98헌바19, 2001. 2. 22.

【판시사항】 1. 개발이익환수에관한법률 시행전에 개발에 착수하였지만 아직 개발을 완료하지 아니한 사업, 즉 개발이 진행중인 사업에 개발부담금을 부과하는 것이 소급입법금지의 원칙에 위반되는지 여부 (소극) 2. 새로운 입법이 신뢰보호의 원칙을 위배한 것인지 여부를 판단하기 위한 기준 3. 개발이익환수에관한법률 시행전에 개발이 진행중인 사업에 개발부담금을 부과하는 것이 신뢰의 원칙에 위반되는지 여부 (소극) 【결정요지】 1. 개발이익환수에관한법률 부칙 제2조 (1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 는 동법이 시행된 1990. 1. 1. 이전에 이미 개발을 완료한 사업에 대하여 소급하여 개발부담금을 부과하려는 것이 아니라 동법 시행 당시 개발이 진행중인 사업에 대하여 장차 개발이 완료되면 개발부담금을 부과하려는 것이므로, 이는 아직 완성되지 아니하여 진행과정에 있는 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 이른바 부진정소급입법에 해당하는 것이어서 원칙적으로 헌법상 허용되는 것이다. 2. 새로운 입법이 신뢰보호의 원칙을 위배한 것인지 여부를 판단하기 위하여는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등을 새 입법이 목적으로 하는 공익과 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다. 3. 가. 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분과 투입된 비용을 초과하는 개발이익이 생긴 경우, 그 일부는 불로소득적인 이익이므로 그 보호가치가 그다지 크지 않은 반면, 인구에 비하여 국토가 좁은 상황에서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진함을 목적으로 하는 개발부담금제도의 공익적 가치는 매우 중요하다. 나. 이 사건 청구인이 개발사업을 시행하기 전에도 이미 국토이용관리법에 의하여 개발사업시행자의 개발부담금납부의무가 존재하였지만, 단지 동법에 의하여 그 시행이 유보되고 있었을 뿐이므로 개발부담금의 미부과 (未賦課) 에 대한 신뢰가 실제로는 개발부담금부과의 계속적 유보에 대한 기대 정도에 불과하여 그 보호가치가 크다고 할 수 없다. 다. 개발이익환수에관한법률 시행 전에 사업에 착수한 경우에는 착수한 때부터 동법 시행일까지의 기간에 상응하여 안분되는 개발이익부분을 동법 제8조의 부과기준에서 제외함으로써 동법 시행전에 사업을 시작한 자의 신뢰이익을 기본적으로 부과대상에서 제외하고 있으므로 동법 시행전에 개발사업에 착수한 사업시행자에 대하여도 개발부담금을 부과함으로써 그러한 사업자가 지니고 있던 개발부담금의 미부과에 대한 신뢰가 손상된다 하여도 그 손상의 정도 및 손해는 비교적 크지 않음에 반하여 이로써 달성하려고 하는 공익은 훨씬 크므로 이와 같은 신뢰의 손상은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이 아니다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　 ○○ 생명보험 주식회사 대표이사　이 ○ 구 대리인 변호사　윤승영 당해사건　대구고등법원 97누5030 개발부담금부과처분취소 【주　　문】 개발이익환수에관한법률 부칙 제2조 (1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 는 헌법에 위반되지 않는다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상가. 사건의 개요청구인은 1988. 1. 19. 대구광역시장으로부터 대구 중구 덕산동 74 일대의 토지 6,143㎡에 대하여 도시재개발법에 의한 도심재개발사업의 시행인가를 받아 1996. 4. 26. 그 사업을 마쳤다. 대구광역시 중구청장은 1996. 7. 26. 