【재결요지】 이 사건은 경우 청구인이 2004. 6. 25.부터 지금까지 폐기물처리 신고를 하지 않고 다른 자의 음식물류 폐기물을 수집ㆍ운반하여 자신의 가축의 먹이로 재활용하고 있어 이 사건 신고가 청구인의 불법행위를 합법화하기 위한 신고행위에 불과하여 음식물 추가반입과 관련이 없는 점, 음식물류 폐기물 재활용의 경우 운반 차량 1대, 가열처리시설(솥) 등만 갖추면 신고요건을 충족하는 점, 청구인의 축사로부터 악취발생에 대해 피청구인이「폐기물관리법」제66조(벌칙)에 의한 고발조치 및 「악취방지법」의한 필요한 조치를 하지 않고 있어 악취가 법이 정한 배출허용기준 내에 있어 보이는 점, 일반적으로 음식물류 폐기물은「사료관리법」에 따른 사료공정서에 의하여 80°C에서 30분 이상 가열ㆍ처리해야 하고, 2008. 10. 17. 피청구인이 청구인의 축사(돈사)로부터의 악취발생에 대해 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조제2항에 의거 과태료를 부과한 사실 등을 비추어 볼 때, 이 사건 악취의 주원인은 음식물류 폐기물이 아니라 축분으로 인한 암모니아 가스라고 봄이 상당하다는 점 등을 종합해 볼 때, 기존 축사의 악취발생과 이 사건 신고수리로 인해 이 악취가 더 악화될 것이라는 막연한 우려만으로는 청구인의 폐기물처리 신고 수리를 거부할 중대한 공익상 침해라고 할 수 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 폐기물처리 신고 불수리처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이다.
【주문】 피청구인이 2012. 11. 27. 청구인에게 한 폐기물처리 신고 불수리처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 27. 청구인에게 한 폐기물처리 신고 불수리처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○군 ○○읍 ○○리 1103-2)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 2004. 6. 25.부터 ○○군 ○○읍 ○○리 1103-2에서 ��○○농장(돈사)��을 운영하고 있는 자로서, 2012. 11. 15. 다른 자의 음식물류 폐기물을 돼지먹이로 재활용하기 위한 폐기물처리신고를 하였으나, 2012. 11. 27. 피청구인으로부터 “현재까지도 청구인의 돈사에서 가축분뇨와 음식물 잔반 등이 방치되어 발생하는 악취로 인하여 ○○친환경골프장 이용객들의 피해가 상존하고 있어 추가로 사업장폐기물 반입 시 청구인의 사익보다 공익에 미치는 해악이 더 크다.”는 사유로 불수리처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 2004. 6. 25.부터 ○○군 ○○읍 ○○리 1103-2에서 ��○○농장(돈사)��을 운영하고 있는 자로서, 2012. 11. 15. 다른 자의 음식물류 폐기물을 돼지먹이로 재활용하기 위해 폐기물처리신고를 하였으나, 2012. 11. 27. 피청구인으로부터 “현재까지도 청구인의 돈사에서 가축분뇨와 음식물 잔반 등이 방치되어 발생하는 악취로 인하여 ○○친환경골프장 이용객들의 피해가 상존하고 있어 추가로 사업장폐기물 반입 시 청구인의 사익보다 공익에 미치는 해악이 더 크다.”는 사유로 불수리처분을 받았다.
나. 청구인이 이미 8년 이상을 음식물류 폐기물을 먹여서 돼지를 키워 왔고 골프장 클럽하우스를 짓고, 냄새가 나니 음식물류 폐기물을 재활용하지 말라는 것은 신의 성실의 원칙에 맞지 않으며, 음식물류 폐기물의 반입으로 악취농도와 파리와의 증가와 아무런 상관이 없다. 피청구인이 약 4년 전 청구인의 농장에 냄새 제거기를 설치하였는바, 이 기계의 성능이 상당히 좋아 이를 가동하면 냄새는 없어지는데 피청구인은 2011. 2. 이후 이 기계의 가동을 한 번도 하지 않은 것을 볼 때, 청구인 농장에서 냄새가 골프장에 큰 영향을 미치지 않는다는 증거일 것이다. 물론 이 기간에도 청구인은 돼지에게 음식물류 폐기물을 먹여 왔다.
