전원재판부 99헌마574, 2002. 7. 18.

【판시사항】 1. 아케이드이큅프멘트 게임장운영자들로 하여금 6개월 이내에 게임제공업의 등록을 하고 게임물의 등급분류를 받도록 규정하는 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률 부칙 제3조 제4항 단서 등의 법적 성격 2. 위 법령조항이 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극) 3. 위 법령조항이 재산권을 침해하는지 여부(소극) 4. 위 법령조항이 평등권에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 청구인들은 1961. 12. 6. 제정된 구 유기장법에 의하여 유기장영업의 허가를 받은 영업자의 지위를 승계하여 그 동안 영업을 하여 왔으나, 청구인들 게임물의 사행성으로 인하여 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률에 의한 등록과 등급분류가 사실상 불가능하기 때문에 6월의 유예기간이 경과하면 더 이상 ‘아케이드이큅프멘트’란 게임물을 이용한 영업을 할 수 없게 되었다. 이 사건 법령조항은 이미 적법하게 허가를 받아 영업을 해 온 청구인들에게 새로이 등록을 하고 등급분류를 받도록 규정하면서, 청구인들이 변화한 법적 상황에 적응할 수 있도록 6개월의 유예기간을 부여하는 경과조치에 해당한다. 2. 국가는 이미 1971. 12. 31. 유기장법시행령의 개정을 통하여 청구인들의 유기장업종을 허가대상에서 제외함으로써 그 이후 유기장영업을 양수하는 영업자들에 대하여 법령에 근거한 개인의 신뢰를 제한하거나 배제하려는 명확한 규범적 표현을 하였으므로 청구인들의 경우 자신의 영업행위가 언제든지 새로운 법적 기준에 의하여 규율되고 이로써 종료될 수 있음을 충분히 예견할 수 있었던 점, 청구 인들의 유기기구가 그 지나친 사행성으로 말미암아 장기간의 유예기간을 부여하는 것에 대하여 이의를 제기하는 공익상의 이유가 존재한다는 점, 게임제공업의 경우 다른 게임물을 설치함으로써 다른 업종으로의 전환이 용이하다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 법령조항에 의하여 청구인들에게 주어진 6개월의 유예기간은 법개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처하기에 지나치게 짧은 것이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법령조항은 청구인들의 신뢰이익을 충분히 고려하고 있는 것으로서 과잉금지의 원칙에 위반하여 직업의 자유를 침해하는 규정이라 할 수 없다. 3. 헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치있는 구체적인 권리이므로, 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권보장의 대상이 아니다. 청구인들의 영업활동은 국가에 의하여 강제된 것이 아님은 물론이고, 원칙적으로 자신의 자유로운 결정과 계획, 그에 따른 사적 위험부담과 책임하에 행위하면서 법질서가 반사적으로 부여하는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다고 할 것이므로, 청구인들이 영업을 포기해야 하기 때문에 발생하는 재산상의 손실은 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해된 바가 없다. 4. 1962년 유기장법 및 유기장법시행령의 규정에 의하여 유기장영업의 허가를 받을 수 있는 “공중유기시설”로 인정된 이래 1999년 법이 제정될 때까지 근 40년 동안 한 번도 게임물로서의 적법여부에 관하여 검사를 받아 본 적이 없는 청구인들의 경우와는 달리, 공중위생법에 의하여 컴퓨터게임장업으로 허가를 받은 경우에는 그 게임물이 종전의 공중위생법의 기준에 따라 안전성ㆍ사행성의 관점에서 이미 한 번 검사를 거쳐 허가를 받은 경우에 해당하므로 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률에 의한 등록을 한 것으로 본 것이고, 한편 청구인들에 비하여 그들의 신뢰를 보다 보호할 필요가 있기 때문에 등급분류까지 2년의 유예기간을 부여한 것이다. 따라서 이 사건 법령조항이 다른 게임제공업자와는 달리 청구인들에게만 등록의무를 부과하고 등급분류의 기간을 달리 정한 것은 본질적으로 다른 것을 서로 다르게 취급한 것으로서 자의금지의 원칙에 반한다고 볼 수 없으므로, 청구인의 평등권이 침해되었다고 할 수 없다. 【참조조문】 헌법 제13조 제2항, 제15조, 제23조, 제37조 제2항 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 것) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. 2. 생략 3. “게임물”이라 함은 컴퓨터프로그램에 의하여 오락을 할 수 있도록 제작된 영상물(유형물에의 고정여부를 가리지 아니한다)과 오락을 위하여 게임제공업소내에 설치ㆍ운영하는 기타 게임기구를 말한다. 4. 생략 5. “음반ㆍ비디오물ㆍ게임물 유통관련업자”라 함은 영리를 목적으로 다음 각목의 영업을 영위하는 자를 말한다. 가. 나. 생략 다. 