청구인에게 개발이익환수에관한법률 부칙 제2조 (1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 및 그 시행령 부칙 제2조 (1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것) 에 따라 전체 사업시행기간 동안의 개발이익에서 1990. 1. 1. 이후의 기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정한 금액을 부과기준으로 하여 1997. 7. 2. 개발부담금을 부과ㆍ고지하였다. 청구인은 대구고등법원에 위 처분의 취소를 구하는 소송 (97구5030) 을 제기하고, 그 계속 중에 위 법률 부칙 제2조에 대하여 위헌여부심판의 제청을 신청 (97부841) 하였으나 기각되자 이 소원을 제기하였다. 나. 심판의 대상이 사건의 심판대상은 위 법률 부칙 제2조의 위헌 여부이고, 그 조항 및 관련조항의 구체적인 내용은 다음과 같다. 개발이익환수에관한법률 (1989. 12. 30. 제정 법률 제4175호, 이하 “법”이라 한다) 부칙 제2조 (경과조치) (1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것, 이하 “심판대상조항”이라 한다) ① 이 법 시행 당시 제5조의 규정에 의한 개발부담금의 부과대상사업중 사업시행이 완료되지 아니한 사업도 이 법의 적용을 받는다. ② 제1항의 사업에 대한 개발부담금은 이 법 시행일전의 사업시행기간을 포함한 전체사업시행기간에 대하여 제8조의 규정에 의하여 산정한 부과기준금액에서 이 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정한다. 법 제8조 (부과기준) 개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액 (이하 “종료시점지가”라 한다) 에서 다음 각호의 금액을 뺀 금액으로 한다. 1. 부과개시시점의 부과대상토지의 가액 (이하 “개시시점지가”라 한다) 2. 부과기간동안의 정상지가상승분 3. 제11조의 규정에 의한 개발비용 법 제10조 (지가의 산정) ③ 제8조 제1호에 의한 개시시점의 지가는 부과개시시점이 속한 연도의 1월 1일을 기준으로 한 부과대상토지의 개별공시지가에 당해연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다 (1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) . 단서 생략. 개발이익환수에관한법률시행령 (1990. 3. 2. 제정 대통령령 제13456호) 부칙 제2조 (경과조치) (1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것) ① 법 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 법의 적용을 받게 되는 개발사업에 대한 부과는 법 제8조의 규정에 따라 산정한 부과기준금액중에서 전체사업시행기간중의 1990년 3월 2일 이후의 사 업시행기간에 해당하는 금액을 산정하여 부과한다. ② 법 제10조 제3항 본문의 경우로서 제1항의 규정에 의하여 부담금을 산정하기 위한 개발사업의 인가등을 받은 시점의 지가는 인가당시의 토지이용상황과 유사한 표준지의 1990년 1월 1일을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표를 적용하여 산정한 1990년 3월 2일의 토지가액에서 사업인가등을 받은 시점까지의 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다. 2. 청구인의 주장요지와 관계기관의 의견요지가. 청구인의 주장요지(1) 법원은 심판대상조항의 위헌 여부가 당해사건에서 재판의 전제가 될 수 없다고 하여 기각결정을 하였으나 심판대상조항은 당해사건에서 문제된 부과처분의 근거조항이므로 그 위헌 여부는 재판의 전제가 되고 따라서 이 사건 심판청구는 적법하다. (2) 개발부담금제도가 생기기 전에 개발사업을 시작한 사람은 자기의 사업에 대하여 개발부담금이 부과되리라고는 상상할 수 없었다. 