지정재판부 2023헌마1027, 2023. 10. 31.

【전문】【당 사 자】 사 건 2023헌마1027 구 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 제23조 제1항 등 위헌확인 청 구 인 1. 염○○ 2. 이○○ 청구인들의 대리인 법무법인 화백 담당변호사 문병호, 박성룡, 변원갑 결 정 일 2023. 10. 31. 【주 문】 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. 【이 유】 1. 사건개요 가. 성남시장은 2021. 7. 14. ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’ 제23조에 따라 성남시 중원구 (주소 생략) 일원의 가로주택정비사업(이하 ‘이 사건 가로주택정비사업’이라 한다) 시행을 위한 ‘○○동 ○○번지 일원 가로주택정비사업조합’(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)의 설립을 인가하였다. 나. 청구인들은 이 사건 가로주택정비사업의 사업시행구역에 위치한 토지 및 건축물의 소유자이다. 다. 청구인들은 2023. 8. 28. ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’ 제23조 제1항, 제24조 제1항, 제35조의2 제4항, 제42조, 제54조가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 ‘빈집 및 소규모주택정비에 관한 특례법’ 제42조, 제54조 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 조항들 중 제42조 제3항, 제54조 제4항에 대하여만 기본권침해 주장을 하고 있고, 위 조항들 중 그 외의 부분에 대하여는 구체적인 주장이 없으므로, 청구인들이 주장하는 부분으로 심판대상을 한정할 필요가 있다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’(2017. 2. 8. 법률 제14569호로 제정되고, 2022. 2. 3. 법률 제18831호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항(이하 ‘조합설립인가조항’이라 한다), 제24조 제1항(이하 ‘조합원자격조항’이라 한다), ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’(2021. 7. 20. 법률 제18314호로 개정된 것) 제35조의2 제4항, ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’(2017. 2. 8. 법률 제14569호로 제정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘소규모주택정비법’이라 한다) 제42조 제3항, 제54조 제4항이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 구 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(2017. 2. 8. 법률 제14569호로 제정되고, 2022. 2. 3. 법률 제18831호로 개정되기 전의 것) 제23조(조합설립인가 등) ① 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받아 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. 이 경우 사업시행구역의 공동주택은 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5명 이하인 경우는 제외한다)를, 공동주택 외의 건축물은 해당 건축물이 소재하는 전체 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자 동의를 받아야 한다. 1. 정관 2. 공사비 등 소규모주택정비사업에 드는 비용(이하 "정비사업비"라 한다)과 관련된 자료 등 국토교통부령으로 정하는 서류 3. 그 밖에 시ㆍ도조례로 정하는 서류 제24조(조합원의 자격 등) ① 조합원은 토지등소유자(소규모재건축사업의 경우에는 소규모재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때 2. 여러 명의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때. 이 경우 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 아니한 배우자 및 미혼인 19세 미만의 직계비속은 1세대로 보며, 1세대로 구성된 여러 명의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 19세 이상 자녀의 분가(세대별 주민등록을 달리하며 실거주지를 분가한 경우로 한정한다)를 제외하고는 1세대로 본다. 3. 조합설립인가 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(2021. 7. 20. 법률 제18314호로 개정된 것) 제35조의2(토지 등의 수용 또는 사용) ④ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제23조 제1항 및 제28조 제1항에도 불구하고 사업시행계획인가(사업시행계획변경인가를 포함한다)를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 하여야 한다. 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(2017. 2. 8. 법률 제14569호로 제정된 것) 제42조(비용부담의 원칙 및 비용의 조달) ③ 사업시행자는 토지등소유자로부터 제1항에 따른 비용과 소규모주택정비사업의 시행과정에서 발생한 수입의 차액을 부과금으로 부과ㆍ징수할 수 있다. 