게임제공업：게임시설 또는 게임기구를 갖추고 게임물을 이용하여 대중오락을 제공하는 영업(다른 영업을 경영하면서 이용자의 유치 또는 광고 등을 목적으로 게임시설 또는 게임기구를 설치하여 대중오락을 하게 하는 경우를 포함한다)을 말하며, 필요한 경우에는 대통령령으로 업종을 세분할 수 있다. 다만, 사행행위등규제및처벌특례법에 의한 사행기구를 갖추어 사행행위를 하는 경우 및 관광진흥법에 의한 카지노업을 하는 경우를 제외한다. 라. 생략 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 것) 제7조 (유통관련업자의 등록) ① 생략 ② 비디오물감상실업ㆍ게임제공업 또는 노래연습장업을 하고자 하는 자는 문화관광부령이 정하는 시설을 갖추고 제1항의 등록을 하여야 한다. ③ 생략 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 것) 제18조 (등급분류) ①, ② 생략 ③ 영상물등급위원회는 사행성이 지나쳐서 제2항 제1호 내지 제3호의 등급을 부여할 수 없다고 인정하는 게임물에 대해서는 제2항의 규정에 불구하고 사용불가로 결정할 수 있다. 이 경우 사용불가로 결정된 게임물은 어떤 방식으로든지 유통 또는 오락제공되어서는 아니된다. ④～⑥ 생략 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 것) 제30조 (벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제7조 제1항의 규정에 의하여 등록을 하지 아니하고 비디오물 또는 게임물의 유통관련업을 하는 자 2.～5. 생략 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 것) 제33조 (과태료) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 5천만원 이하의 과태료에 처한다. 1. 제18조 제5항의 규정을 위반하여 등급분류를 받지 아니한 자 2.～4. 생략 ②～⑤ 생략 유기장법(1961. 12. 6. 법률 제810호로 제정된 것) 제2조 (정의) ① 본법에서 유기장이라 함은 당구장, 탁구장, 베이비골프장, 롤러스케이트장, 셔풀보오드장, 투환장, 기원 또는 이와 유사한 공중유기시설을 말한다. ② 생략 유기장법(1961. 12. 6. 법률 제810호로 제정된 것) 제3조 (영업의 허가) ① 업으로서 유기장을 경영하고자 하는 자는 구청장, 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. ②, ③ 생략 유기장법시행령(1962. 9. 22. 각령 제972호로 제정된 것) 제1조 (정의) 유기장법(이하 법이라 한다) 제2조 제1항의 이와 유사한 공중유기시설이라 함은 유기를 목적으로 하는 회전비행기, 보오트노리장, 그네, 케불카, 어린이승마장, 회전의자, ㅈ박스, 베이스볼, 바우린아레이, 리이그리이다, 핀풀, 샤풀아레이, 아야케드이큅프멘트, 후리퍼핀볼, 프로학키, 푸로바스켓트볼, 골푸참푸 및 하이호실버와 기타 이와 유사한 유기용시설로서 보건사회부장관이 지정하는 것을 말한다. 유기장법시행령(1962. 9. 22. 각령 제972호로 제정된 것) 제2조 (업종의 구분과 유기방법) ① 유기장영업은 이를 다음과 같이 구분한다. 제1종：기원, 탁구장, 로러스케트장, 베이비골푸장, 당구장, 투환장 제2종：셔풀보오드장, 회전비행기, 보오트노리장, 그네, 케불카, 어린이승마장, 회전의자, ㅈ박스, 베이스볼, 바우린아레이, 리이그리이다, 핀풀, 샤풀아레이, 아아케드이큅프멘트, 후리퍼핀볼, 푸로학키, 푸로바스켓트볼, 골푸참푸, 하이호실버 ② 전항의 각 유기장영업에 있어서의 유기방법과 기타 영업상의 필요한 사항은 보건사회부령으로 규정할 수 있다. 유기장법시행령(1971. 12. 31. 대통령령 제5916호로 개정된 것) 제1조 (정의) 유기장법(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1항의 이와 유사한 공중유기시설이라 함은 유기를 목적으로 하는 회전비행기 보오트노리장ㆍ그네ㆍ케불카ㆍ어린이승마장ㆍ회전의자ㆍ죽박스ㆍ베이스볼ㆍ바우린아레이ㆍ리이그리이다핀볼ㆍ샤플아래이ㆍ후리퍼핀볼ㆍ푸로학키ㆍ콜프참프ㆍ어린이 목마놀이ㆍ실내콜프연습장ㆍ실내축구장 및 모형차유기장을 말한다. 유기장법시행령(1971. 12. 31. 대통령령 제5916호로 개정된 것) 제2조 (업종의 구분과 유기방법) ① 유기장영업은 이를 다음과 같이 구분한다. 제1종：기원ㆍ탁구장ㆍ롤러스케이트장ㆍ베이비콜프장ㆍ당구장ㆍ투환장ㆍ실내콜프장. 제2종：셔플보오드장ㆍ회전비행기ㆍ보오트노리장ㆍ그네ㆍ케불카ㆍ어린이승마장ㆍ회전의자ㆍ죽박스ㆍ베이스볼ㆍ바우린아레이ㆍ리이그리이다핀볼ㆍ샤플아레이ㆍ후리퍼핀볼ㆍ푸로학키ㆍ골푸참푸ㆍ어린이 목마놀이ㆍ실내축구장ㆍ모형차유기장. ② 전항의 각 유기장영업에 있어서의 유기방법과 기타 영업상의 필요한 사항은 보건사회부령으로 규정할 수 있다. 유기장법시행령(1971. 12. 31. 대통령령 제5916호로 개정된 것) 부칙 ① 생략 ② (경과조치) 이 영 시행당시 종전의 규정에 의하여 허가를 받은 아아케이드이큅프멘트와 푸로바스켓트볼의 유기장영업은 종전의 규정에 의한다. 공중위생법(1986. 5. 10. 