+ - 북마크 저장 [행정] 1심사건

서울행정법원 2021. 6. 25. 선고 2020구합87746 판결

[입찰참가자격제한처분무효확인] 【전 문】【원 고】【피 고】 조달청장 【변론종결】 2021. 4. 30. 【주 문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2019. ○. ○. 원고에 대하여 한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제1항에 따른 2개월의 입찰참가자격 제한처분 및 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조 제1항에 따른 2개월의 입찰참가자격 제한처분은 각 무효임을 확인한다. 【이 유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 인조잔디 제조, 판매업 등을 영위하는 회사이다. 나. 조달청은 정부의 수요 및 비축 물자의 구매·공급 및 관리에 관한 사무와 정부의 주요시설공사계약에 관한 사무 등 조달사업을 관장하는 기획재정부 산하 기관으로, 피고는 조달업무를 전자적으로 처리하기 위하여 ‘전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률’(이하 ‘전자조달법’이라 한다) 제12조에 따라 국가종합전자조달시스템을 구축하여 운용하고 있다. 다. 원고는 2015. 9.경 국가종합전자조달시스템에 제조물품을 ‘인조잔디’로 하는 입찰참가자격등록을 하였고, 이후 등록을 갱신하여 왔다. 라. 원고는 2017년경부터 피고가 부산광역시 기장군, 울산광역시 울주군, 광주광역시 D, 강원도 E, F(G), 경상남도 진주시 등 6개 지방자치단체와 및 지방교육자치단체와 J대학교 등의 수요기관으로부터 위탁을 받아 실시한 입찰에 참가하여 인조잔디를 공급하기로 하는 계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하고 인조잔디를 납품하여 왔다. 한편, 이 사건 계약에서 정한 조건에 따르면 원고는 직접생산한 인조잔디를 수요기관에 납품하여야 한다. 마. 피고는 2019. 2.경부터 2019. 4.경까지 사이에 2019년도 안전관리물자 품질관리계획에 따라 ‘인조잔디’를 제조물품으로 입찰참가자격을 등록한 총 68개의 업체를 대상으로 직접생산확인 점검(이하 ‘이 사건 점검’이라 한다)을 실시하였는데, 그 결과 원고에 대하여 “치명부적합(조사거부 및 허위서류 제출), 중부적합(타사제품 납품)”으로 판정하고 2019. 6. 12. 원고에게 위 사실을 통보하였고, 같은 날 구 국가종합전자조달시스템 입찰참가자격등록규정(2019. 6. 13. 조달청고시 제2019-5호로 폐지제정되기 전의 것) 제19조 제1항 제9호, 제10호에 따라 원고의 입찰참가자격등록을 말소하였다. 바. 피고는 2019. 7. 9. 원고에게 ‘직접생산 위반사실에 대한 자진신고 안내문’을 보내 직접생산 위반사실을 인정하면 부적합 정도의 경감을 검토하겠다고 안내하였고, 이에 따라 원고가 직접생산 위반사실을 자진신고 하자 피고는 2019. 7. 23. 원고에 대하여 부적합 정도를 ‘치명부적합’에서 ‘중부적합’으로 변경·통보하였다(이하 위 변경된 입찰참가자격등록말소처분을 ‘선행 등록말소처분’이라 한다). 사. 피고는 2019. ○. ○. 원고에 대하여 이 사건 계약에서 타사제품을 납품하여 계약 주요조건(직접생산)을 위반하였다는 이유로, 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계약법’이라 한다) 제27조 제1항 제8호, 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2018. 12. 4. 대통령령 제29318호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계약법 시행령’이라 한다) 제76조 제1항 제2호 (가)목, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(이하 ‘국가계약법 시행규칙’이라 한다) 제76조 [별표 2] 2. 개별기준 제16호 (다)목에 따라 2개월의, 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2018. 12. 24. 법률 제16042호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방계약법’이라 한다) 제31조, 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2019. 6. 25. 대통령령 제29896호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방계약법 시행령’이라 한다) 제92조 제1항 제6호, 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(2019. 6. 25. 