대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결

[자동차운송사업면허신청서반려처분의취소][공1999.11.15.(94),2345] 【판시사항】 [1] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자가 행정처분의 취소 등을 구할 법률상 이익의 범위 [2] 제3자가 경업자나 경원자(경원자)에 대한 면허나 인·허가 등 수익적 행정처분의 취소를 구할 당사자 적격이 있는 경우 [3] 노선버스 한정면허 기준에 관한 구 자동차운수사업법시행규칙의 규정상 기존의 농어촌버스운송사업계획변경신청을 인가하면 신규의 마을버스운송사업면허를 할 수 없게 되는 경우, 마을버스운송사업면허신청자에게 농어촌버스운송사업계획변경인가처분의 취소를 구할 당사자 적격이 있다고 한 사례 [4] 구 자동차운수사업법 제4조에 의한 자동차운송사업면허나 같은 법 제13조에 의한 자동차운송사업계획변경인가가 재량행위인지 여부(적극) [5] 신규의 마을버스운송사업면허신청반려처분과 기존의 농어촌버스운송사업계획변경인가처분이 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이 아니라고 본 사례 【판결요지】

[1] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있는 것이지만, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. [2] 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자나, 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 면허나 인·허가 등의 행정처분이 타방에 대한 불면허·불인가·불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 경우[이른바 경원관계(경원관계)에 있는 경우로서 동일 대상지역에 대한 공유수면매립면허나 도로점용허가 혹은 일정지역에 있어서의 영업허가 등에 관하여 거리제한규정이나 업소개수제한규정 등이 있는 경우를 그 예로 들 수 있다.]에 면허나 인·허가 등의 행정처분을 받지 못한 사람 등은 비록 경업자나 경원자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다. [3] 노선버스 한정면허 기준에 관한 구 자동차운수사업법시행규칙(1998. 8. 20. 건설교통부령 제147호 여객자동차운수사업법시행규칙으로 전문 개정되기 전의 것)의 규정상 기존의 농어촌버스운송사업계획변경신청을 인가하면 신규의 마을버스운송사업면허를 할 수 없게 되는 경우, 마을버스운송사업면허신청자에게 농어촌버스운송사업계획변경인가처분의 취소를 구할 당사자 적격이 있다고 한 사례. [4] 구 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호 여객자동차운수사업법으로 전문 개정되기 전의 것) 제4조의 규정에 의한 자동차운송사업면허나 같은 법 제13조의 규정에 의한 자동차운송사업계획변경인가의 허용 여부는 사업구역의 교통수요, 노선결정, 운송업체의 수송력, 공급능력 등에 관하여 기술적이고 전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 보다 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 그 범위 내에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속하는 것이라고 보아야 할 것이다. [5] 신규의 마을버스운송사업면허신청반려처분과 기존의 농어촌버스운송사업계획변경인가처분이 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이 아니라고 본 사례. 【참조조문】 [1] 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제12조/ [2] 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제12조/ [3] 구 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호 여객자동차운수사업법으로 전문 개정되기 전의 것) 제1조 (현행 여객자동차운수사업법 제1조 참조), 제3조 (현행 여객자동차운수사업법 제3조 참조), 제4조 (현행 여객자동차운수사업법 제5조 참조), 제13조 (현행 여객자동차운수사업법 제11조 참조), 구 자동차운수사업법시행령(1998. 