법률 제3822호로 제정된 것) 제4조 (영업의 허가 및 신고) ① 위생접객업중 숙박업ㆍ목욕장업 또는 유기장업(제2항의 규정에 의하여 대통령령이 정하는 숙박업ㆍ목욕장업ㆍ유기장업을 제외한다)을 하고자 하는 자는 제3조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖추어 그 영업의 종류별로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ② 위생접객업중 수영장업ㆍ이용업ㆍ미용업과 대통령령이 정하는 숙박업ㆍ목욕장업ㆍ유기장업을 하고자 하거나 위생관련영업을 하고자 하는 자는 제3조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖추어 그 영업의 종류별로 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 규정에 의한 유기장업의 허가를 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 18세미만의 자에게 그 이용을 제한하는 영업(이하 “성인전용유기장업”이라 한다)과 그러하지 아니하는 영업으로 구분하여 허가할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 공중위생 및 영업에 필요한 조건을 붙일 수 있다. 공중위생법(1999. 1. 21. 법률 제5654호로 폐지되기 전의 것) 제12조의2 (유기기구등의 검사) 대통령령이 정하는 유기시설ㆍ유기기구 또는 유기기구의 부분품을 제조하거나 수입하고자 하는 자는 당해 유기시설ㆍ유기기구 또는 유기기구의 부분품에 대하여 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 보건복지부장관의 검사를 받아야 한다. 공중위생법(1999. 1. 21. 법률 제5654호로 폐지되기 전의 것) 부칙 제3조 (유기장업에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 허가받은 성인용전자유기장업과 그 밖의 유기장업은 제4조 제1항의 개정규정에 의하여 허가받은 유기장업으로 본다. 공중위생법시행령(1986. 11. 11. 대통령령 제11999호로 제정된 것) 제4조 (신고영업의 종류) 법 제4조 제2항의 규정에 의하여 신고를 하여야 할 숙박업, 목욕장업 및 유기장업은 다음과 같다. 1. 숙박업 중 읍ㆍ면지역에 있어서의 여인숙업 2. 목욕장업 중 읍ㆍ면지역에 있어서의 공동탕업 3. 유기장업 중 기타유기장업으로서 보건사회부령이 정하는 영업 공중위생법시행령(1999. 12. 27. 대통령령 제16619호로 폐지되기 전의 것) 제7조의6 (검사대상 유기기구의 범위) 법 제12조의2의 규정에 의하여 검사를 받아야 하는 유기시설ㆍ유기기구 또는 유기기구의 부분품은 컴퓨터게임장업소에 설치하는 전자유기기구 및 체련용유기기구와 그 부분품으로 한다. 공중위생법시행령(1986. 11. 11. 대통령령 제11999호로 제정된 것) 부칙 제6조 (아케이드큅프멘트 및 프로바스켓볼의 유기장영업에 관한 경과조치) ① 1971년 12월 31일 이전의 유기장업법의 규정에 의하여 허가를 받은 아케이드이큅프멘트 및 프로바스켓볼의 유기장영업에 관하여는 허가당시의 유기장업법을 적용한다. ② 제1항의 규정에 의한 영업자에 대한 행정처분기준 등 지도ㆍ감독에 관하여 필요한 사항은 보건사회부령으로 정한다. 【참조판례】 2. 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651 헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128 3. 헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651 헌재 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283 헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등, 판례집 11-1, 289 헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128 【전문】【당 사 자】 청 구 인　곽○식 외 4인 청구인들 대리인 변호사　이석연 【주　　문】 청구인들의 심판청구를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인 곽○식은 1998. 10. 29. 동대문구청장으로부터 ○○오락실이라는 상호로, 청구인 김○선은 1998. 11. 6. 동대문구청장으로부터 □□오락실이라는 상호로, 청구인 곽○화는 1999. 8. 10. 종로구청장으로부터 △△이라는 상호로, 청구인 유○열은 1999. 3. 22. 중구청장으로부터 ▽▽오락실이라는 상호로, 청구인 남○규는 1993. 10. 5. 서대문구청장으로부터 ××이라는 상호로 각 구(舊)유기장법(1961. 12. 6. 법률 제810호로 제정된 것) 제3조 제1항의 규정에 의하여 “아케이드이큅프멘트”라는 업종의 유기장업 허가(영업의 승계)를 받아 현재 위 영업을 영위하고 있는 자들이다. 그런데 최근 새로이 제정된 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 것) 부칙 제3조 제4항 단서, 제5조 단서 및 같은 법 시행령(1999. 5. 15. 대통령령 제16312호로 제정된 것) 부칙 제3조 제1항, 제3항은 청구인들의 아케이드이큅프멘트 유기장업에 대하여 동법 시행(1999. 5. 8.) 후 6월 이내에 새로이 등록을 하고 등급분류를 받도록 규정하였다. 