【재결요지】 이 사건 하수도원인자부담금 부과처분에 대하여 불복하기 위해서는 피청구인에게 「지방자치법」제140조제3항에서 정한 이의신청을 하고, 그 결정에 대하여 계속 다투고자 할 때에는 행정소송을 제기하여야 할 것임에도 청구인은 「행정심판법」에 따른 행정심판을 청구하였는바, 이는 심판제기 요건을 결한 것으로 나아가 피청구인이 주장하는 청구인의 청구인능력 내지 청구인적격에 대해서는 살펴볼 필요도 없이 이 사건 행정심판 청구는 부적법하다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 10. 26. 청구인에게 한 하수도원인자부담금(186,764,260원) 부과처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○로348번길 10, 101동 1103호)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 국립 ○○대학교 총장으로, 공학7호(연면적: 343,122.314㎡, 지하1층ㆍ지상8층)관 증축과 관련하여 2012. 10. 26. 피청구인으로부터 건축협의를 받았으나 협의조건으로 하수도원인자부담금 186,764,260원 부과처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
피청구인은 청구인의 ‘공학7호관’ 신축에 따른 하수도 원인자부담금을 환경부고시 제2012-144호에 의거 건축물 면적에 의한 오수 발생량으로 산정하여 부과하였다.
나. 이 사건 처분의 위법성
1) 청구인은 캠퍼스에서 발생하는 오수처리를 1980년부터 자체 오수종합처리장을 운영하다 시설의 노후화로 폐쇄 신고와 더불어 피청구인이 운영하는 하수종합처리장으로 배관 인입공사를 완료하고 대학정원 기준으로 오수량을 산출하여 하수도 원인자부담금을 기 납부한바 있다.(기 납부금액: 1,634,735천원, 납부일: 2009. 10. 9.)
2) 환경부고시 제2012-144호에 따르면 명확한 정원 산정 근거가 있는 건축물 용도의 경우 정원 산정식을 사용 할 수 있고, 청구인이 ‘국민신문고’를 통해 질의한 결과 환경부 답변에서도 원인자부담금을 납부할 사유가 없는 것으로 판단하고 있다. 2012. 10월 기준 가좌캠퍼스 내 대학정원에 의한 오수량 산출방식
에 따르면 하수도원인자부담금 부과 기준(10㎥/일)에 못 미치는 오수량(6㎥/일)이 산출되므로 부담금 부과대상이 아니다.
3) 피청구인이 증축(공학7호관) 건물 내 대형홀 등을 근거로 정원산정이 불명확하다고 주장하고 있으나, 우리 대학교에서는 학생 모집단위가 많은 단과대학에는 대형강의실을 설치하였으며, 특히 공과대학의 경우 학생 정원이 2,934명으로써 대형 강의실(300명 수용)의 미확보로 공대 학생들이 많은 불편을 겪고 있어, 이를 해소하고자 대형강의실을 계획하게 되었으므로 피청구인이 대형홀로 인해 정원 산정이 불명확하다고 주장하는 것은 타당하지 않다.
4) 특히 교육기관인 대학에서의 실제 발생오수량(현재 산출량: 1,472㎡/일)은 학생들의 수강 계획 및 방학 등 상시 상주하지 않음을 감안하면 산출된 오수량보다 매우 적을 것으로 보이므로 증축 건물면적에 의한 오수량 산출 및 부담금 부과는 부당하다고 판단된다.
다. 결론
청구인(○○대학교)은 국립대학교로서 국가로부터 정확한 대학정원에 의해 운영되고 있다. 따라서 환경부고시 제2012-144호에 의거, 교육연구시설(대학교)의 신축ㆍ증축에 따른 하수도원인자부담금의 산출방식은 건축물의 면적에 의한 방식이 아니라 대학정원에 따라 산출된 오수량에 따라 하수도원인자부담금을 부과하는 것이 타당하므로, 피청구인의 이 사건 건축물 면적에 따른 하수도원인자부담금 부과처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
1) 2012. 10. 5. 청구인이 ○○시 가좌동 900번지에 대하여 건축복합민원 신청(○○대학교 공학 7호관 증축 허가 신청)을 하여 우리 시 건축과에서「건축법」개별법령 적법여부에 대한 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여 우리 과(하수과) 관련 서류를 검토하게 되었다.