6. 24. 대통령령 제15817호 여객자동차운수사업법시행령으로 전문 개정되기 전의 것) 제2조 (현행 여객자동차운수사업법시행령 제3조 참조), 구 자동차운수사업법시행규칙(1998. 8. 20. 건설교통부령 제147호 여객자동차운수사업법시행규칙으로 전문 개정되기 전의 것) 제10조 (현행 여객자동차운수사업법시행규칙 제10조 참조), 제11조 (현행 여객자동차운수사업법시행규칙 제11조 참조), 제12조 (현행 여객자동차운수사업법시행규칙 제10조 제2항 참조), 제14조의2 (현행 여객자동차운수사업법시행규칙 제15조 참조), 제21조 제1항 (현행 여객자동차운수사업법시행규칙 제30조 참조), 행정소송법 제1조[행정처분일반], 제12조/ [4] 구 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호 여객자동차운수사업법으로 전문 개정되기 전의 것) 제4조(현행 여객자동차운수사업법 제5조 참조), 제13조(현행 여객자동차운수사업법 제11조 참조), 행정소송법 제27조[행정소송재판일반]/ [5] 구 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호 여객자동차운수사업법으로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 (현행 여객자동차운수사업법 제5조 참조), 제13조 (현행 여객자동차운수사업법 제11조 참조), 행정소송법 제27조[행정소송재판일반] 【참조판례】 [1] 대법원 1992. 12. 8. 선고 91누13700 판결(공1993상, 466), 대법원 1993. 7. 27. 선고 93누8139 판결(공1993하, 2440), 대법원 1994. 4. 12. 선고 93누24247 판결(공1994상, 1499), 대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결(공1995하, 3538), 대법원 1996. 6. 28. 선고 96누3630 판결(공1996하, 2394), 대법원 1997. 4. 25. 선고 96누14906 판결(공1997상, 1653), 대법원 1999. 6. 11. 선고 96누10614 판결(공1999상, 1427), 대법원 1999. 7. 23. 선고 97누1006 판결(공1999하, 1796)/[2] 대법원 1969. 12. 30. 선고 69누106 판결(집17-4, 행39), 대법원 1971. 3. 23. 선고 70누164 판결(집19-1, 행57), 대법원 1971. 12. 28. 선고 71누109 판결(집19-3, 행49), 대법원 1974. 4. 9. 선고 73누173 판결(공1974, 7843), 대법원 1982. 7. 27. 선고 81누271 판결(공1982, 826), 대법원 1987. 9. 22. 선고 85누985 판결(공1987, 1651), 대법원 1988. 6. 14. 선고 87누873 판결(공1988, 1040), 대법원 1990. 11. 13. 선고 89누756 판결(공1991, 104), 대법원 1992. 3. 13. 선고 91누3079 판결(공1992, 1317), 대법원 1992. 5. 8. 선고 91누13274 판결(공1992, 1874), 대법원 1992. 7. 10. 선고 91누9107 판결(공1992, 2414)/[4] 대법원 1991. 9. 24. 선고 90누10056 판결(공1991, 2630), 대법원 1991. 12. 27. 선고 91누2502 판결(공1992, 798), 대법원 1993. 4. 27. 선고 92누10043 판결(공1993하, 1587), 대법원 1998. 2. 10. 선고 97누17032 판결 【전 문】【원고,상고인】 원고 (소송대리인 변호사 백현기) 【피고,피상고인】 보령시장 (소송대리인 변호사 김종선) 【원심판결】 대전고법 1999. 4. 23. 선고 98누920 판결 【주문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다. 【이유】 상고이유를 본다. 1. 피고의 소외 대천여객 주식회사에 대한 자동차운송사업계획변경인가처분의 취소를 구하는 소의 적법 여부에 대하여 가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있는 것이지만, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다(대법원 1999. 