행정안전부령 제125호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방계약법 시행규칙’이라 한다) 제76조 제1항 [별표 2] 제8호 (바)목에 따라 2개월의 각 입찰참가자격제한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제3호증의 1, 제4호증 내지 제9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 ① 원고는 인조잔디를 직접생산하지 않았다는 사유로 선행 등록말소처분 및 이 사건 처분에 따라 합계 4개월 5일 동안 입찰참가를 제한받았는데, 이는 사실상 동일한 사유로 4개월의 입찰참가자격제한 처분을 받은 결과가 되어 중복 제재에 해당하고, 이는 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] 2. 개별기준 제16호 (다)목에서 정한 제재기간(3개월) 및 구 지방계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표2] 제8호 (바)목에서 정한 제재기간(1개월 이상 3개월 미만)을 벗어나는 점, ② 대기업 참여가 배제되지 않은 상태에서 직접생산 조건이 강제되는 것은 중소기업 운영상 가혹한 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고의 사익을 지나치게 침해하므로 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이고, 그 하자는 중대·명백하여 무효이다. 3. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단 가. 피고의 본안 전 항변 피고는 이 사건 처분에서 정한 입찰참가자격제한 기간이 이미 지났으므로 권리보호이익이 없어 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다. 나. 관련 법리 및 규정 행정처분이 법령이나 처분 자체에 의하여 효력기간이 정하여져 있는 경우에는 그 기간의 경과로 효력이 상실되므로, 그 기간 경과 후에는 처분이 외형상 잔존함으로 인하여 어떠한 법률상의 이익이 침해되고 있다고 볼 만한 별다른 사정이 없는 한 그 처분의 취소 또는 무효 확인을 구할 법률상의 이익은 없다(대법원 1995. 7. 14. 선고 95누4087 판결 참조). 다만, 제재적 행정처분이 그 처분에서 정한 제재기간의 경과로 인하여 그 효과가 소멸되었으나, 부령인 시행규칙 또는 지방자치단체의 규칙(이하 이들을 ‘규칙’이라 한다)의 형식으로 정한 처분기준에서 제재적 행정처분(이하 ‘선행처분’이라 한다)을 받은 것을 가중사유나 전제요건으로 삼아 장래의 제재적 행정처분(이하 ‘후행처분’이라 한다)을 하도록 정하고 있는 경우, 그러한 규칙이 법령에 근거를 두고 있는 이상 그 법적 성질이 대외적·일반적 구속력을 갖는 법규명령인지 여부와는 상관없이, 규칙이 정한 바에 따라 선행처분을 가중사유 또는 전제요건으로 하는 후행처분을 받을 우려가 현실적으로 존재하는 경우에는, 선행처분을 받은 상대방은 비록 그 처분에서 정한 제재기간이 경과하였다 하더라도 선행처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 전원합의체 판결 참조). 구 국가계약법 시행령 제42조 제1항, 제5항은 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서는 예정가격이하로서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 ‘당해계약이행능력’ 등을 심사하여 낙찰자를 결정하고(제1항), 계약이행능력심사는 해당 입찰자의 ‘과거 계약이행 성실도’ 등을 종합적으로 고려하여 기획재정부장관이 정하는 심사기준에 따라 세부심사기준을 정하거나 각 중앙관서의 장이 기획재정부장관과의 협의를 거쳐 정한 심사기준에 따라 결정된다고 규정하고 있다(제5항). 또한 구 지방계약법 제13조 제2항 제1호는 지방자치단체 재정지출의 부담이 되는 입찰에서는 최저가격으로 입찰한 자 중 계약이행능력 등을 심사하여 낙찰자를 결정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제14조 제1항은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰 참가자격을 미리 심사하여 입찰에 참가할 수 있는 적격자를 선정할 수 있고, 제2항 본문은 제1항에 따라 입찰 참가자격을 심사하는 경우에는 ‘계약이행의 성실도’ 등을 종합적으로 고려하여 행정안전부장관이 정한 기준으로 심사하거나 그 기준의 범위에서 입찰 참가자격의 심사기준을 정할 수 있다고 규정하고 있다. 피고가 정한 계약예규인 구 물품구매적격심사 세부기준(2019. 12. 31. 조달청지침 제5094호로 개정되기 전의 것)은 최근 2년 이내에 부정당업자 제재를 받은 자에 대하여 부정당업자 제재기간 종료일이 입찰공고일로부터 2년 이내에 포함된 전체 부정당업자 제재 건의 총 제재기간에 따라 0.5 내지 2.0점까지 점수를 감점하고 있다(제4조 제1항 별표 1, 2, 3). 다. 