따라서 법 시행 이전에 착수된 개발사업에 대하여까지 개발부담금을 납부하게 하는 심판대상조항은 소급입법금지의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 위배하여 재산권을 박탈하는 위헌의 법률이다. 나. 법원의 위헌제청신청기각 이유요지：별지의 1과 같다.다. 건설교통부장관의 의견요지：별지의 2와 같다.라. 대구광역시 중구청장의 의견요지：별지의 3과 같다.3. 심판대상조항이 재판의 전제가 되는지 여부에 관한 판단개발부담금의 부과처분의 취소를 구하는 당해사건의 재판에서 그 처분의 근거가 되는 심판대상조항이 적용되는 것은 당연한 일이고 그 조항의 위헌 여부가 재판의 주문 또는 재판의 내용이나 효력에 영향을 미칠 것이 분명하므로 심판대상조항의 위헌 여부는 재판의 전제가 되고 따라서 이 사건 청구는 적법하다. 4. 심판대상조항이 소급입법금지의 원칙에 어긋나는 것인지 여부에 관한 판단헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다”고 규정함으로써 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 그러나 심판대상조항은 법이 시행된 1990. 1. 1. 이전에 이미 개발을 완료한 사업에 대하여 소급하여 개발부담금을 부과하려는 것이 아니라 법 시행 당시 개발이 진행중인 사업에 대하여 장차 개발이 완료되면 개발부담금을 부과하려는 것이므로 이는 아직 완성되지 아니하여 진행과정에 있는 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 이른바 부진정소급입법에 해당하는 것이어서 원칙적으로 헌법상 허용되는 것이다 (헌재 1995. 10. 26. 94헌바12, 판례집 7-2, 447, 457～459 ; 1998. 11. 26. 97헌바58, 판례집 10-2, 673, 680～681 참조) . 따라서 심판대상조항은 소급입법금지의 원칙에 어긋나지 않는다. 5. 심판대상조항이 신뢰보호의 원칙을 위배한 것인지 여부에 관한 판단가. 헌법상의 신뢰보호원칙은 법치국가의 원칙으로부터 도출되는 것으로서 이 원칙에 의하면, 새로운 입법으로 말미암아 기존의 법질서에 대한 당사자의 합리적이고도 정당한 신뢰가 무너져 당 사자가 큰 손해를 입는 경우에 새로운 입법이 목적으로 하는 공익이 당사자가 입는 손해를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 허용될 수 없는 것이지만 과연 새로운 입법이 신뢰보호의 원칙을 위배한 것인지 여부를 판단하기 위하여는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등을 새 입법이 목적으로 하는 공익과 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다 (헌재 1995. 10. 26. 94헌바12, 판례집 7-2, 447, 460～461 ; 1998. 11. 26. 97헌바58, 판례집 10-2, 673, 680～683 ; 1999. 7. 22. 97헌바76 등, 판례집 11-2, 175, 195 참조) . 나. 이 사건에서, 개발부담금제도가 존재하지 않았던 법 시행전에 개발사업에 착수한 사업시행자가 가지고 있었던 신뢰 즉, 자신의 개발사업에 대하여는 개발부담금과 같은 금전적 부담은 받지 않으리라는 신뢰를, 심판대상조항이 침해하는 것인지 여부를 먼저 살펴본다. 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분과 투입된 비용을 초과하는 개발이익이 생긴 경우, 그 일부는 불로소득적인 이익이므로 그 보호가치가 그다지 크지 않은 반면, 인구에 비하여 국토가 좁은 상황에서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진함을 목적으로 하는 개발부담금제도 (헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771, 788 참조) 의 공익적 가치는 매우 중요하다. 뿐만 아니라 1978. 12. 5. 