6. 11. 선고 96누10614 판결, 1997. 4. 25. 선고 96누14906 판결, 1996. 6. 28. 선고 96누3630 판결 등 참조). 예를 들어 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자(대법원 1992. 7. 10. 선고 91누9107 판결, 1987. 9. 22. 선고 85누985 판결, 1982. 7. 27. 선고 81누271 판결, 1974. 4. 9. 선고 73누173 판결, 1969. 12. 30. 선고 69누106 판결 등 참조) 나, 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 면허나 인·허가 등의 행정처분이 타방에 대한 불면허·불인가·불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 경우[이른바 경원관계(경원관계)에 있는 경우로서 동일 대상지역에 대한 공유수면매립면허나 도로점용허가 혹은 일정지역에 있어서의 영업허가 등에 관하여 거리제한규정이나 업소개수제한규정 등이 있는 경우를 그 예로 들 수 있다.]에 면허나 인·허가 등의 행정처분을 받지 못한 사람(대법원 1992. 5. 8. 선고 91누13274 판결 참조) 등은 비록 경업자나 경원자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다 할 것이다. 나. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시 증거들을 종합하여 원고는 구 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호 여객자동차운수사업법으로 전문 개정되기 전의 것, 이하 법이라고 한다) 제4조 제1항, 구 자동차운수사업법시행규칙(1998. 8. 20. 건설교통부령 제147호 여객자동차운수사업법시행규칙으로 전문 개정되기 전의 것, 이하 시행규칙이라고 한다) 제10조의 규정에 따라 피고에게, 1998. 2. 17. ① 기점을 보령시 소재 대천역으로, 종점을 대우아파트로 하고, 경유지를 대천극장 입구, 한일약국, 정미용실, 대지건강원, 어린이보육사, 우림주택, 한전아파트 후문, 유성2차아파트로 하는 거리 3km인 노선과 ② 기점을 대우아파트로, 종점을 대천역으로 하고, 경유지를 유성2차아파트, 한전아파트 후문, 우림주택, 어린이보육사, 대지건강원, 정미용실, 보령우체국으로 하는 거리 2.9km인 노선의 마을버스 운송사업을 영위하기 위한 자동차운송사업면허를 신청하였으나(이하 제1차 면허신청이라 한다), 피고는 같은 달 23. 위 신청지역은 기존의 농어촌버스가 운행하고 있는 노선으로서 마을버스가 운행되면 일부 구간이 중복되기 때문에 마을버스의 운행이 부적합하다는 이유로 원고의 제1차 면허신청을 반려하는 처분(이하 제1차 반려처분이라 한다)을 한 사실, 한편 농어촌버스운송사업면허를 가지고 있던 소외 대천여객 주식회사(이하 대천여객이라고 한다)는 같은 달 24. 피고에게 기점 및 종점 대천역, 경유지 지장골(유성1차아파트), 거리 5km인 당초의 운행계통을 기점 및 종점 대천역, 경유지 지장골(유성1차아파트, 대우아파트, 한전아파트, 대우가전마트), 거리 6km로 변경하는 내용의 농어촌버스 운송사업계획 변경신청(이하 이 사건 변경신청이라 한다)을 하였고, 피고는 같은 달 26. 이 사건 변경신청을 인가하는 처분(이하 이 사건 변경인가처분이라 한다)을 한 사실, 이에 원고는 대천여객의 농어촌버스 노선과의 경유지의 중복을 피하기 위하여 같은 달 28. 위 ① 노선의 경유지를 어린이보육사, 우림주택, 한전아파트 후문, 유성2차아파트로, 거리를 3.2km로 일부 수정하고, 위 ② 노선의 경유지를 유성2차아파트, 한전아파트 후문, 우림주택, 어린이보육사, 대천초등학교(하차), 보령우체국(하차)으로, 거리를 3.1km로 일부 수정한 다음 피고에게 자동차운송사업면허를 신청하였으나(이하 제2차 면허신청이라 한다), 피고는 같은 해 3. 6. 제1차 반려처분의 이유와 같은 이유로 원고의 제2차 면허신청을 반려하는 처분(이하 제2차 반려처분이라 한다)을 하였고, 원고는 다시 같은 달 9. 위 ② 노선의 경유지 중 대천초등학교와 보령우체국을 제외시킨 다음 피고에게 자동차운송사업면허를 신청하였으나(이하 제3차 면허신청이라 한다), 피고는 같은 달 16. 