판단 위에서 본 바와 같이 구 국가계약법 시행령 제42조 제5항, 구 지방계약법 시행령 제14조 제2항에서 ‘과거 계약이행 성실도’ 또는 ‘계약이행의 성실도’를 세부심사기준에서 고려하여야 하는 요소로 명시하고 있는 점, 이에 따라 피고가 정한 위 세부심사기준에서 입찰참가자격제한기간에 따라 감점을 하고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분에서 정한 제재기간이 경과되었다고 하더라도 원고는 여전히 이 사건 처분으로 인한 불이익을 받을 우려가 현실적으로 존재한다. 따라서 원고는 이 사건 처분의 취소를 통하여 불이익을 제거할 권리보호의 필요성이 인정되므로, 피고의 항변은 이유 없다. 4. 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 판단 1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 이는 행정청 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다고 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분 사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 2) 앞서 든 증거들 및 을 제1호증 내지 제3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로서 위법하다고 보기 어려우므로, 원고의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. ① 전자조달법에 의하면, 전자조달이용자는 전자조달시스템을 이용하여 이루어지는 경쟁입찰에 참가할 때에는 전자적 형태의 입찰서를 제출하여야 하고(제7조), 수요기관의 장은 조달사업법에 따라 피고에게 조달물자의 구매 등 계약의 체결을 요청하려는 경우에는 천재지변이나 전산장애 등으로 인한 불가피한 사유가 없는 한 전자조달시스템을 이용하여야 한다(제13조). 전자조달법 제12조 제3항의 위임을 받아 제정된 고시인 ‘국가종합전자조달시스템 전자입찰특별유의서’ 제4조 제1항, 제8조 제1항, 제3항 [별표2]에 의하면, 전자입찰에 참가하고자 하는 자는 전자입찰서 제출마감일 전일까지 조달청에 입찰참가자격 등록을 하여야 하고, 전자조달시스템의 운영자는 ‘전자입찰서 제출마감일 전일까지 입찰참가자격 등록이 되지 아니한 자’, ‘해당 업종 등이 입찰참가자격으로 등록되지 않은 자’, ‘해당 물품목록번호로 입찰참가자격이 등록되지 않은 자’, ‘제조로 입찰참가자격이 등록되지 않은 자’ 등 입찰공고에 부합하는 입찰참가자격 등록을 하지 않은 자를 ‘부정당업자 제재 중인 자’와 마찬가지로 부적격 입찰자로 보아 전 자조달시스템에 의해 입찰서를 자동 차단할 수 있다. 위와 같은 규정들을 내용을 종합해 보면, 전자조달시스템상 입찰참가자격 등록은 전자조달업무 실무상 입찰참가자격의 하나로 취급되고 있다고 볼 수 있고, 따라서 피고가 국가종합전자조달시스템에서 어떤 업체의 입찰참가자격 등록을 말소하는 것은 입찰참가자격을 제한하는 것과 유사한 결과를 발생시키는 것으로 보이기는 한다. 그러나 구 조달사업에 관한 법률(2020. 3. 31. 법률 제17153호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 조달사업법’이라 한다) 제2조 제4호는 ‘안전관리물자’에 관하여, 국민의 생활안전, 생명보호, 보건위생과 관련된 조달물자로서 조달청장이 지정·고시하는 물자를 말한다고 규정하고, 제3조의5 제1항은 피고로 하여금 국민의 안전을 위하여 안전관리물자에 대하여 ‘직접생산 여부 확인을 위한 생산시설의 점검’ 등의 품질관리업무를 하도록 규정하고 있다. 구 조달사업법 제3조의5 제2항의 위임을 받아 제정된 ‘구 국민안전 조달물자 품질관리 업무규정(2019. 6. 28. 조달청 고시 제2019-10호로 폐지제정되기 전의 것)’ 제4조 [별표]에서는 ‘인조잔디(품명번호 30121897)’를 생활안전 분야의 안전관리물자로 지정하고 있고, 제5조 제1항은 피고 산하 조달품질원장으로 하여금 제조물품인 안전관리물자에 대하여 매년 직접생산확인을 위한 세부시행 계획을 수립·시행하도록 하면서, 제3항은 직접생산확인 기준을 충족하지 못한 제조물품에 대하여는 입찰참가자격등록을 취소하도록 규정하고 있다. 피고가 실시한 이 사건 점검은 위와 같은 규정에 따른 것이고, 선행 등록말소처분의 목적은 앞서 구 조달사업법 제2조 제4호 및 제3조의5 제1항 등에서 보는 바와 같이 국민의 안전을 위한 안전관리물자에 대한 품질관리업무의 일환으로서 ‘직접생산하도록 지정·고시된 안전관리물자를 직접생산하지 않은 자’에 대한 입찰참가자격 등록을 제한하는 것이다. 