법률 제3139호로 개정된 국토이용관리법 제3조의2 제1항에서 “이 법 또는 다른 법률에 의하여 주택 지조성사업ㆍ공업용지조성사업 등의 개발사업을 시행하고자 하는 자는 개발부담금을 납부하여야 한다”고 규정하여 이 법 시행전에도 개발사업시행자의 개발부담금납부의무가 존재하였지만 같은 조 제4항이 개발이익금의 산정과 환수기준 등을 별도의 법률로 정한다고 규정함으로써 그 시행이 단지 유보되고 있었던 것이므로, 법 시행전에 개발사업에 착수하였던 사업시행자라고 하더라도 개발부담금의 부과를 오히려 예상할 수 있었다고 볼 수 있어 개발부담금의 미부과 (未賦課) 에 대한 신뢰라는 것이 실제로는 개발부담금부과의 계속적 유보에 대한 기대 정도에 불과하여 그 보호가치가 크다고 할 수 없다. 또한 법 시행전에 사업에 착수한 경우에는 착수한 때부터 법 시행일까지의 기간에 상응하여 안분되는 개발이익부분을 법 제8조의 부과기준에서 제외하고 있으므로 법 시행전에 사업을 시작한 자의 신뢰이익을 기본적으로 부과대상에서 제외하고 있다. 그렇다면 법 시행전에 개발사업에 착수한 사업시행자에 대하여도 개발부담금을 부과함으로써 그러한 사업자가 지니고 있던 개발부담금의 미부과에 대한 신뢰가 손상된다 하여도 그 손상의 정도 및 손해는 비교적 크지 않음에 반하여 이로써 달성하려고 하는 공익은 훨씬 크므로 이와 같은 신뢰의 손상은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이 아니다. 다. 다음으로는 원래의 법 부칙 제2조가 “이 법 시행당시 제5조의 규정에 의한 개발부담금의 부과대상사업중 사업시행이 완료되지 아니한 사업도 이 법의 적용을 받는다”라고 규정하면서 이어 그 후단에서 “이 경우 이 법의 시행일을 당해 사업의 착수시점으 로 본다”라고 함으로써 법 개정으로 심판대상조항이 시행되기 전까지는 자신에 대한 개발부담금이 1990. 1. 1.을 개발사업의 착수시점으로 하여 산정되고, 그 이전에 발생한 개발이익은 전혀 고려되지 않을 것으로 생각하는 신뢰가 있었다고 할 것인바, 심판대상조항이 과연 이러한 신뢰를 깨뜨리는 것인지 여부를 살펴본다. 심판대상조항은 법 시행일전의 사업시행기간을 포함한 전체 사업시행기간에 대하여 산정한 개발이익중 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정하도록 함으로써 법 시행전의 기간에 발생한 개발이익이 법 시행후의 기간에 발생한 그것보다 클 경우에는 법 시행전의 개발이익의 일부가 법 시행후의 기간에 발생한 개발이익으로 계산상 이전 (移轉) , 안분되어 부과대상에 포함되는 때가 있게 되었다. 그러나 다음과 같은 이유로 이것은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이 아니다. ① 개발사업이 착수된 토지는 개발이 완료되어 토지의 형상과 지목이 변경되고 개발사업이 예정하는 주택, 공장, 호텔, 기타 각종 시설이 들어서야 비로소 목적한 기능을 제대로 발휘하게 되므로 개발이익은 개발사업이 완료되어야 현실화되는 것이고, 사업시행의 단계에 따라 개발이익이 순차적으로 발생한다고는 보기 힘들다. 경우에 따라서는 사업시행 초기에, 심지어는 개발이 시작되기도 전에, 개발사업의 시행을 예상하여 개발대상토지의 가액이 급등하기도 하지만 이것은 개발이익이 사업시행 초기에 집중적으로 발생하였다기 보다는 개발사업이 성공적으로 완료될 때에 발생할 토지가치의 상승분이 미리 앞당겨 반영된 것에 불과하다 고 봄이 상당하다. 그러므로 법 시행 전에 이와 같은 지가앙등이 있었다 하더라도 그 일부는 성질상 뒤에 발생할 개발이익의 일부라고 볼 수 있어 이를 부과대상으로 하는 것은 신뢰에 반하여 법 시행전의 개발이익을 소급하여 박탈하는 것이 아니다. ② 원래의 법 부칙 제2조대로 한다면 개발비용을 법 시행전에 투입된 것과 법 시행후에 투입된 것으로 구분하여 후자만을 개발이익 산정시의 공제대상으로 삼아야 할 것인데 그 구분산정이 회계상 곤난하고, 또한 법 시행일 이전의 사업초기에 집중적으로 막대한 비용을 투입한 경우에는 이를 공제받을 수 없어 사업시행자에 현저히 불리하다. 심판대상조항은 개정전의 원래의 법 부칙 제2조가 지니고 있는 이와 같은 기술적인 문제를 합리적으로 해결하는 것일뿐 신뢰보호의 원칙과는 무관한 것이다. 