다. 피청구인은 「폐기물관리법」에 폐기물 재활용에 대한 지방자치단체장의 적극 노력을 명시하고 있음에도, 냄새 유무와 관계없이 음식물류 폐기물처리 신고필증을 내주기 싫은 것이다. 청구인이 음식물류 폐기물을 신규로 먹이려고 하는 것이 아니므로, 환경문제는 그 불수리처분 근거가 될 수 없다. 따라서 피청구인은 폐기물처리신고필증을 교부하여야 한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인이 이미 8년 이상을 음식물류 폐기물을 먹여서 돼지를 키워 왔는데 골프장 클럽하우스를 짓고, 냄새가 나니 음식물류 폐기물을 재활용하지 말라는 것은 신의성실의 원칙에 맞지 않다고 주장하는 것에 대하여,
1) 이 사건에 있어서 신의성실의 원칙은 행정기관이 행한 선행조치에 반하는 후행조치로 상대방의 이익이 침해되어야 하는 것으로
2) 「폐기물관리법」제14조(생활폐기물의 처리 등)의 규정에 의거 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 하는 바, 음식물류 폐기물을 1일 3백킬로그램 미만 배출하는 자는 사업장폐기물이 아닌 생활폐기물로 법 제15조(폐기물 배출자의 처리 협조 등)제1항의 규정에 의거 생활 폐기물 배출자는 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 생활환경 보전상 지장이 없는 방법으로 그 폐기물을 스스로 처리할 수 있는 바, 청구인은 현재까지 상기의 규정에 의하여 음식물류 폐기물을 반입해오고 있어 실질적인 사익이 침해된 것이 없어 신의성실의 원칙과는 상관이 없는 것이다.
3) 또한, 1일 3백킬로그램 이상 배출되는 사업장폐기물배출자는 스스로 처리 하거나 폐기물처리업의 허가를 받은 자, 폐기물처리 신고자에게 위탁하여 처리하여야 하므로 청구인의 폐기물처리 신고 목적은 사업장폐기물배출자로부터 폐기물을 위탁처리하기 위한 것으로, 사업장폐기물배출자 신고대상이 아닌 배출자로부터는 음식물류 폐기물을 현재까지 규제받지 않고 반입할 수가 있었다.
나. 음식물류 폐기물의 반입으로 악취농도와 파리와의 증가와 상관이 없다는 주장에 대하여,
1) 청구인은 음식물류 폐기물을 반입하여 당일 다 먹어 버리므로 냄새가 증가할 이유가 없고, 화식으로 인하여 생식인 사료에 비해 냄새가 적게 나온다고 주장하고 있으나, 악취문제의 핵심은 음식물류 자체가 아니라 음식물류에서 발생하는 침출수에 있으며 침출수가 기화하여 기체상태가 될 때 악취가 널리 퍼지게 되며 돼지가 먹는 것은 음식물의 고형분이며 침출수까지 돼지가 전량 먹는 것은 아니며 또한 돈사의 바닥에 침출수 처리시설이 있는 것도 아니어서 사업장폐기물을 다량 반입함으로서 발생하는 침출수에 대한 악취처리 방안이 없다.
2) 현재 사육두수의 증가나 사육면적의 증가 등 돼지가 먹을 음식물을 증가하여야 하는 사유 없이 실제 사육하는 돼지먹이의 적정량 이상을 가져왔을 때에는 악취문제뿐만 아니라 파리 등의 해충이 번식할 우려가 있으며,
3) 청구인의 주소는 돈사의 소재지로 되어 있으나 실제 주거를 하지 않아 해충으로 인한 피해를 직접 입지 않으며 인근에 있는 친환경골프장사업소의 직원들은 악취와 파리로 인한 불편을 호소하고 있다.
4) 2008. 10. 경 악취 민원과 관련된 출장복명서와 향후 추진계획에 의하면 이른 아침과 저녁 시간대에 인근 돈사에서 발생하는 악취로 인해 친환경골프장 방문객들의 다수가 불쾌감을 호소한다고 민원이 있음을 적시하고 있다.
5) 피청구인은 악취발생 해소를 위하여 돈사를 매입하기 위한 군정조정위원회에서 공유재산취득계획을 심의하고, 청구인과 협의를 하였으나 결렬되었고 ○○군 양돈지부에서 5천만 원 상당의 악취방지시설을 설치하고 친환경골프장관리사업소에서 2백만 원의 약품을 공급하는 한편 ○○군 농정과에서는 수분 조절재용 톱밥을 공급하였으나 청구인은 악취방지를 위하여 시설개선 등의 노력이 전혀 없다.