반면 이 사건 처분은 구 국가계약법 제27조 제1항 제8호, 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제2호 (가)목에 따라 ‘계약서에 명시된 계약의 주요 조건을 위반한 자’ 또는 구 지방계약법 제31조, 구 지방계약법 시행령 제92조 제1항 제6호에 따라 ‘계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자’에 대한 것으로서 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자의 입찰참가자격제한을 목적으로 하고, 이 사건 처분사유는 ‘원고가 납품한 인조잔디를 직접생산하지 않았다’는 것이 아니라 ‘직접생산하기로 정하여진 계약주요조건을 위반 하였다’는 것이므로, 선행 등록말소처분과 이 사건 처분은 처분사유가 동일하다고 할 수 없고, 그 목적과 법적 근거 및 요건도 다르다고 할 것이어서 위 각 처분이 원고에게 미치는 효과가 유사하다고 하여 곧바로 중복제재에 해당한다고 볼 수는 없다. ② 구 국가계약법 시행령 제76조 제3항의 위임을 받은 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] 2. 개별기준 제16호 (다)목은, 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제2호 (가)목에 해당하는 자 중 ‘계약상의 주요 조건을 위반한 자’에 대한 입찰참가 제한기준을 3개월로 정하고, 구 지방계약법 시행령 제92조 제2항의 위임을 받은 구 지방계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표2] 제8호 (바)목은, 구 지방계약법 시행령 제92조 제1항 제6호에 해당하는 자 중 ‘계약서에서 정한 조건을 위반하여 이행한 자’에 대한 입찰참가자격 제한기준을 ‘1개월 이상 3개월 미만’으로 정하고 있다. 위와 같은 각 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않다거나 합리성이 없다고 볼만한 사정을 발견할 수 없고, 이 사건 처분은 위 처분기준의 범위 내에서 이루어졌다. 더구나 다음에서 살펴보는 바와 같이 원고의 위반행위 정도가 중함에도 불구하고, 이 사건 처분에 따른 제재기간은 각 2개월로서 그 제재기간이 처분기준의 범위 중 중간으로 결정된 것은 선행 등록말소처분이 있었다는 사정이나 원고가 주장하는 일부 유리한 정상이 고려된 것으로 보인다. ③ 국가기관 및 지방자치단체가 납품받은 인조잔디는 주로 공공시설인 축구장이나 운동장에 설치되고, 시설의 특성상 학생들을 포함한 불특정 다수의 이용자들이 인조잔디 위에서 격렬한 운동을 하는 경우가 많을 것으로 예상되므로 이용자들의 안전을 위해 인조잔디에 대한 엄격한 품질관리가 필요하다. 이러한 사정을 고려하여 피고는 이 사건 계약의 주요 조건으로 원고가 인조잔디를 직접생산할 것을 정하였고, 위에서 본 바와 같이 구 조달사업법규도 인조잔디를 안전관리물자로 지정하여 직접생산확인기준을 충족하지 못한 물품에 대하여는 입찰참가자격등록을 취소하도록 정하고 있다. 따라서 피고가 인조잔디의 직접생산 조건을 위반한 것은 이 사건 계약의 핵심이 되는 중요한 조건을 위반한 것으로서 그 위반의 정도가 매우 중하다. ④ 조달품질원장이 공고한 인조잔디에 대한 ‘품명별 세부 직접생산확인 기준’에 의하면, 인조잔디의 생산공정은 ‘방사공정 → 제편→ 가공 → 권취가공 → 절단가공’ 순서로 이루어지고, 방사공정 및 제편 공정은 외주가 불가능하나 가공, 권취가공, 절단가공 공정은 외주가 가능하고 원사제품 구매 시 방사공정을 제외할 수 있다. 따라서 인조잔디에 관한 조달계약을 체결한 업체들은 인조잔디를 생산함에 있어서 제편 공정만을 직접 수행하면 생산공정 항목에서 직접생산을 하는 것으로 확인받을 수 있다. 이는 인조잔디를 생산·납품하는 업체들의 현실적인 운영 여건을 고려하여 제편 공정을 제외한 나머지 공정들에 대하여는 외주가 가능하도록 정한 것으로 보이는데, 그럼에도 불구하고 원고는 ‘제편 공정’마저도 직접 수행하지 아니하였다. ⑤ 원고뿐만 아니라 인조잔디 제조업체 전반에 이와 같은 형태의 직접생산의무위반행위가 만연했던 것으로 보이는데, 그와 같은 행위를 엄단하여 해당 업계의 국가 및 지방계약에 대한 이행 질서를 바로잡을 공익적 필요성이 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 원고의 사익보다 결코 작다고 할 수 없다. 5. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2020구합87746 (3276245)

댓글 0개

로그인 하시면, 판례 댓글을 등록하실 수 있습니다.

네이버 검색 블로그 카페 뉴스 웹사이트

[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제14조 제92조

전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률 제7조 제12조 제13조

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제13조 제31조

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제42조 제76조

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조

조달사업에 관한 법률 제2조 제3조