이에 청구인들은 위 법령규정들에 의하여 헌법상 보장된 기본권인 평등권, 직업의 자유, 재산권을 침해당하였다고 주장하면서 1999. 10. 8. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 것, 이하 “법”이라 한다) 부칙 제3조 제4항 단서, 제5조 단서 및 같은 법 시행령(1999. 5. 15. 대통령령 제16312호로 제정된 것, 이하 “시행령”이라 한다) 부칙 제3조 제1항, 제3항(이하 위 조항들을 모두 합하여 “이 사건 법령조항”이라 한다)의 위헌여부이며, 이 사건 법령조항의 규정내용은 다음과 같다. 법 부칙 제3조(등록등에 관한 경과조치) ① 내지 ③ 생략 ④ 이 법 시행 당시 종전의 공중위생법의 규정에 의하여 컴퓨터게임장업으로 허가받은 경우에는 이 법에 의하여 게임제공업자의 등록을 한 것으로 본다. 다만 법률 제3822호 공중위생법 부칙 제3조 제1항의 규정에 의하여 그 허가를 받은 것으로 보는 유기장업 중 대통령령이 정하는 경우는 이 법에 의하여 6월 이내에 새로이 등록을 하여야 한다. ⑤ 내지 ⑨ 생략 부칙 제5조(검사등에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 공중위생법의 규정에 의하여 검사를 받은 게임물은 이 법 시행 후 2년 이내에 이 법에 의하여 등급분류를 받아야 한다. 다만 법률 제3822호 공중위생법 부칙 제3조 제1항의 규정에 의하여 그 허가를 받은 것으로 보는 유기장업 중 대통령령이 정하는 유기기구는 6월 이내에 이 법에 의하여 등급분류를 받아야 한다. 시행령 부칙 제3조(유기장업에 관한 경과조치) ① 법 부칙 제3조 제4항 단서에서 “유기장업 중 대통령령이 정하는 경우”라 함은 1971년 12월 31일 이전의 유기장업법의 규정에 의하여 허가를 받은 아케이드이큅프멘트 및 프로바스켓볼의 유기장업을 말한다. ② 생략 ③ 법 부칙 제5조 단서에서 “대통령령이 정하는 유기기구”라 함은 제1항의 규정에 의한 아케이드이큅프멘트 및 프로바스켓볼의 유기장업에 이용되는 유기기구를 말한다. 2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장 요지 (1) 종전의 공중위생법 규정에 의하여 허가를 받은 게임장운영자 중 청구인들에게만 법에 의한 새로운 등록의무를 부과하고, 게임물에 대한 등급분류에 있어서도 다른 게임물의 경우 2년의 유예기간을 두면서 유독 청구인들이 운영하는 아케이드이큅프멘트 게임물에 대해서만 그 등급분류 심사기간을 6월로 짧게 인정한 것은 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위반된다. (2) 청구인들이 영위하는 아케이드이큅프멘트 유기장영업은 1971. 12. 31. 이후에는 허가대상에서 제외되어 이미 신규허가가 없게 됨으로써 법에 의한 등록 및 등급분류가 사실상 불가능하다는 점에서, 청구인들은 법 시행 후 6월이 경과하면 지금까지 종사하여 왔던 아케이드이큅프멘트 유기장영업을 더 이상 영위할 수 없게 되는 바, 이는 청구인들의 헌법상 보장된 직업선택의 자유 그 중에서도 그 제한에 신중을 기하여야 하는 직업결정의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것이다. (3) 이 사건 법령조항에 의하여 청구인들은 유기장영업자로서의 등록과 유기기구(아케이드이큅프멘트)에 대한 등급분류가 사실상 불가능하게 되어 법 시행후 6월이 지나면 지금까지 30여년간 적법하게 영위하여 오던 아케이드이큅프멘트 영업을 더 이상 하지 못하고 영업장을 폐쇄하여야 할 운명에 직면하게 되었는바, 이는 헌법 제23조에 의하여 보장된 재산권에 대한 침해이자 특히 소급입법에 의한 재산권 박탈을 금지한 헌법 제13조 제2항에 위배되고 법치국가원리에서 파생되는 법적 안정성의 원리와 신뢰보호의 원칙에도 어긋나는 것이다. 나. 문화관광부장관의 의견 (1) 아케이드이큅프멘트 유기기구는 그 성격과 내용에 있어서 사행성 기구이므로, 1971. 12. 31. 개정된 유기장법시행령에 의하여 유기시설종목에서 원천적으로 삭제된 것인데, 다만 1971. 12. 31. 이전의 기존허가업소에 대해서만은 그 비도박성 및 비사행성의 조건 하에서 경과조치규정을 적용해 주었던 것이다. 따라서 청구인들이 주장하는 기득권이란 유기기구의 비사행성을 전제로 하는 것이며, 새로이 제정된 법에 의하여 유기기구의 사행성에 관한 새로운 기준에 따라 그 규제여부 및 규제기준을 달리 정할 수 있다. (2) 청구인들은 자신들에 대해서만 등록의무를 새로이 부과하고 아케이드이큅프멘트 유기기구에 대해서만 등급분류 심사기간을 6월로 짧게 규정한 것은 평등원칙에 위배된다고 주장하나, 아케이드이큅프멘트 업종 유기장업자는 현재 국내에 청구인들 5개 업소에 불과하므로 5개 업소를 위한 행정적 등록업무를 처리함에는 6개월의 기간으로 충분한 반면, 새로운 음비법에 의하여 등급분류의 대상이 되는 일반게임물은 약 만종에 달하므로 행정처리를 위한 시간적 여유를 갖기 위하여 등급분류기간을 2년으로 정한 것이다. 또한 법이 청구인들에게 새로운 등록의무를 부과한 것에 관하여 본다면, 아케이드이큅프멘트의 사행성여부가 다시금 사회적으로 문제된다면 새로운 입법에 의하여 그 규제 및 등록여부를 달리 정할 수 있는 것이다. (3) 헌법이 직업의 자유를 보장함에도 사행성 오락기 업자등의 활동은 무제한으로 보호받을 수 없는 것이며, 합리적인 이유가 있는 경우라면, 그 제한이 가능하다. 