역시 제1차 반려처분의 이유와 같은 이유로 원고의 제3차 면허신청을 반려하는 처분(이하 제3차 반려처분이라 한다)을 한 사실 등을 인정하고, 나아가 대천여객에 대한 이 사건 변경인가처분 당시 원고는 대천여객이 변경인가를 받은 노선에 대하여 자동차운송사업면허를 받지 못한 상태이었으므로 기존의 경업자라고 할 수 없고, 또한 원고의 이 사건 각 면허신청과 대천여객의 이 사건 변경신청은 양자의 신청 노선이 일부 중복되더라도 각 그 면허와 변경인가처분을 할 수 없는 관계에 있는 것은 아니므로 원고와 대천여객이 우선 순위에 따라 일방에 대하여 면허나 변경인가처분의 수익적 행정처분이 행하여지면 반드시 타방에 대하여 불면허·불인가로 귀결될 수밖에 없는 이른바 경원관계에 놓여 있는 경우에도 해당하지 아니하기 때문에 원고가 주장하는 바와 같은 기대이익은 이 사건 변경인가처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이라고 볼 수 없으며, 달리 원고가 이 사건 변경인가처분에 의하여 그 처분의 근거법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 침해당하였다고 볼 자료가 없다고 판단하여 원고의 이 사건 소 중 이 사건 변경인가처분에 대한 청구부분을 각하하였다. 다. 그러나 법 제3조 제1항에 의하면, 자동차운송사업은 주된 운송대상에 따라 여객자동차운송사업과 화물자동차운송사업으로 나뉘고, 구 자동차운수사업법시행령(1998. 6. 24. 대통령령 제15817호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 시행령이라고 한다) 제2조 제1호 (사)목의 규정에 의하면 여객자동차운송사업의 한 종류로 군 또는 인구 30만 이하인 시의 단일행정구역 안에서 운행계통을 정하고 건설교통부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업인 농어촌버스운송사업이 포함되어 있다. 한편 법 제4조 제3항은 건설교통부장관은 자동차운송사업의 면허를 할 때에는 운송의 수요자나 운송할 여객·화물 등 사업의 범위 또는 기간을 정한 면허(이하 '한정면허'라 한다)를 할 수 있다고 정하고 있고, 시행규칙 제14조의2 제1항은 법 제4조 제3항의 규정에 의한 한정면허는 운송의 수요자나 운송할 여객 등 업무의 범위 또는 기간을 정하여 시행령 제2조의 규정에 의한 자동차운송사업의 종류별로 하도록 규정하고 있다. 이와 같은 규정들에 의하면 이 사건에서 원고의 각 면허신청의 대상이 된 마을버스운송사업면허는 본질적으로 시행령 제2조 제1호 (사)목이 규정하는 농어촌버스운송사업에 속하고, 다만 그 사업의 범위를 한정한 것으로서 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 자동차운송사업에 속한다고 할 수 있다. 시행령 제2조 제1호는 '노선'이라 함은 법 제4조의 규정에 의하여 자동차운송사업의 면허를 받은 자가 당해 사업용 자동차를 정기적으로 운행할 수 있는 구간으로서 그 구간의 거리·기점·경유지 및 종점이 명시된 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4호는 '운행계통'이라 함은 노선을 정하고 자동차운송사업을 경영하는 자의 운행구간의 기점·경유지 및 종점과 기점으로부터 종점까지의 거리·운행횟수 또는 운행대수를 정한 것을 말한다고 규정하고 있다. 법 제4조 제2항은 건설교통부장관은 법 제3조에 게기하는 자동차운송사업의 종류별로 노선 또는 사업구역을 정하여 면허를 한다고 규정하고 있고, 시행규칙 제10조 제1항, 제11조, 제12조의 각 규정을 종합하여 보면 법 제4조 제1항 본문의 규정에 의하여 농어촌버스운송사업의 면허를 받고자 하는 자(농어촌버스운송사업의 한정면허를 받고자 하는 자도 포함된다)는 반드시 예정노선에 관하여 기점과 종점, 거리, 주된 경유지, 정류장 또는 정류소의 위치와 명칭, 운행계통별로 배차할 자동차의 대수와 운행횟수, 운행계통별 정류소의 명칭과 정류소 간의 거리, 운행계통별 운행시간 등을 기재한 사업계획서를 관할관청에 제출하여야 하고, 법 제13조 제1항, 시행규칙 제21조 제1항의 규정에 의하면 노선에 관하여 기점과 종점, 거리, 주된 경유지, 정류장 또는 정류소의 위치와 명칭, 운행계통별로 배차할 자동차의 대수와 운행횟수, 윤행계통별 정류소의 명칭과 정류소 간의 거리, 운행계통별 운행시간 등의 사업계획을 변경하고자 할 때에는 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다. 