2) 검토결과 신청지역은 ○○시 공공하수도 처리구역 내의 우ㆍ오수가 분류화된 지역으로 공공하수도로 유출시키는 건축물의 소유자에게 오수발생량을 산정하여 원인자부담금을 부과하도록 되어있어, 「하수도법」제61조, 같은 법 시행령 제35조제1항 및「○○시 하수도 사용조례」제19조제1항의 규정에 의하여 신축ㆍ증축 또는 용도변경 등의 행정행위로 인한 오수발생량이 10㎥/일 이상인 경우 원인자 부담금 부과 대상이므로, 「하수도법 시행령」제24조제5항에 따라 고시된 「건축물 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」[환경부고시 제2012-144호(2012. 7. 31.)]을 적용하여 오수발생량(120.576㎥/일)을 산정하고, 오수발생량에 따른 원인자부담금(186,764,260원)을 부과처분 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
1) 본안 전 답변
가) 행정심판의 대상
「행정심판법」제3조는 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있어 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 「행정심판법」상 심판대상이 아니라 할 것이다.
나) 다른 법률의 특별한 규정
「지방자치법」제140조제3항은 “사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분을 통지받은 날부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 제5항은 “사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 행정소송을 제기하려면 제4항에 따른 결정을 통지받은 날부터 90일 이내에 처분청을 당사자로 하여 소를 제기하여야 한다고 규정하고 있어 행정심판을 청구할 수 있음을 전제로 한 청구인의 이 사건 청구는 부적법한 청구라 할 것이다.
다) 청구인의 당사자능력, 당사자적격의 문제
청구인은 국가가 설립ㆍ경영하는 교육과 연구라는 특정한 목적에 제공된 인적ㆍ물적 종합시설로서 공법상 영조물로서 사법상의 권리능력이 인정되지 않고 행정쟁송에서 원고 또는 청구인으로서의 당사자능력이 인정되지 않는다 할 것이고 청구인을 상대로 하여 법률행위가 이루어지는 경우 그 법률효과는 실질적으로 모두 국가에 귀속되므로 국가가 행정쟁송을 제기할 수 있는지는 별론으로 하더라도 영조물에 불과한 청구인의 이 사건 청구는 부적법한 청구라 할 것이다.
라) 소결
위와 같이 청구인의 이 사건 청구는 「행정심판법」상 행정심판의 대상이 되지 아니할 뿐만 아니라 영조물에 불과한 청구인으로서는 당사자능력과 당사자적격이 인정되지 아니하여 부적법한 청구라 할 것이므로 “청구인의 청구를 각하한다.”라는 재결을 구한다.
2) 본안에 대한 답변
가)「하수도법」제61조 및 같은 법 시행령 제35조에서 원인자부담금이라 함은 건축물 등을 신축ㆍ증축ㆍ용도변경하여 오수를 하루에 10㎥이상 새로이 배출하거나 증가시켜 공공하수도로 유출시킬 수 있는 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다.)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시키는 것을 말한다고 규정하고 있다. 이에「하수도법 시행령」제24조제5항에 따라 고시된 「건축물 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」[환경부고시 제2012-144호(2012. 7. 31.)]을 적용하여 오수발생량(120.576㎥/일)을 산정하고, 오수발생량에 따른 원인자부담금을 부과처분 하였다.
나)「하수도법 시행령」제24조제5항에 따라 2012. 7. 31. 개정 된 「건축물 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」[환경부고시 제2012-144호(2012. 7. 31.)] 3. 산정방법, 다. 산정기준적용방법, (6)에 따르면 [별표]에서 건축물 용도의 총 오수발생량과 정화조 처리대상 인원은 면적을 곱하여 각각 산정하며, 명확한 정원 산정 근거가 있는 건축물 용도의 경우 정원산정식을 사용할 수 있다고 되어있다.
다) 또한 「건축물 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」[환경부고시 제2012-144호(2012. 7. 31.)] [별표]에 따르면 분류번호 5에서 교육연구 및 복지시설의 오수발생량 산정은 면적산정식(대학교 14L/㎡)으로만 산정하도록 되어 있다. 그리고 정화조 처리대상인원은 면적산정식과 정원이 명확한 경우 정원산정식으로 산정가능하다고 되어있다.
라) 따라서 이 사건의 경우 2012. 10. 5. ○○대학교 공학7호관 건축허가 신청서가 접수되어 2012. 7. 31. 시행된 「건축물 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」[환경부고시 제2012-144호(2012. 7. 31.)]에 따라 면적산정식(대학교 14L/㎡)을 적용하여 1일 오수발생량을 산정 후 오수발생량에 따른 원인자부담금을 부과하였다.