또한 이 사건 법령조항은 공익상의 이유로 재산권을 제한하는 규정으로서 청구인들 재산권에 대한 소급적 침해라 할 수 없다. 3. 판　단 가. 아케이드이큅프멘트 유기장업에 대한 법적 규제의 변화 (1) 고객이 직접 현금을 걸고 게임손잡이를 앞뒤로 당겨서 게임을 하는 슬롯머신과는 달리, 아케이드이큅프멘트 업종의 유기장업은, 고객이 처음에 현금을 종업원에게 입금하면 종업원이 기계에 손님이 입금한 액수만큼의 점수를 유입시켜 주고 이에 따라 고객이 기계의 보턴을 눌러 화면에 나타나는 그림에 따라 각기 규정된 점수를 잃거나 얻게 되고 게임을 끝낼 당시 남은 점수를 환산하여 환불받는 방식의 게임으로서, 구 유기장법(1961. 12. 6. 법률 제810호로 제정되어 1981. 4. 13. 법률 제3441호로 유기장업법으로 개명되었으며 1984. 4. 10. 법률 제3729호로 전문개정되었다가 1986. 5. 10. 법률 제3822호 공중위생법 부칙 제2조의 규정에 의하여 폐지됨) 제2조 제1항, 제3조 제1항, 같은 법 시행령(1962. 9. 22. 각령 제972호로 개정된 것) 제1조 및 제2조의 규정에 의하여 1962. 9. 22.부터 허가를 받을 수 있는 공중유기시설에 포함되었다. 그러나 1971. 12. 31. 대통령령 제5916호로 유기장법시행령이 개정되면서 아케이드이큅프멘트는 위 시행령 제1조의 “이와 유사한 공중유기시설”의 정의규정과 제2조의 “제2종 유기장영업”에서 제외되어, 결과적으로 유기장영업의 허가대상에서 배제됨으로써 기존의 허가업소만이 영업을 계속해 오다 현재는 국내에 청구인들 5개 업소만이 남아 있다. 1971. 12. 31. 이전의 구 유기장법에 의한 허가업종 중 위 프로바스켓볼 유기장업은 쇠퇴일로를 걷다가 현재는 사실상 전무한 상태이다. (2) 아케이드이큅프멘트의 유기장업 영업은 1971. 12. 31. 대통령령 5916호로 개정된 유기장법시행령 제1조 및 제2조에 의해서 비록 그 허가대상에서는 제외되었지만, 같은 시행령 부칙 제2항에서 아케이드이큅프멘트의 유기장영업을 계속할 수 있도록 하는 경과규정을 둔 이래, 유기장업법시행령(1984. 7. 20. 대통령령 제11473호로 전문개정된 것) 부칙 제2항, 공중위생법(1986. 5. 10. 법률 제3822호로 제정된 것) 부칙 제3조 제1항, 같은 법 시행령(1986. 11. 11. 대통령령 11999호로 제정된 것) 부칙 제6조의 규정에 의하여 30여년간 허 가당시의 구 유기장법을 적용받아 적법하게 영업을 하여 왔다. 즉 1971. 12. 31. 이후에는 아케이드이큅프멘트 유기장영업에 대하여 법령이 개정될 때마다 부칙에서 당시의 유기장법에 의하여 적법하게 허가를 받아 온 것으로 간주하여 영업을 계속할 수 있도록 하는 규정을 법의 제정 전까지는 두어 왔던 것이다. 그런데 1999. 2. 8. 법이 제정되면서 종전에 공중위생법(1999. 2. 8. 법률 제5839호 공중위생관리법 제정으로 폐지)에서 규율하고 있던 유기장업이 폐지되고 새로이 “게임제공업”으로서(법 제2조 제3호 및 제5호 다목) 법에 의한 규율을 받게 되었다. (3) 법 제7조 제2항에 의하여 게임제공업자는 문화관광부령이 정하는 시설을 갖추고 등록을 해야 하는데, 등급분류의 결과에 따라 위 부령이 정하는 시설의 기준이 달라지므로, 등록을 하기 위해서는 우선 등급분류를 받아야 한다. 아케이드이큅프멘트의 경우 게임물의 지나친 사행성으로 말미암아 청구인들이 등급분류의 신청을 한다 하더라도 법 제18조 제3항에 의하여 “사용불가”로 결정되는 것이 확실시되기 때문에, 청구인들은 현재까지 등록 및 등급분류의 신청을 하지 않은 것으로 판단된다. 청구인들의 게임물이 “사용불가”로 결정되면, 그 게임물은 대중오락의 목적으로 제공될 수 없기 때문에, 현재 청구인들이 보유하고 있는 게임시설로는 더 이상 영업이 불가능하게 되어, 청구인들로서는 다른 게임물을 설치하고 등록ㆍ등급분류신청을 하든지 아니면 폐업을 해야 하는 결과에 이른다. 나. 이 사건 법령조항의 목적 및 법적 성격 이 사건 법령조항은 청구인들에 대하여 6월 이내에 새로이 법 제7조에 의한 등록을 하여야 하고, 6월 이내에 법 제18조에 의한 등급분류를 받아야 할 의무를 부과하고 있다. 법에 의한 등록을 하지 아니하고 게임제공업의 영업을 하는 경우에는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처해지며(법 제30조 제1호), 등급분류를 받지 아니하고 게임제공업의 영업을 하는 경우에는 5천만원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있다(법 제33조 제1호). 청구인들이 영위하는 유기장업은 이미 오래 전부터 그 사행성이 문제되어 왔고, 그 때문에 이미 1971년 유기장법시행령이 개정되면서 청구인들의 업종은 허가대상에서 제외되었다. 1999년 법이 제정되기 전까지 여러 차례 법이 개정되는 과정에서 아케이드이큅프멘트 유기장업자들은 매 번 그들의 기득권을 고려하는 경과규정에 의하여 계속 영업을 할 수 있었다. 