라. 그렇다면 법 시행 당시 사업을 완료하지 않은 개발사업의 개발이익 산정을 기간에 따라 안분하는 방법으로 변경한 심판대상조항은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다. 6. 결　론그러므로 심판대상조항은 소급입법금지의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위배되지 아니하고 달리 헌법에 위배된다고 볼 만한 사정도 없으므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 이영모 하경철 김영일 권　성(주심) 김효종 김경일 송인준 〔별　지〕1. 법원의 위헌제청신청기각 이유요지 심판대상조항이 헌법 제13조 제2항 소정의 소급입법금지 조항에 위반되는 것인지 여부는 이 사건 재판의 전제가 될 수 없다. 2. 건설교통부장관의 의견요지 개정전 원래의 법 부칙 제2조에 의한다면 법 시행당시 완료되지 않은 사업의 착수시점은 법 시행일인 1990. 1. 1.이며 사업시행기간은 1990. 1. 1.부터 준공시점까지이므로 동 사업의 개발부담금 산정은 종료시점지가에서 1990. 1. 1. 기준 지가, 1990. 1. 1.부터 종료시점까지의 정상지가상승분 및 동 기간의 개발비용을 공제한 가액을 기준으로 산정하여야 한다. 그러나 개발비용의 경우에는 전체 사업이 종료되어야 투입된 전체비용을 알 수 있으므로 법 시행 이전부터 진행중인 사업의 경우에 법 시행 이전에 투입된 개발비용과 그후에 투입된 개발비용을 구분하여 산정하는 것이 사실상 불가능하고, 또한 일반적으로 개발비용은 사업착수 초기에 대부분 투입되므로 법 시행후 거의 마무리 단계에 있는 사업의 경우에는 개발비용이 거의 투입되지 않는 반면, 지가는 사업착수나 공사가 진행중인 때에는 거의 상승하지 않고 사업종료후 토지 이용이 변경되어야 비로소 지가가 상승하여 개발이익이 발생하게 된다. 따라서 개정전 원래의 법 부칙 제2조에 의하여 부담금을 산정할 경우에는 현실적으로 법 시행 이후에 투입된 비용을 구분할 수 없을 뿐 아니라, 설사 구분이 가능하더라도 사업초기에 투입된 막대한 비용을 공제받지 못함으로써 사업시행자에게 불리한 결과가 된다. 이러한 문제점이 모두 개정전 원래의 법 부칙 제2조에서 법 시행일을 개발사업의 착수시점으로 본다고 한 데서 기인된 것이므로, 1993. 6. 11. 위 규정을 개정한 심판대상조항에서는 법 시행 이전부터 진행중인 사업의 경우 개발부담금은 시행일전의 사업시행기간을 포함한 전체 사업시행기간에 대하여 산정한 부과기준금액에서 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액으로 안분하도록 함으로써 개발비용 문제와 소급입법 문제를 해소한 것이다. 그러므로 심판대상조항은 사업시행자에게 불리한 조항이 아니며, 오히려 사업 초기에 투입된 개발비용을 감안해 줌으로써 사업시행자가 개발부담금을 적게 내도록 하기 위한 조치이므로 소급입법에 의한 재산권 박탈 금지의 원칙에 위반되지 않는다. 3. 대구광역시 중구청장의 의견요지 이 사건 토지의 1990. 1. 1. 개별공시지가는 이 사건 사업의 개시당시인 1988. 1. 19.부터 1989. 12. 31.까지의 정상지가상승분과 공사비 등의 투입으로 인한 상승된 토지가치를 반영한 가격이라 할 것인데, 만약 이 가격으로 개시시점지가를 산정한다면 종료시점지가에서 개시시점지가를 공제한 다음 개발비용과 정상지가상승분을 공제하여 산출되는 개발이익을 산정함에 있어서 그 기간 동안의 공사비 등의 개발비용과 정상지가상승분이 이중으로 공제되는 결과가 되어 불합리하다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 98헌바19

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

개발이익환수에관한법률시행령

개발이익환수에관한법률 제8조

대한민국헌법 제13조

국토이용관리법 제3조

도시재개발법

지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조