마) 청구인이 2009. 10월 개인하수처리시설에서 ○○시 공공하수도로 유출시킬 당시 납부한 원인자부담금은 최초 유입에 대한 원인자부담금이고, 그 후 7차례의 증축(건물 신축 포함) 시 개정 전 기준에 따라 인원으로 산정하여 오수발생량증ㆍ감 없음(인원증ㆍ감없음)으로 처리되었고, 이번 2012. 10. 5. 신청된 증축(공학 7호관)의 경우는 2012. 7. 31. 개정 된 기준에 따라 면적 산정하였음에도, 청구인은 원인자부담금에 대한 이해 부족으로 최초 유출 시 인원산정으로 오수발생량을 산정하여 기 납입한 금액이 있고, 현재도 인원 증가가 없으므로 증축된 건물에 대해서 하수도원인자부담금을 낼 필요가 없다고 주장하나 이는 근거가 없는 억지 주장이며, 개정된 기준에는 대학교의 경우 오수발생량을 인원으로 산정할 근거가 없으므로 법의 자의적인 해석 및 법 해석에 명백한 오류가 있다.
바) 따라서 인원에 따른 산출 자체가 불가하나, 청구인이 주장하는 정원 산정의 경우에도 건물 내에 대형홀, 강사대기실, 멀티미디어실(다수) 등이 포함되어 있으며, 공대생 사용 이외에 타 용도 사용 등 추가적인 오수발생이 가능하고, 제출한 자료를 보면 연중 이루어지는 평생학습교육, 건축사 전통한옥 강의, 영재교육, 졸업생ㆍ휴학생의 도서관 이용, 외국어 교육원의 학교 정원 이외 수강 등 다양한 사업들로 인하여 명확한 인원 산정 근거가 될 수 없다.
사) 환경부에서는 건축협의 및 준공 시점에 오수발생량을 산정하여 원인자부담금을 부과ㆍ납부하여야 함으로, 건물 준공 후의 건물이용에 대한 인원의 명확한 예측 및 산정에 어려움이 있고, 인원산정에 따른 모순을 개선하고자 인원산정에서 면적산정으로 수년간의 자료(건축물의 용도별 연면적에 따른 오수발생량의 평균치)를 토대로 면적으로 기준을 개정하였으므로 면적 산정으로 적용하는 것이 법의 취지에 부합한다고 사료된다.
아) 이에 피청구인은 환경부에 이와 같은 사항을 서면질의한 결과 “대학교의 경우 과거 정원산정식을 사용하여 원인자부담금을 납부하였을 경우, 기존 건축물에 대해서는 정원산정식을 사용하고, 「건축물의 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」(환경부고시 제2012-144호, 2012. 7. 31.) 고시 개정 이후의 새로이 신축되는 건축물의 경우에는 개정된 고시를 적용하여 면적산정으로 오수발생량을 산정하여야 할 것이다.”라고 답변하였다.
자) 소결
따라서 청구인의 이 사건 ○○대학교 공학7호관 증축에 따른 원인자 부담금 부과처분은 「하수도법」,「○○시하수도사용조례」,「환경부고시 제2012-144호(2012. 7. 31.)」 및 환경부 질의답변서에 따른 적법ㆍ타당한 처분이다.
다. 결론
이 사건 처분은「하수도법」,「○○시하수도사용조례」,「건축물의 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」(환경부고시 제2012-144호), 환경부 질의 답변에 따라 대학교의 경우 과거 정원산정식을 사용하여 원인자부담금을 납부하였을 경우, 기존 건축물에 대해서는 개정된 기준으로 소급하여 재산정 할 수는 없으나 고시 개정된 이후의 새로이 신축ㆍ증축되는 건축물의 경우에는 개정된 고시를 적용하여 면적산정으로 오수발생량을 산정하는 것이 합리적이라 판단에 근거한 적법ㆍ타당한 처분이므로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다.
4. 관계법령
가. 「행정심판법」제3조
나. 「지방자치법」제140조
다. 「하수도법」제61조
라. 「하수도법 시행령」제24조, 제35조
마. 「건축물의 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」(환경부고시 제2012-144호)
바. 「○○시하수도사용조례」제19조, 제31조
5. 인정사실
가. 청구인은 2012. 10. 5. ○○대학교 총장의 자격으로 피청구인에게 이 사건 공학7호관 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 2012. 10. 26. 하수도원인자부담금 186,764,260원 부과를 조건으로 하여 건축협의 하였다.
나. 청구인은 2012. 12. 5. 피청구인에게 공과대학 학생정원의 증원이 없다는 사유로 하수도원인자부담금 면제 요청을 하였으나, 피청구인은 2012. 12. 21. “대학 건축물 오수발생량은 건축물 면적에 의한 오수 발생량으로 산정하고, 명확한 산정근거가 있을 경우에는 정원산정식을 사용할 수 있으나 학생정원의 단순 이동 이외에도 증축 건물 내 대형홀 포함 등 정원산정식이 불명확한 경우에는 정원산정식을 적용하기는 어렵다.”라고 회신하였다.