그러나 1999년 법 이 제정되면서 공중위생법에 의하여 심의를 받은 다른 게임물과는 달리, 이제껏 한 번도 검사를 받은 적이 없이 경과규정을 통하여 구법에 의한 허가를 받은 것으로 간주된 아케이드이큅프멘트에 대하여도 종래 그 사행성이 끊임없이 문제되어 온 점에 비추어 법의 체계 내에서 새롭게 판단할 필요가 있고, 특히 청소년보호를 목적으로 등급분류가 새로이 도입된 법의 체제 내에서 게임물로서의 규제와 등급분류를 받도록 할 필요성이 제기됨에 따라, 이 사건 법령조항은 청구인들에게 새로이 등급분류를 받고 등록을 해야 할 의무를 부과하였다. 따라서 이 사건 법령조항은 이미 적법하게 허가를 받아 영업을 해 온 청구인들에게 새로이 제정된 법의 기준에 의하여 등록을 하고 등급분류를 받도록 규정하면서, 청구인들이 변화한 법적 상황에 적응할 수 있도록 6개월의 유예기간을 부여하는 경과조치에 해당한다. 다. 이 사건 법령조항의 위헌여부 (1) 직업의 자유의 침해여부 이 사건의 경우 청구인들은 1961. 12. 6. 제정된 구 유기장법에 의하여 유기장영업의 허가를 받은 영업자의 지위를 승계하여 그 동안 영업을 하여 왔으나, 청구인들의 유기기구의 사행성으로 인하여 법에 의한 등록과 등급분류가 사실상 불가능하기 때문에 6월의 유예기간이 경과하면 더 이상 ‘아케이드이큅프멘트’란 유기기구를 이용한 유기장영업을 할 수 없게 되었다. (가) 헌법은 제15조에서 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다”고 하여 직업의 자유를 보장하고 있다. 헌법은 “직업선택의 자유”만을 언급하고 있지만, 제15조는 개인이 국가의 간섭을 받지 아니하고 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 ‘직업선택의 자유’뿐만 아니라 선택한 직업을 자신이 원하는 대로 자유롭게 행사할 수 있는 ‘직업수행의 자유’를 보장하는 기본권이다. 직업선택의 자유와 직업행사의 자유는 기본권주체에 대한 그 제한의 효과가 다르기 때문에 제한에 있어서 적용되는 기준도 다르며, 특히 직업행사의 자유에 대한 제한의 경우 인격발현에 대한 침해의 효과가 일반적으로 직업선택 그 자체에 대한 제한에 비하여 작기 때문에, 그에 대한 제한은 보다 폭넓게 허용된다고 할 수 있다. 이 사건 법령조항은 청구인들로 하여금 법 시행일로부터 6월 이내에 등록을 하고 등급분류를 받지 아니하면 게임제공업의 영업을 계속할 수 없도록 하는 것이므로, 게임제공업의 영업 방법을 규율하는 규정으로서 청구인들의 직업수행의 자유를 제한하는 규정이다. 청구인들의 경우 법에 의한 등록과 등급분류가 사실상 불가능하기 때문에 유예기간이 경과하면 더 이상 아케이드이큅프멘트 유기장업의 영업을 할 수 없다 하더라도, 아케이드이큅프멘트 유기장업은 하나의 독립된 직업이 아니라 단지 게임제공업을 행사하는 방법의 하나라고 할 것이므로, 이 사건 법령조항이 직업수행의 자유를 제한하는 규정이라는 헌법적 판단에 있어서 달라지는 것은 없다. 직업의 자유도 다른 기본권과 마찬가지로 절대적으로 보호되는 것이 아니라, 공익상의 이유로 제한될 수 있음은 물론이나, 이 경우에도 개인의 자유가 공익실현을 위해서도 과도하게 제한되어서는 아니되며 개인의 기본권은 꼭 필요한 경우에 한하여 필요한 만큼만 제한되어야 한다는 비례의 원칙(헌법 제37조 제2항)을 준수해야 한다. 직업의 자유의 보장이 입법자로 하여금 이미 형성된 직종을 언제까지나 유지하거나 직업종사의 요건을 계속하여 동일하게 유지할 것까지를 요구하는 것은 아니라고 할 것이나, 입법자가 공익상의 필요에 의하여 직업행사의 요건을 달리 정하거나 강화하는 등 직업제도를 개혁함에 있어서는 기존 종사자들의 신뢰를 보호하는 것이 헌법상 법치국가의 원리로부터 요청되고, 신뢰보호가 충분히 이루어졌는지 여부가 과잉금지의 원칙의 위반 여부를 판단하는 기준이 된다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 667-668 참조). (나) 법률개정을 통하여 직업행사의 요건을 달리 규정하는 과정에서 신뢰보호를 위한 경과조치를 규정하고 있는 이 사건 법률조항이 청구인들의 신뢰이익을 충분히 보호하는 규정인가에 관하여 살펴보기로 한다. 입법자는 새로운 인식을 수용하고 변화한 현실에 적절하게 대처해야 하기 때문에, 국민은 현재의 법적 상태가 항상 지속되리라는 것을 원칙적으로 신뢰할 수 없다. 특히 이 사건의 경우, 국가는 이미 1971. 12. 31. 유기장법시행령의 개정을 통하여 청구인들의 유기장업종을 허가대상에서 제외함으로써 그 이후 유기장영업을 양수하는 영업자들에 대하여 법령에 근거한 개인의 신뢰를 제한하거나 배제하려는 명확한 규범적 표현을 하였고, 더욱이 그 이후 법이 개정될 때마다 아케이드이큅프멘트의 유기장업자들의 신뢰이익을 고려하는 경과규정을 통하여 1999년까지 근 30년 가까운 유예기간을 두어왔다는 점에서 볼 때 ‘언제든지 이러한 유예기간이 종료될 수 있다’는 가능성을 충분히 예견할 수 있었다. 이러한 점에서 1993년에서 1999년 사이 오락실을 인수하여 영업자의 지위를 승계한 청구인들에게 인정될 수 있는 신뢰이익의 보호가치 는 미약하다고 할 것이다. 또한, 청구인들의 영업행위는 특정 경제정책상의 목표를 달성하기 위하여 국가에 의하여 유도된 사경제의 활동에 속하는 것이 아니라, 스스로의 위험부담으로 법률이 부여한 기회를 활용한 경우에 지나지 않는다고 할 것이므로(헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 148 참조), 그러한 관점에서도 법률개정의 이익에 우선하는 특별히 보호되어야 하는 신뢰이익이라 볼 수 없다. 