6) 따라서, 불수리처분으로 인하여 현재까지 반입해오고 있는 음식물류폐기물을 재활용하지 못하는 것도 아니며, 피청구인이 악취저감을 위한 돈사매입 등 모든 노력을 경주함에도 청구인은 악취방지를 위한 최소한의 시설개선도 없고 사업장폐기물배출자로부터 음식물류폐기물을 반입함으로써 악취로 인한 피해가 발생함이 명백하고 공익에 반하는 것으로 피청구인이 처분한 것은 정당한 처분이므로 기각하여 주시기 바란다.
4. 관계법령
가. 「폐기물처리법」제1조, 제2조, 제8조, 제14조, 제46조, 44조
나. 「폐기물처리법 시행령」제2조, 제7조
다. 「폐기물처리법 시행규칙」제14조, 제14조의3, 제66조, 제67조, 제67조의2
라. 「악취방지법」제1조, 제3조, 제8조의2
마. 「악취방지법 시행령」제14조
바. 「악취방지법 시행규칙」제6조, 제12조
5. 인정사실
가. 청구인은 2004. 6. 25.부터 ○○군 ○○읍 ○○리 1103-2에서��○○농장(돈사)��을 운영(약 200두 사육)하고 있는 자로서, 2012. 11. 15. 다른 자의 음식물류 폐기물을 돼지먹이로 재활용하기 위해 폐기물처리신고를 하였으며, 청구인의 신고서 및 첨부서류상의 주요내용은“음식물류 폐기물(500kg/1일)을 수집ㆍ운반ㆍ가열하여 돼지먹이로 재활용하며, 수집 장소는 집단급식소, 운반차량은 등록된 1톤 트럭, 작은 통에 나누어 담아 솥에 넣어 삶아 돼지먹이로 재활용하되, 가져온 음식물류는 남기지 않으며, 음식물류 폐기물 속에 이물질(숫가락, 젓가락, 비닐 등)이 들어가지 않도록 최대한 조치한다.”이다.
나. 피청구인은 2012. 11. 27.“현재까지도 청구인의 돈사에서 가축분뇨와 음식물 잔반 등이 방치되어 발생하는 악취로 인하여 ○○친환경골프장 이용객들의 피해가 상존하고 있어 추가로 사업장폐기물 반입 시 청구인의 사익보다 공익에 미치는 해악이 더 크다.”는 사유로 불수리처분하였다.
다. 청구인의 축사현황은 아래와 같으며, 피청구인은 2011. 5. 12. 청구인에게 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조제2항에 의거, 허가사항 변경신고 미이행을 사유로, 과태료 500,000원을 부과하였고, 2012. 2. 6. 「가축전염병 예방법」 위반으로, 과태료 500,000원을 부과하였다.
※ 축사현황 : 연면적 1,403.28㎡, 축사 2동(시메트블록 672㎡, 경량철골조632㎡),
폐수처리시설 1(경량철골조, 99.28㎡)동, 500두 사육 가능(현200두사육)
1997. 4. 7. 건축, 2004. 6. 25. 소유권이전
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,
1) 「폐기물관리법」제46조(폐기물처리 신고)제1항에 의하면, “동ㆍ식물성 잔재물 등의 폐기물을 자신의 농경지에 퇴비로 사용하는 등의 방법으로 재활용하는 자로서 환경부령으로 정하는 자는 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비를 갖추어 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 「폐기물관리법 시행규칙」제66조(폐기물처리 신고대상)제1항ㆍ제2항에 의하면, “제46조제1항제1호에서 ��환경부령으로 정하는 자��란 다른 자의 폐기물을 재활용하는 자로서 ��동ㆍ식물성 잔재물, 음식물류 폐기물, 유기성 오니를 별표 5의2제5호에 따라 자신의 농경지의 퇴비나 자신의 가축의 먹이로 재활용하는 자��를 말하며, 법 제46조제1항에 따라 폐기물처리 신고를 하려는 자는 수집ㆍ운반하는 차량, 1일 처리능력의 1일분 이상 30일분 이하의 폐기물을 보관할 수 있는 보관용기 및 보관시설 및 폐기물 종류 및 재활용 방법에 알맞은 재활용시설(사료화시설) 등을 갖추어야 하며, 음식물류 폐기물을 재활용하는 경우 보관시설을 갖추지 아니할 수 있도록 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행규칙 제14조의3(재활용기준 등)제2항〔별표5의2〕에 의하면, “동ㆍ식물성 잔재물, 음식물류 폐기물, 유기성 오니, 폐식용유를 자신의 가축의 먹이로 재활용하는 경우 먹이는 「사료관리법 시행규칙」제30조에 따른 검정방법에 따라 검정을 한 결과가 「사료관리법」제11조제1항에 따른 사료공정 및 같은 법 제14조제3항에 따른 유해물질의 범위 및 허용기준에 맞아야 한다.”라고 규정하고 있다.