다. 청구인은 2012. 10. 31. 환경부 홈페이지에 이 사건 처분의 적법성 여부에 대하여 질의하였고, 환경부는 2012. 11. 13. “귀 대학교에서 정원에 의한 하수도원인자부담금을 이미 납부하였고, 정원증가 없이 건축물을 증축할 예정이라면 개정된 고시를 재적용하여 원인자부담금을 납부할 사유는 없을 것으로 판단된다.”라고 답변하였다.
라. 피청구인 또한 2012. 12. 20. 환경부 홈페이지에 이 사건 처분의 적법성 여부에 대하여 질의하였고, 환경부는 2012. 12. 20. “건축물 오수발생량은 건축물 면적에 의한 오수발생량을 산정하여야 하나 명확한 정원 산정 근거가 있을 경우에는 정원산정식을 사용할 수 있을 것입니다. 다만 귀하께서 질의한 바와 같이 정원산정이 어렵거나 불명확한 경우에는 정원산정식을 적용하기는 곤란할 것으로 보입니다. 따라서 오수발생량 산정에 대한 세부적인 사항에 대해서는 해당 지방자치단체에서 건축물 신ㆍ증축으로 인한 오수발생량 증감여부, 정원변동 등을 종합적으로 판단한 후 오수발생량을 산정하는 것이 바람직할 것입니다.”라고 1차 답변한 후, 2013. 1. 3. “대학교의 경우 과거 정원산정식을 사용하여 원인자부담금을 납부하였을 경우, 기존 건축물에 대해서는 정원산정식을 사용하고, 「건축물의 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법」(2012. 7. 31. 환경부고시 제2012-144호) 고시 개정 이후 신축되는 건축물의 경우에는 개정된 고시를 적용하여 면적산정으로 오수발생량을 산정해야 할 것입니다. 1차 답변에 착오가 있었음을 양해하여 주시기 바랍니다.”라고 2차 답변을 하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분에 관하여 관계법령을 살펴보면,「행정심판법」제3조 제1항에서 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있고,「지방자치법」제140조제3항에서 사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있다고 규정하고 있으며, 제7항에서 이의신청의 방법과 절차 등에 관하여는 「지방세기본법」제118조와 제121조부터 제127조까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있다. 또한 「하수도법」제61조제1항에서 공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 양 이상의 하수를 공공하수도로 유출시킬 수 있는 건축물 등의 소유자에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다고 규정하면서 제3항에서 원인자부담금의 산정기준ㆍ징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며,「○○시 하수도 사용조례」제31조에서는 원인자부담금의 부과ㆍ징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 시장에게 이의 신청할 수 있으며, 이의신청의 방법과 처리절차 등에 관하여는 「지방세기본법」제118조와 제121조부터 제127조까지를 준용한다고 규정하고 있다.
나. 다음 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판청구가 적법한지에 대하여 살펴보면,
1) 위에서 살펴본 바와 같이 하수도원인자부담금의 부과ㆍ징수에 관하여 다툼이 있는 경우 「지방자치법」및 「하수도법」과 「○○시 하수도 사용조례」에 따르면 시장에게 이의신청을 하도록 되어있는바, 해당 이의신청 절차가 「행정심판법」제3조의 ‘다른 법률의 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하는지가 문제된다.
2) 이에 대해 대법원은 2012. 3. 29. 선고 2011두26886판결에서 “「지방자치법」제140조제3항에서 정한 이의신청은 행정청의 위법ㆍ부당한 처분에 대하여 행정기관이 심판하는 행정심판과는 구별되는 별개의 제도이다.”라고 판시한바 있고, 또한 대법원 2006. 9. 8. 2004두947판결에서도 “구「하천법」제33조제3항에 의한 하천점용료 상당액의 부당이득금 부과처분에 대한 행정소송의 전심절차는 특별시ㆍ광역시 또는 도의 조례에 별도의 규정이 없는 이상 구「지방자치법」제131조 소정의 이의절차라 할 것이다.”라고 판시함으로써, 「지방자치법」제140조에 의한 이의신청 절차를 「행정심판법」제3조의 ‘다른 법률의 특별한 규정이 있는 경우’로 보았다.
3) 따라서 청구인의 경우 이 사건 하수도원인자부담금 부과처분에 대하여 불복하기 위해서는 피청구인에게 이의신청을 하고, 그 결정에 대하여 계속 다투고자 할 때에는 행정소송을 제기하여야 할 것임에도 청구인은 「행정심판법」에 따른 행정심판을 청구하였는바, 이는 심판제기 요건을 결한 것으로 나아가 피청구인이 주장하는 청구인의 청구인능력 내지 청구인적격에 대해서는 살펴볼 필요도 없이 이 사건 행정심판 청구는 부적법하다.
다. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