다만, 청구인들이 합법적으로 영업허가를 받은 영업자의 지위를 승계하여 영업을 해온 사실에 비추어, 청구인의 신뢰이익은 변화한 법적 상황에 적응할 적정한 유예기간을 요청할 뿐이다. 가능하면 조속한 기간 내에 청구인들의 영업행위에 대하여 새로운 법체계에 의한 판단을 받게 하려는 정당한 공익에도 불구하고, 개정법률이 실현하려는 공익에 의해서도 정당화될 수 없을 정도로 개인의 신뢰이익이 손상되어서는 아니된다. (다) 이 사건 법령조항은 법 시행일로부터 6개월의 유예기간을 두어 청구인들로 하여금 법에 따른 등록과 등급분류의 의무를 이행하도록 하고 있다. 이 사건 법률조항이 부여하는 유예기간은 청구인들에게 기존의 영업시설을 가지고 법에 의한 등록과 등급분류를 받을 수 있는가에 관하여 확인하고, 기존의 영업시설로는 더 이상 영업이 불가능한 경우에는 종래의 영업을 포기하든지 아니면 다른 게임시설을 설치하여 법이 허용하는 영업으로 전환할 지에 관하여 결정하고 그에 대처하는 기간을 의미한다. 유예기간이 적정한가의 여부는 신뢰이익의 보호가치, 변화한 법적 상황에 어느 정도로 유연하게 대처할 수 있는가 하는 침해의 정도 또는 신뢰가 손상된 정도, 개정법률을 통하여 실현하려는 공익적 목적 등을 고려하여 구체적인 사안마다 개별적으로 판단되어야 한다. 이 사건의 경우, 1971년 유기장법시행령이 개정된 이래 청구인들이 자신의 영업행위가 언제든지 새로운 법적 기준에 의하여 규율되고 이로써 종료될 수 있음을 충분히 예견할 수 있었던 점, 청구인들의 유기기구가 그 지나친 사행성으로 말미암아 장기간의 유예기간을 부여하는 것에 대하여 이의를 제기하는 공익상의 이유가 존재한다는 점, 게임제공업의 경우 다른 게임물을 설치함으로써 다른 업종으로의 전환이 용이하다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 법령조항에 의하여 청구인들에게 주어진 6개월의 유예기간은 법개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처하기에 지나치게 짧은 것이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법령조항은 청구인들의 신뢰이익을 충분히 고려하고 있는 것으로서 과잉금지의 원칙에 위반하여 직업의 자유를 침해하는 위헌적인 규정이라 할 수 없다. (2) 재산권의 침해여부 청구인들은 이 사건 법령조항으로 인하여 법에 의한 등록과 등급분류가 사실상 불가능하여 지난 30여년간 적법하게 운영해온 아케이드이큅프멘트 영업장을 폐쇄해야 하므로, 이는 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지한 헌법규정에 위반될 뿐이 아니라 신뢰보호의 원칙에 위반되는 재산권의 침해라고 주장한다. (가) 헌법 제13조 제2항에서 “모든 국민은 소급입법에 의하여……재산권을 박탈당하지 아니한다.”라고 하여 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 과거의 사실관계 또는 법률관계를 규율하기 위한 소급입법의 태양에는 이미 과거에 완성된 사실ㆍ법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 진정소급효의 입법과 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실ㆍ법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 부진정소급효의 입법이 있다. 헌법 제13조 제2항이 금하고 있는 소급입법은 전자, 즉 진정소급효를 가지는 법률만을 의미하는 것으로서, 이에 반하여 후자, 즉 부진정소급효의 입법은 원칙적으로 허용되는 것이다. 다만 부진정소급효를 가지는 입법에 있어서도 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 비교형량 과정에서, 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(1999. 4. 29. 94헌바37등, 판례집 11-1, 289, 318). 그런데 이 사건 법령조항은 종래 유기장법에 의하여 허가를 받은 청구인들에게 법에 의한 등록과 등급분류의 의무를 부과하고 있는데, 법의 이러한 규정내용은 법률을 이미 종결된 과거의 사실 또는 법률관계에 사후적으로 적용함으로써 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급효의 입법과는 다른 것으로서, 이는 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 청구인들에 대한 신뢰보호의 문제일 뿐, 소급입법의 문제는 아니다. (나) 헌법상 재산권보장의 중요한 기능은 재산권에 의하여 보호되는 법적 지위에 관하여 국민에게 법적 안정성을 보장하고 합헌적인 법률에 의하여 형성된 구체적 재산권의 존속에 대한 신뢰를 보호하고자 하는 데 있다. 이러한 의미에서 법치국가적 신뢰보호원칙은 재산권적 법적 지위에 관한 한 헌법상의 재산권보장을 통하여 고유하게 형성되고 헌법적으로 구체적으로 표현되었다고 할 수 있다. 그러나 청구인들이 영업을 포기해야 하기 때문에 발생하는 재산상의 손실은 헌법 제23조에 의하여 보호되는 재산권에 포함되지 아니한다. 