들에게 충분히 설명하여 지방계약법 시행규칙 제1조 [별표 2]에 의거 제재기간이 5개월 이상 7개월 미만이지만 제4조, 제5조에 따라 가장 경미한 처분인 1개월로 심의ㆍ의결하였다.
다. 결론
이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 부정당업자 입찰참가제한처분은 적법한 처분이므로 청구인의 심판청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
라. 보충서면
1) 청구인은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조제1항제8호 ‘입찰과 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자’ 규정의 ‘거짓 서류를 제출한 자’에 해당한다.
청구인이 피청구인에게 2013. 3. 14. 공문으로 제출한 적격심사신청서와 적격심사 자기평가표 및 심사표를 보면 수행능력평가분야 경영상태 항목에 자기평점을 0점으로 평정해야 하나 9.72점으로 평점하여 전체 95.22점으로 기준점수 95점을 넘게 하여 거짓 서류를 제출하였다. 입찰에 참여하면서 제반 규정을 충분히 숙지하고 참여하는 것은 가장 기본적이고 상식적인 일로 신생업체라는 사유로 정당화 되어서는 안 될 것이다.
2) 산림토목과 일반토목 입찰방식과 평가방식에 차이가 있다는 주장에 대하여
산림토목과 일반토목은 입찰방식에는 차이가 없으며 안전행정부 예규인 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」에 의거 낙찰자를 결정할 때 적격심사 평가방식에서 차이가 있지만 산림토목이나 일반토목 모두 평가요소 기준일이 입찰공고라는 사실을 ‘제2절 평가기준’에 명시하고 있으므로 청구인의 주장은 받아 들일 수 없다.
3) ○○보증보험(주)에서 계약 해제사유가 청구인의 채무불이행에 기한 것이 아닌 당초 부적격업체를 최종낙찰자로 선정한 피청구인의 잘못에 기인한 것이므로 보험금을 지급할 수 없다는 취지의 회신에 대하여
○○보증보험(주)에서 회시한 사항에 대하여는 우리군청에서 보험금(15,114,090원) 청구와 지방계약법에 의한 부정당업자 입찰참가제한을 같이 처분하는 것이 다소 과도한 것이 아닌가라는 판단하에 이후 절차를 고민하고 있는 상황으로 피청구인과 ○○보증보험(주)간의 문제이므로 이 사건 심판에 영향을 미칠 수는 없는 것이다.
4) ○○시에서 제출 요구한 각서에 대하여
청구인은 ○○시가 입찰 공고한 ‘웰빙 레포츠용 숲길 조성’의 입찰에 참가하여 개찰결과 1순위자로 선정되었으나 각서를 요구하고 있어 2년간 사업을 할 수가 없다고 주장하지만, ○○시 회계과 담당자에게 확인한 결과 시설공사 적격심사와 관련하여 요구한 각서는 ○○시에서 자체적으로 해당업체의 신인도나 기타 종합적인 판단을 위해 추가 요구한 것으로 적격심사 점수나 기타 계약체결 적격여부 결정에 법적인 효력이 없다고 답변하고 있고, 또한 청구인의 경우 위 각서 때문이 아니라 적격심사점수 미달로 선정되지 못한 것임을 확인하였다.
5) 결론
이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법한 처분이며 청구인의 주장은 설득력이 없다 할 것이므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조
나. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 시행령」 제92조
다. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 시행규칙」 제16조, 76조
라. 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」(행정안전부 예규 제20호)
5. 인정사실
가. 피청구인은 2013. 3. 4. 이 사건 입찰공고를 하였는바, 공고서를 살펴보면 공사명은 ‘2013년 임도구조개량사업’으로, 위치는 ‘○○군 ○○면 ○○리 임도’로 공사개요는 ‘임도보수 1.3㎞’로, 공사예정금액은 ‘129,521,000원’으로 기재되어 있다.
나. 피청구인은 2013. 3. 11. 청구인에게 적격심사자료 제출을 통지하였으며, 제출서류 중에 기업신용평가등급표가 포함되어 있다.