한편 시행규칙 제14조의2 제5항의 규정에 의하면, 한정면허를 하는 경우의 노선버스 운행계통의 기점 및 종점은 일반면허를 받은 노선버스가 운행하기 어렵거나 수요의 불규칙성 또는 여객의 특수성 등으로 일반면허를 받은 노선버스운송사업자가 운행하지 아니하는 고지대마을·벽지마을·아파트단지 등으로 하고, 그 연계지점은 원칙적으로 기점 및 종점에서 가까운 철도역·도시철도역 또는 버스정류소로 하도록 되어 있다. 이와 같은 노선버스운송사업 한정면허에 대한 면허의 기준에 의하면, 마을버스운송사업은 원칙적으로 노선버스운송사업을 대체하지 아니하는 한도 안에서 이를 보충하는 노선과 운행계획에 한하여 면허를 할 것이 예정되어 있고, 특히 그 기점과 종점은 노선버스가 운행하지 아니하는 곳으로 정하여야 한다고 보아야 할 것이다. 그런데 원심이 인정한 사실과 기록에 의하면 원고가 이 사건 각 면허신청에서 마을버스를 운행하려고 한 노선 및 운행계통은 그 일부가 대천여객의 기존 농어촌버스 노선 및 운행계통과 중복되고, 나머지 일부 중 다시 일부는 대천여객이 이 사건 변경신청에 의하여 농어촌버스를 운행시키려고 한 구간과 중복되고 있으며, 특히 이 사건 각 면허신청에서 정한 종점 및 기점인 대천역은 대천여객의 기존 노선의 종점 및 기점이고, 이 사건 각 면허신청에서 정한 종점 및 기점인 대우아파트는 대천여객이 이 사건 변경신청에서 경유지로 추가한 정류소임을 알 수 있다. 여기서 원고가 이 사건 각 면허신청에서 마을버스를 운행하려고 한 노선 및 운행계통 중 일부가 대천여객의 기존 농어촌버스 노선 및 운행계통과 중복되는 점을 가지고 이 사건 각 면허신청과 이 사건 변경신청에 관하여 원고와 대천여객이 경원관계에 있다고 할 수는 없지만, 원고가 이 사건 각 면허신청에서 정한 종점 및 기점인 대우아파트가 대천여객이 이 사건 변경신청에서 경유지로 추가한 정류소인 점에 비추어 보면 앞서 본 바와 같은 노선버스한정면허 기준에 대한 시행규칙 제14조의2 제5항의 규정상 피고가 대천여객에 대하여 이 사건 변경신청을 인가하게 되면 원고가 신청한 노선과 운행계통 그대로 마을버스운송사업면허를 할 수 없게 되는 것으로 귀결될 수밖에 없다 할 것이므로 원고는 이 사건 변경인가처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 원심이 위와 같은 이유로 이 사건 변경인가처분의 취소를 구하는 소에 관하여 원고의 당사자적격을 부정하고 만 것은 제3자에 대한 행정처분의 취소를 구하는 소에 있어서 원고 적격에 대한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이다. 2. 이 사건 각 반려처분과 이 사건 변경인가처분의 적법 여부에 대하여 가. 법 제4조의 규정에 의한 자동차운송사업 면허나 법 제13조의 규정에 의한 자동차운송사업계획변경 인가의 허용 여부는 사업구역의 교통수요, 노선결정, 운송업체의 수송력, 공급능력 등에 관하여 기술적이고 전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 보다 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 그 범위 내에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속하는 것이라고 보아야 할 것이다(대법원 1991. 9. 24. 선고 90누10056 판결 참조). 원심판결 이유에 의하면, 원심은 판시 증거들을 종합하여 ① 대천여객이 당초 대천역에서 소방서를 거쳐 지장골(유성1차아파트)을 왕복하는 61번 농어촌버스 노선에 대한 사업면허를 받아 운행하고 있던 중, 유성1차아파트 서쪽으로 대우아파트(466세대)와 유성2차아파트(225세대) 단지 등이 새로 들어섰고, 새로 들어선 위 각 아파트 바로 앞에는 위 농어촌버스 노선이 닿지 않아 그 곳에 거주하는 주민들은 약 200m 내지 500m 정도 떨어진 곳에 위치한 기존의 61번 농어촌버스 노선을 운행하는 버스를 이용할 수밖에 없는 불편을 겪었던 사실, ② 그러자 위 대우아파트 및 유성2차아파트의 일부 주민들은 자신들이 거주하는 아파트까지 버스를 운행하기를 원하였고, 위 각 아파트 단지의 진입도로의 구배와 굴곡이 심하고 노폭이 좁아 대형버스가 운행될 경우 사고의 위험이 높고 출·퇴근시 병목현상이 심하며, 특히 마을버스는 요금이 저렴하고 아파트 단지 내까지도 운행된다는 등의 이유로 대형버스보다는 소형인 마을버스의 운행을 선호하였던 사실, ③ 한편 위 신설아파트들의 관할 동장은 1997. 