헌법재판소는 종래 다수의 결정에서 ‘헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치있는 구체적인 권리이므로, 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권보장의 대상이 아니다’라고 판시하였다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 103 ; 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 664 ; 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283, 309-310). 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들이 소유하는 시설이나 장비 등 재산권보장의 보호를 받는 구체적인 권리가 침해되는 것은 아니다. 또한, 청구인들의 영업활동은 국가에 의하여 강제된 것이 아님은 물론이고, 일정한 경제적 목표를 달성하기 위하여 취한 국가의 경제정책적 조치에 의하여 유발된 사경제의 행위가 아니라, 원칙적으로 자신의 자유로운 결정과 계획, 그에 따른 사적 위험부담과 책임하에 행위하면서 법질서가 반사적으로 부여하는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다고 할 것이므로, 청구인들이 주장하는 폐업으로 인한 재산적 손실은 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다(헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 152 참조). 따라서 이 사건 법률조항은 소급입법이 아닐 뿐만 아니라, 나아가 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해된 바가 없다. (3) 평등권의 위반여부 청구인들은 ‘공중위생법에 의하여 컴퓨터게임장업으로 허가를 받은 경우에 대하여는 법 부칙 제3조 제4항에서 게임제공업자의 등록을 한 것으로 보면서, 청구인들에 대해서는 새로이 등록할 의무를 부과한 것, 공중위생법에 의하여 검사를 받은 게임물에 대하여는 법 부칙 제5조에서 2년 이내에 등급분류를 받도록 규정하면서 청구인들에 대하여는 6월 이내에 등급분류를 받도록 한 것은 평등원칙에 위반된다’고 주장한다. 공중위생법에 의하여 컴퓨터게임장업으로 허가를 받은 경우에는 그 게임물이 종전의 공중위생법의 기준에 따라(공중위생법 제4조, 제12조의2, 공중위생법시행령 제4조, 제7조의6, 공중위생법시행규칙 제15조의3, 별표 1) 안전성ㆍ사행성의 관점에서 이미 한 번 검사를 거쳐 허가를 받은 경우에 해당하므로, 법에 의한 등록의 여부가 문제되지 아니하고 단지 등급분류를 받을 필요성만 이 있기 때문에, 법 부칙 제3조 제4항에서 등록을 한 것으로 본 것이고, 이에 대하여 청구인들의 유기기구인 아케이드이큅프멘트는 1962년 유기장법 및 유기장법시행령의 규정에 의하여 유기장영업의 허가를 받을 수 있는 “공중유기시설”로 인정된 이래 1999년 법이 제정될 때까지 근 40년 동안 여러 차례 법률개정의 과정에서 “공중유기시설”의 허용기준이 달라졌음에도 불구하고 한 번도 대중을 상대로 오락을 제공하는 게임물로서의 적법여부에 관하여 검사를 받아 본 적이 없으므로, 청구인들에 대하여 등록의무를 부과한 것이다. 뿐만 아니라 공중위생법에 의하여 허가를 받은 게임물제공업자의 경우 그들의 신뢰를 보다 보호할 필요가 있기 때문에 그들로 하여금 변화한 법적 상황에 적절하게 대처할 수 있도록 등급분류까지 2년의 유예기간을 부여한 것이고, 그 반면에 청구인들의 경우는 이미 위에서 자세하게 서술한 바와 같이 신뢰이익의 보호가치가 적어 6월의 유예기간을 부여한 것이다. 나아가 청소년보호를 목적으로 등급분류가 처음으로 도입된 법의 체계 내에서 사행성이 강한 유기기구에 대하여 장기의 유예기간을 부여하는 것이 청소년보호의 관점에서도 법의 전반적인 취지와도 부합하지 않기 때문이다. 따라서 이 사건 법령조항이 다른 게임제공업자와는 달리 청구인들에게만 등록의무를 부과하고 청구인들과 다른 게임제공업자를 구분하여 등급분류의 기간을 달리 정한 것은 본질적으로 다른 것을 서로 다르게 취급한 것으로서 자의금지의 원칙에 반한다고 볼 수 없으므로, 청구인의 평등권이 침해되었다고 볼 수 없다. 4. 결　론 따라서 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여한 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회(주심)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 99헌마574

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공중위생법

사행행위등규제및처벌특례법

음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률

음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률시행령

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제11조 제13조 제23조