2) 위 같은 법 시행규칙 제67조(폐기물처리 신고)제1항에 의하면, “법 제46조제1항에 따라 폐기물처리 신고를 하려는 자는 폐기물처리 개시 15일 전까지 별지 제56호서식의 폐기물처리 신고서에 1. 폐기물의 재활용 용도 또는 방법 설명서, 2. 재활용 대상 폐기물의 수집ㆍ운반계획서, 3. 재활용시설의 설치명세서, 4. 보관시설이나 보관용기의 설치명세서, 5. 재활용 과정에서 발생하는 폐기물의 처리계획서 등을 첨부하여 그 사업장을 관할하는 시ㆍ도지사에 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 의하면, “제1항에 따라 신고를 받은 시ㆍ도지사는 적합한 경우 별지 제57호서식의 신고증명서를 신고인에게 내주어야 한다.”라고 규정하고 있다.
3) 위 같은 법 제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령)에 의하면, “환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 폐기물이 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 용도 또는 방법에 맞지 아니하게 처리되거나 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되면 폐기물을 처리한 자에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제46조제6항 및 같은 법 시행규칙 제67조의2(폐기물처리 신고자의 준수사항) 〔별표 17의2〕에 의하면, “폐기물처리 신고자는 신고한 재활용 용도 또는 방법에 따라 재활용하여야 하며, 법 제14조제3항에 따라 생활폐기물을 수집ㆍ운반하려는 경우 일정한 장소에 보관되지 아니하고 버려진 생활폐기물이나 직접 배출자로부터 수거한 생활폐기물만을 수집ㆍ운반하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
4) 위 같은 법 제13조(폐기물 처리 기준 등)ㆍ제13조의3(폐기물의 재활용 용도 및 방법), 같은 법 시행령 제7조(폐기물 처리 기준 등), 같은 법 시행규칙 제14조(폐기물 처리 등의 구체적인 기준ㆍ방법)에 의하면, “음식물류 폐기물을 가. 수집ㆍ운반의 경우 1) 음식물류 폐기물을 재활용하기 위하여 수집ㆍ운반하는 경우에는 악취가 나거나 오수가 흘러나오는 것을 방지하기 위하여 적재함이 밀폐된 전용 운반차량으로 수집ㆍ운반하거나 밀폐된 전용 수거용기에 담아 운반하여야 한다. 2) 음식물류 폐기물의 전용 운반차량 및 전용 수거용기는 씻거나 소독하여 청결을 유지하여야 한다. 나. 보관의 경우 1) 음식물류 폐기물은 특별자치도 또는 시ㆍ군ㆍ구의 조례에서 정하는 바에 따라 전용봉투 또는 전용 수거용기에 분리하여 보관하여야 한다. 2) 음식물류 폐기물을 재활용하는 자는 악취가 나거나 오수가 흘러나오지 아니하도록 밀폐된 보관용기 또는 보관시설에 보관하여야 한다. 다. 처리의 경우 1) 재활용이 가능한 폐기물은 법 제13조의2에 따라 재활용하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
5) 위 같은 법 제60조(행정처분의 기준) 및 같은 법 시행규칙 제83조(행정처분기준)제1항〔별표 21〕나항에 의하면, 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준 중��폐기물처리 신고자��에 대해 6개월 이내의 처리금지 등 행정처분을 부과하도록 규정하고 있다.
나. 다음 이 사건 처분의 위법ㆍ부당에 대하여 살펴보면,
1) 먼저 「폐기물관리법」에 의한 페기물처리 신고행위의 법적 성질에 대해 살펴보면,
가) 관련 법령에 의하면,“다른 자의 음식물류 폐기물을 자신의 가축의 먹이로 재활용하는 자는 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비를 갖추어 시장ㆍ군수에게 신고하여야 하고, 폐기물처리 신고를 하려는 자는 폐기물처리 개시 15일 전까지 폐기물처리 신고서에 1. 폐기물의 재활용 용도 또는 방법 설명서, 2. 재활용 대상 폐기물의 수집ㆍ운반계획서, 3. 재활용시설의 설치명세서, 4. 보관시설이나 보관용기의 설치명세서, 5. 재활용 과정에서 발생하는 폐기물의 처리계획서 등을 첨부하여 그 사업장을 관할하는 시장ㆍ군수에게 제출하여야 하며, 위 신고를 받은 시장ㆍ군수는 적합한 경우 신고증명서를 신고인에게 내주어야 한다.”라고 규정하고 있는 바,
나) 폐기물처리 신고는 단순한 폐기물신고서의 제출만으로 법률효과가 발생하는 것이 아니라 폐기물처리 신고대상 폐기물의 적정성 여부, 시설ㆍ장비기준에 적합 여부, 폐기물의 적정 수집ㆍ운반 여부, 보관시설ㆍ재활용시설의 적합 여부, 타법 저촉 여부 등에 대해 시장ㆍ군수의 실체적 요건심사를 거쳐야 하는 수리행위를 필요로 한다고 할 것이다.