3. 5. 피고에게 위와 같은 주민들의 대중교통 이용의 불편을 해소하기 위하여 위 각 아파트까지 노선을 연장하여 달라는 요청을 하였으나, 피고는 연장 요청을 한 노선의 구간에 포함된 남해아파트 진입로 일부가 폐쇄되어 있고 우회도로로 이용하고 있는 도로도 부실하여 위험하다는 이유로 노선연장을 보류하다가 같은 해 12. 30. 도로정비 및 포장공사가 완료되자 앞서 본 바와 같이 대천여객에 대하여 61번 농어촌버스노선의 연장 운행을 허가하는 이 사건 변경인가처분을 한 사실, ④ 원고의 제1차 면허신청구간은 1일 왕복 43회, 20분 간격으로 기점 및 종점을 대천역, 경유지 지장골(유성1차아파트)로 하여 운행하는 종전의 61번 농어촌버스 운행구간과 상당부분 중복되고, 제2차 및 제3차 면허신청구간은 경유지를 지장골(유성1차아파트, 대우아파트, 한전아파트, 대우가전마트)로 하여 운행하는 이 사건 변경인가처분 후의 61번 농어촌버스 운행구간과 거의 중복되고, 그 이용객도 변경인가처분 전후 동일하게 주로 위 신설된 각 아파트 단지 주민들로서 위 61번 농어촌버스노선과 중복되는 사실, ⑤ 위 마을버스 운송사업면허를 허용하게 되는 경우 기존의 61번 농어촌버스의 수익성이 떨어질 가능성이 크고, 수익성이 좋은 노선에 대하여 마을버스운송사업면허를 남발할 경우 기존의 농어촌버스운송업자들이 손익분기점 이하의 노선운행을 기피하여 벽지 등에 노선버스 운행을 하지 아니하게 될 가능성도 있는 사실 등을 인정하고, 나아가 비록 건설교통부훈령 제138호 버스운송사업한정면허제도운영요령 제3조 제1호와 제4조 제1항 제4호가 관할관청에 대하여 주민들의 교통불편을 해소하기 위하여 마을버스 운행이 필요한 지역을 적극적으로 발굴하여야 할 의무를 부여하고 있고, 마을버스 운행계통이 일반노선버스 운행계통과 일부 중복되는 경우 중복운행하는 구간에서는 마을버스가 정차하지 않는 조건으로 마을버스운송사업 면허를 적극 허용하도록 규정하고 있다 하더라도, 시행규칙 제14조의2 제5항의 규정 등에 의하면, 마을버스는 일반노선버스가 운행하지 아니하거나 운행하기 어려운 지역 주민들의 교통불편을 해소하기 위하여 한정면허를 받아 운행하는 것으로서, 그와 같은 한정면허의 대상인 노선버스 운행계통의 기점 및 종점은 일반면허를 받은 노선버스가 운행하기 어렵거나 수요의 불규칙성 또는 여객의 특수성 등으로 일반면허를 받은 노선버스운송사업자가 운행하지 아니하는 고지대마을, 벽지마을, 아파트단지 등에 한하고 있으므로, 마을버스운송사업은 어디까지나 일반노선버스운송사업을 보조하는 정도에 그치는 것이지 이를 대체하는 정도가 되어서는 아니된다 할 것인데, 위 인정 사실에 의하면, 원고의 제1차 면허신청구간은 기존의 61번 농어촌버스노선과 운행구간 및 이용객이 상당 부분 중복되고, 중복되지 아니하는 구간의 경우 제1차 면허신청구간과의 거리가 불과 약 200m 내지 500m 정도밖에 떨어져 있지 아니하였을 뿐 아니라, 제1차 면허신청 이전에 그 곳까지 대천여객의 농어촌버스노선을 연장하지 아니하였던 것은 그 구간의 도로사정으로 말미암은 것이었는데, 그 구간의 도로가 정비됨에 따라 이 사건 변경인가처분이 이루어진 후에 있었던 제2차 및 제3차 면허신청의 구간은 이 사건 변경인가처분 후의 대천여객의 농어촌버스노선과 운행구간 및 이용객이 거의 중복된다 할 것이므로, 원고의 이 사건 각 면허신청구간은 운행계통의 기점 및 종점이 일반면허를 받은 61번 노선버스가 운행하기 어려운 경우 또는 수요의 불규칙성 또는 여객의 특수성 등으로 일반면허를 받은 노선버스운송사업자가 운행하지 아니하는 아파트단지를 기·종점으로 하는 경우에 해당된다고 할 수 없고, 이처럼 운행구간이 중복되는 이상 정차지점을 다소 달리 하더라도 그것만으로 마을버스 운영에 필요한 한정면허의 요건이 충족되는 것은 아니고, 또한 시행규칙 제14조의2 제4항의 규정에 의하면 마을버스운송사업과 같이 한정면허의 대상이 노선버스운송사업인 경우에는 당해 면허를 하는 구간과 연고가 있는 노선버스운송사업자에게 우선하여 면허할 수 있을 뿐 아니라 위 건설교통부훈령 제4조 제1항 제5호는 한정면허의 면허기간이 만료된 경우 도로의 