다. ○○신용평가정보 주식회사가 발급한 청구인의 기업신용평가등급확인서에는 신용평가등급이 eB-로, 등급평가일이 2013. 3. 5.로 등급유효기간이 2014. 3. 4.로 기재되어 있다.
라. 피청구인은 2013. 3. 18. 청구인에게 낙찰자 선정통지를 하였고, 청구인은 2013. 3. 19. 피청구인 소속 농업기술센터와 이 사건 공사와 관련한 계약체결을 완료하였다.
마. 피청구인은 2013. 4. 1. 청구인에게 이 사건 계약과 관련하여 “「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제91조제3항 및 지방자치단체 공사계약일반조건 제8절제3호의 규정에 따라 계약해지를 통보하오니, 계약 불성실에 대한 부정당업자 제재, 보증금 세입조치 등의 행정절차가 이행됨을 알려드립니다.”라고 하면서 계약해지를 통보하였다.
바. 피청구인은 2013. 7. 9. 청구인에게 이 사건 처분에 대해 사전통지(의견제출통지) 하였고, 청구인은 2013. 7. 19. 피청구인에게 행정심판청구 이유와 같은 내용의 의견을 제출하였다.
사. 피청구인은 2013. 9. 5. ○○군계약심의위원회를 개최하여 청구인에 대한 입찰참가자격제한기간을 심의하고 그 제한기간을 1개월로 의결하였다.
아. 피청구인은 2013. 9. 5. 청구인에게 ‘2013년 임도구조 개량사업’과 관련하여 ‘지방계약법 시행령 제92조제1항제8호를 위반’하였다는 사유로 입찰참가자격제한 1개월(2013. 9. 9. ~ 2013. 10. 8.)의 처분을 하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조제1항에서 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제92조제1항제8호에서 지방자치단체의 장은 입찰과 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항에 따라 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자에 대해서는 법 31조에 따라 해당 사실이 있은 후 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제10호에서 입찰에 관한 서류를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 거짓 서류를 제출하여 낙찰을 받은 자일 경우 입찰참가자격 제한기간을 11개월 이상 1년 1개월 미만으로 정하고 있으며, 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 거짓 서류를 제출한 자일 경우 5개월 이상 7개월 미만으로 정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법ㆍ부당에 대하여 살펴보면,
1) 피청구인이 이 사건 공사 적격심사와 관련하여 청구인이 입찰공고일인 2013. 3. 4.현재 효력이 있는 기업신용평가등급확인서를 제출했어야 함에도 불구하고, 2013. 3. 5.부터 유효한 자료를 제출함으로써 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조제1항제8호를 위반하였다고 주장하나,
가) 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조제1항제8호의 입법 취지가 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여 이를 해하는 행위를 한 자에 대하여 일정기간 동안 입찰참가자격을 제한하려는 것이기는 하나, 이 사건 처분과 같은 입찰참가자격제한처분은 국민의 권리나 이익을 박탈하거나 제재를 가하는 침해적 행정처분으로서 법치행정의 원리상 엄격한 법적 근거를 필요로 하고, 또한 그 근거 규정의 해석에 있어서도 엄격성을 요하며 그 침해의 범위를 넓히는 방향으로 함부로 유추해석이나 확장해석을 하여서는 아니 된다고 할 것인데(서울고등법원 1999. 1. 29. 선고 98누12224판결, 광주지방법원 2004. 7. 15. 선고 2003구합278판결 참조), 위조란 권한 없는 자가 행사할 목적으로 문서 등을 작성하는 것이고, 변조란 권한 없는 자가 이미 진정하게 성립된 타인 명의의 문서내용에 동일성을 해하지 않을 정도로 변경을 가하는 것이며, 거짓 서류란 진실한 내용이 아닌 허위내용의 서류를 말한다 할 것인바, 살피건대 청구인이 제출한 이 사건 기업신용등급평가확인서의 경우 발급 권한이 있는 ○○신용평가정보주식회사에 의해 진정하게 작성된 문서로서 그 내용에 거짓이 없으며 청구인이 위조나 변조한 사실 또한 없음은 분명해 보인다.