다) 또한, 폐기물처리신고를 받은 시장ㆍ군수는 제출서류에 대한 검토와 실태조사를 거쳐 적합한 경우 신고증명서를 신고인에게 내주도록 되어 있는 바, 시장ㆍ군수는 폐기물처리 신고로 인하여 환경보전과 국민생활의 질적향상 등 중대한 공익상의 필요가 없는 한 그 수리를 거부할 수 없다 할 것이다.
2) 다음으로 이 사건 청구인의 음식물류 폐기물 처리신고에 대한 피청구인의 수리거부처분이 적법ㆍ타당한지에 대해 살펴보면,
가) 청구인은 현재 약 200두의 돼지를 사육하고 있는 자로서, 음식물류 폐기물(500kg/1일)을 수집ㆍ운반ㆍ가열하여 돼지먹이로 재활용하며, 수집장소는 집단급식소, 운반차량은 등록된 1톤 트럭, 작은 통에 나누어 담아 솥에 넣어 삶아 돼지먹이로 재활용하고자 2012. 11. 15. 피청구인에게 폐기물처리 신고하였고, 이에 대해 피청구인은 2012. 11. 27.“현재까지도 청구인의 돈사에서 가축분뇨와 음식물 잔반 등이 방치되어 발생하는 악취로 인하여 ○○친환경골프장 이용객들의 피해가 상존하고 있어 추가로 사업장폐기물 반입 시 청구인의 사익보다 공익에 미치는 해악이 더 크다.”는 사유로 불수리처분하였는 바,
나) 피청구인은 「폐기물관리법」 및 「폐기물처리 신고업무 처리지침(환경부예규 제438호, 2011. 11. 1.)」에 따라, 폐기물처리 신고사항이 적합하면, 신고증명서를 발급하여야 함에도, 청구인이 제출한 신고사항에 대한 검토 없이 청구인이 운영하고 있는 축사로부터 나는 악취 및 그로 인한 주변 골프장 이용객들의 민원제기를 사유로 한 이 사건 불수리처분이 정당하다고 주장하나,
다) 이 사건은 경우 청구인이 2004. 6. 25.부터 지금까지 폐기물처리 신고를 하지 않고 다른 자의 음식물류 폐기물을 수집ㆍ운반하여 자신의 가축의 먹이로 재활용하고 있어 이 사건 신고가 청구인의 불법행위를 합법화하기 위한 신고행위에 불과하여 음식물 추가반입과 관련이 없는 점, 음식물류 폐기물 재활용의 경우 운반 차량 1대, 가열처리시설(솥) 등만 갖추면 신고요건을 충족하는 점, 청구인의 축사로부터 악취발생에 대해 피청구인이「폐기물관리법」제66조(벌칙)에 의한 고발조치 및 「악취방지법」의한 필요한 조치를 하지 않고 있어 악취가 법이 정한 배출허용기준 내에 있어 보이는 점, 일반적으로 음식물류 폐기물은「사료관리법」에 따른 사료공정서에 의하여 80°C에서 30분 이상 가열ㆍ처리해야 하고, 2008. 10. 17. 피청구인이 청구인의 축사(돈사)로부터의 악취발생에 대해 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제11조제2항에 의거 과태료를 부과한 사실 등을 비추어 볼 때, 이 사건 악취의 주원인은 음식물류 폐기물이 아니라 축분으로 인한 암모니아 가스라고 봄이 상당하다는 점 등을 종합해 볼 때, 기존 축사의 악취발생과 이 사건 신고수리로 인해 이 악취가 더 악화될 것이라는 막연한 우려만으로는 청구인의 폐기물처리 신고 수리를 거부할 중대한 공익상 침해라고 할 수 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 폐기물처리 신고 불수리처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