확장, 개설 또는 수송수요의 변동 등이 발생하여 일반노선버스의 운행이 필요하다고 판단될 때에는 당해 한정면허를 일반노선버스운송사업으로 전환하거나 새로운 일반노선버스운송사업을 면허하여야 한다고 정하고 있는 점과 제1차 반려처분 당시에는 관할 동장 등으로부터 이미 기존의 대천여객 농어촌버스운행구간의 노선 연장 요청이 있었고, 일부 문제된 구간의 공사가 완공되어 대천여객 농어촌버스운행구간의 노선을 연장할 여건이 형성되어 있었던 점 등에 비추어 보면, 피고가 대천여객에 대하여 이 사건 변경인가처분을 하여 준 반면 그 직전에 제1차 반려처분을 한 것이 형평에 반하는 것으로서 위법하다고 할 수도 없고, 자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고, 자동차운수의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하기 위하여 제정된 법의 입법목적, 자동차운수업체간의 과당경쟁 방지, 기존의 노선면허 있는 운수회사의 이익보호의 필요성, 마을버스운송사업면허를 남발할 경우 기존의 농어촌버스의 수익성이 떨어져 손익분기점 이하의 노선운행을 기피하여 벽지 등에 노선버스 운행을 할 수 없게 될 우려가 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 각 반려처분이 공익에 반하는 것이라고 볼 수도 없으므로, 결국 이 사건 각 반려처분이 재량권을 남용하거나 일탈한 것이라고 볼 수 없다고 판단하였는바, 관계 법령과 기록에 비추어 보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 여기에 상고이유 제2점에서 논하는 바와 같은 재량행위, 형평의 원칙 및 재량권의 일탈·남용에 대한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 대한 논지도 이유가 없다. 나. 마지막으로 행정절차법 제22조 제1항은 행정청이 처분을 함에 있어서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에 청문을 실시한다고 규정하고, 그 제1호에서 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우를, 그 제2호에서 행정청이 필요하다고 인정하는 경우를 각 들고 있는바, 이 사건 각 반려처분의 근거가 된 법령에 자동차운송사업면허 신청에 대한 처분을 함에 있어서 청문을 실시하여야 한다는 규정이 없는 이상 피고가 원고나 대우아파트 466세대, 유성2차아파트 225세대 주민 등의 의견을 청취하지 아니하고 이 사건 각 반려처분을 하였다 하더라도, 거기에 논하는 바와 같은 중대한 절차상 하자가 있다고 할 수 없다. 비록 원심이 관련 법령을 잘못 기재하기는 하였지만(이 사건 각 반려처분 당시에는 원심이 적시한 구 행정규제및민원사무기본법시행령 제37조는 폐지되었고, 그에 상응하는 민원사무처리에관한법률시행령 제29조가 시행되고 있었다) 결론에 있어서 위와 같은 절차상 하자에 관한 원고의 주장을 배척한 조치는 정당하고, 여기에 논하는 바와 같은 행정절차에 대한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 대한 논지도 이유가 없다. 다. 결국 원심의 위와 같은 판단이 정당한 이상 원고의 이 사건 청구 중 이 사건 각 반려처분의 취소를 구하는 부분에 대한 상고논지는 모두 이유가 없고, 이 사건 변경인가처분의 취소를 구하는 부분에 대하여는 그 소를 각하할 것이 아니라 이를 기각하여야 할 것이나, 그 부분 청구를 기각하는 것은 불이익변경금지의 원칙에 위배되므로 그 소를 각하한 원심판결을 그대로 유지할 수밖에 없다. 3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 서성(재판장) 신성택 이임수(주심)

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 99두6026 (2105083)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

자동차운수사업법시행령 제2조

자동차운수사업법시행규칙 제10조 제11조 제12조 제14조 제21조

자동차운수사업법 제1조 제3조 제4조 제13조

여객자동차운수사업법시행령 제3조

여객자동차운수사업법시행규칙 제10조 제11조 제15조 제30조

행정소송법 제1조 제12조 제27조