나) 그렇다면 입찰 공고일 현재 유효하지 아니한 서류를 제출한 것 자체가 부정행사에 해당하는지가 문제되는바, 부정행사란 진정하게 성립된 문서를 사용할 권한이 없는 자가 문서 명의자로 또는 사용 권한이 있는 것처럼 가장하여 행사하거나, 사용할 권한이 있더라도 본래의 사용 목적이나 정당한 용법에 반하여 사용 또는 행사하는 경우를 의미하는 것으로 보아야 할 것이므로(광주지방법원 2004. 7. 15. 선고 2003구합278판결 참조), 살피건대 이 사건 기업신용등급평가확인서는 진정하게 성립된 문서로서 사용할 권한이 있는 청구인이 정당한 용법에 따라 적격심사 서류로써 제출한 것으로 부정행사에 해당한다고 보기도 어렵다.
다) 뿐만 아니라 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」(안정행정부예규 제20호) 제2장 시설공사 적격심사 세부기준, 제4절 적격심사서류 제출, 제7호와 제8호에서 “계약담당자는 제출된 서류가 미비, 오류 등으로 불명확하거나 미제출로 인하여 적격통과점수에 미달되는 적격심사 대상자에게 1회에 한하여 자료제출 통보를 7일 이내에 심사서류를 보완ㆍ추가 제출하게 할 수 있으며, 기한까지 보완ㆍ추가 요구한 서류가 제출되지 아니한 때에는 당초 제출된 서류만으로 심사하되, 당초 제출된 서류가 불명확하여 심사하기 곤란한 경우에는 심사에서 제외한다.”고 기술하고 있는바, 이 사건과 같이 제출된 서류가 위조ㆍ변조, 부정행사, 거짓서류에 해당하지 않는다면 피청구인은 청구인에게 미비한 서류에 대한 보완을 요구했어야 하고 보완이 이행되지 않았다면 차순위자를 적격심사 대상자로 선정하여 해당 절차를 이행했어야 할 것임에도, 피청구인의 과실로 기업신용등급평가확인서의 유효기간을 확인하지 못한 채, 청구인을 낙찰자로 선정하고 계약 체결을 완료하였음에도, 다시 이를 문제 삼아 계약을 해지한 것을 넘어 이 사건 입찰참가자격제한처분을 하는 것은 이로써 달성코자 하는 공익에 비하여 청구인이 입게 될 불이익이 현저히 과도한 것으로 판단된다.
2) 피청구인은 청구인이 이 사건 ‘적격심사 자기평가와 심사표’ 제출 시 경영상태와 관련한 자기평점을 거짓으로 기재하였으므로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 시행령」 제92조제1항제8호를 위반한 것에 해당한다고 주장하나,
가) 대법원은 “행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있고(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조), 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다고 할 것이다( 대법원 1992. 2. 14. 선고 91누3895 판결 참조).”라고 판시하고 있다.
나) 이 사건의 경우 피청구인은 처분사전통지 시 처분의 원인이 되는 사실을 ‘입찰에 관한 서류 중 일부를 유효기간 내에 있지 아니한 것으로 제출하여 낙찰받았음’을 명시적으로 적시하였는바, 피청구인이 이 사건 심판에서 처분사유로 내세우고 있는 ‘적격심사 자기평가와 심사표’의 자기평점을 거짓으로 기재하였다는 것은 피청구인이 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 위 구체적 사실과는 그 기초가 되는 사회적 사실관계의 기본적인 점에서 다르다고 할 것이므로 피청구인은 이와 같은 사유를 이 사건 처분의 근거로 주장할 수 없다고 보아야 할 것이다. 뿐만 아니라 이 사건 ‘적격심사 자기평가와 심사표’는 피청구인의 업무편의를 위해 제출되는 서류로 보이는바, 위 서류에서 청구인이 작성한 자기평점이 적격심사 통과 여부를 좌우하는 것은 아니라 할 것이므로, 위 서류를 입찰참가자격 제한 처분의 대상이 되는 거짓 서류로 보기도 어렵다.
3) 따라서 청구인의 이 사건 기업신용등급평가확인서 제출 행위에 대하여 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조제1항제8호에 위반되었음을 전제로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
2) 한편 청구인은 피청구인 산하 ○○군 농업기술센터와 이 사건 도급공사계약을 체결하면서 계약이행에 관한 보증보험증권을 발급받아 제출하였는데, 피청구인이 도급공사계약을 해지하자 ○○군 농업기술센터에서는 위 보증보험증권을 발급한 서울보증보험(주)에 보험금 15,114,090원을 청구하였고 이에 서울보증보험(주)는 청구인에게 위 금액의 납부를 요구하였으며, 부득이하게 청구인은 서울보증보험(주)에 위 15,114,090원을 지급하기도 하였다.
다. 기업신용평가등급 확인서 발급ㆍ제출과 관련하여
1) 청구인 회사는 2013. 1. 3. 설립되었고, 산림토목업은 관련 협회가 없는 등으로 인해 입찰 및 낙찰이 신용평가가 포함된 종합평가방식으로 이루어진다는 사실을 뒤늦게 알고, 입찰에 참여하고자 도급공사 계약을 체결하는데 필요한 서류 중 하나인 기업신용평가등급표를 발급받으려 하였다. 청구인은 2013. 2. 22. 신용평가업체인 ○○신용평가정보(주)에 청구인 회사의 기업신용평가를 의뢰하였고, ○○신용평가정보(주)의 안내에 따라 관련 서류를 구비하고 평가수수료를 지급하면서 같은 달 25. 정식으로 기업신용평가를 신청하였다.
2) 청구인이 위와 같이 기업신용평가를 신청할 당시에는 아직 피청구인의 이 사건 공사에 대한 입찰공고가 나오기 전이었고, 청구인은 당시 설립된 지 얼마 안 된 신설업체였기에 신청한 기업신용평가 결과가 곧 나오리라고 예상하고 있었다. 그런데 그 신청기간 중에 휴무일인 3. 1. 금요일과 연이은 3. 2. 토요일, 3. 3. 일요일의 연휴 기간이 끼어있는 바람에 기업신용평가 결과가 늦어지게 되었고, 급기야 이 사건 공사에 대한 입찰 공고일(3. 4.) 바로 다음날인 3. 5.에야 비로서 기업신용평가 결과가 나오게 된 것이다.
3) 청구인은 이 사건 공사입찰 참여 당시 설립된 지 약 2개월 정도밖에 되지 않은 신규 업체로 이와 같은 관급공사 경쟁 입찰에 참여하는 것이 처음이었기 때문에 기업신용평가등급의 유효기간이 입찰 공고일을 포함하고 있어야 한다는 사정을 제대로 알지 못하였고(이 사건 도급공사계약 체결 후 피청구인이 기업신용평가등급표 상의 유효기간이 입찰 공고일과 하루 차이로 겹치지 않는다며 문제를 제기하고서야 비로서 청구인은 그러한 사정을 알게 되었다.), 청구인이 공사 입찰에서 낙찰 대상자로 선정되어 피청구인의 통지에 따라 기업신용평가등급표 등의 적격심사 자료를 제출하고, 피청구인의 심사결과 최종 낙찰자로 선정되어 피청구인과 이 사건 도급공사계약을 체결하기에 이르기까지 청구인은 피청구인으로부터 아무런 이의나 문제제기를 받은 사실도 없다.
라. 이 사건 입찰참가제한처분의 위법성
1) 피청구인이 이 사건 입찰참가제한처분의 근거로 들고 있는 법 규정은 부정당업자의 입찰 참가자격 제한을 규정하고 있는