제54조(감독 등) ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장은 이 법 또는 이 법에 따른 명령ㆍ처분이나 사업시행계획서에 위반되었다고 인정되는 때에는 소규모주택정비사업의 적정한 시행을 위하여 필요한 범위에서 사업시행계획인가 취소 등의 조치를 취할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장은 관계 공무원 및 전문가로 구성된 점검반을 구성하여 소규모주택정비사업 현장조사를 통하여 분쟁의 조정, 위법사항의 시정요구 등 필요한 조치를 할 수 있다. 3. 청구인들의 주장 조합설립인가조항은 가로주택정비사업조합의 설립인가를 위한 토지등소유자의 동의요건을 지나치게 낮게 정하고 있고, 조합원자격조항은 사업시행구역 내 토지등소유자이기만 하면 조합설립동의 여부와 관계없이 조합원으로 강제가입되도록 정함으로써 청구인들의 거주ㆍ이전의 자유와 재산권을 침해한다. 소규모주택정비법 제35조의2 제4항은 사업시행자의 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 사업시행계획인가를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 하여야 한다고 정함으로써 과도하게 긴 재결신청기간을 두어 청구인들의 재산권을 침해한다. 소규모주택정비법 제42조 제3항은 정비사업비의 상환책임을 조합설립에 동의하지 않은 토지등소유자에게도 부담하도록 정함으로써 청구인들의 재산권을 침해한다. 소규모주택정비법 제54조 제4항은 가로주택정비사업의 구체적인 시행방법을 하위 법령에 위임하는 규정을 두지 않고, 관할 관청의 가로주택정비사업의 적정한 시행에 대한 감독의무에 관하여 추상적이고 모호하게 정함으로써 청구인들의 거주ㆍ이전의 자유와 재산권을 침해한다. 4. 판단 가. 조합설립인가조항, 조합원자격조항 법령에 대한 헌법소원은 법령 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등 참조). 이 사건 조합이 2021. 7. 14. 성남시장으로부터 조합설립인가를 받음으로써 청구인들은 조합설립인가조항, 조합원자격조항의 적용을 받게 되어 같은 날 조합설립인가조항, 조합원자격조항으로 인한 기본권침해사유가 발생하였다. 그런데 청구인들은 그로부터 1년이 경과한 2023. 8. 28.에 이르러서야 조합설립인가조항, 조합원자격조항에 대하여 헌법소원심판청구를 하였는바, 청구인들의 이 부분 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하였다. 나. 소규모주택정비법 제35조의2 제4항 소규모주택정비법 제35조의2 제1항은 "사업시행자는 소규모재개발사업 또는 가로주택정비사업(시장ㆍ군수 등 또는 제18조 제1항에 따라 공공시행자로 지정된 토지주택공사 등이 관리지역에서 시행하는 경우로 한정한다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제3조에 따른 토지ㆍ물건 및 권리를 수용 또는 사용할 수 있다."고 정하고 있고, 같은 조 제4항은 "제1항에 따른 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제23조 제1항 및 제28조 제1항에도 불구하고 사업시행계획인가(사업시행계획변경인가를 포함한다)를 할 때 정한 사업시행기간 이내 하여야 한다."고 정하고 있다. 따라서 시장ㆍ군수 등 또는 공공시행자로 지정된 토지주택공사 등이 관리지역에서 가로주택정비사업을 시행하는 경우에 사업시행자의 토지 등의 수용 또는 사용에 대한 재결신청이 문제되는데, 이 사건 가로주택정비사업이 시장ㆍ군수 등 또는 공공시행자로 지정된 토지주택공사 등이 관리지역에서 시행하는 사업에 해당한다고 볼 자료가 없으므로, 청구인들의 소규모주택정비법 제35조의2 제4항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않는다. 다. 소규모주택정비법 제42조 제3항 법령 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적지위의 박탈이 생겨야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192; 헌재 2005. 5. 26. 2004헌마671 참조). 소규모주택정비법 제42조 제3항은 "사업시행자는 토지등소유자로부터 같은 조 제1항에 따른 비용과 소규모주택정비사업의 시행과정에서 발생한 수입의 차액을 부과금으로 부과ㆍ징수할 수 있다."라고 규정하고 있는바, 청구인들에 대한 현실적이고 구체적인 기본권침해의 효과는 위 조항을 근거로 사업시행자가 토지등소유자에게 정비사업비용과 소규모주택정비사업 시행과정에서 발생한 수입의 차액을 부과함으로써 발생하는 것이다. 따라서 위 조항 자체에서 바로 청구인들에 대하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적지위의 박탈이 생긴다고 보이지 않으므로, 청구인들의 소규모주택정비법 제42조 제3항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성이 인정되지 않는다. 라. 소규모주택정비법 제54조 제4항 청구인들은 소규모주택정비법 제54조 제4항은 가로주택정비사업의 구체적인 시행방법을 하위법령에 위임하는 규정을 두지 않고, 관할 관청의 가로주택정비사업 시행에 대한 감독의무를 추상적이고 모호하게 규정하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장하나, 그와 같은 포괄적이고 추상적인 주장만으로는 위 조항으로 인한 청구인들의 기본권에 대한 직접적이고 현재적인 침해가능성을 인정할 수 없으며, 직권으로 살펴보아도 위 조항은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장의 사업시행자에 대한 감독에 관한 규정이어서 청구인들에 대한 관계에서 자기관련성이 인정되지 않는다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제2호, 제4호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장,유남석,이영진,이미선 【별 지】 [별지]관련조항 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(2021. 7. 20. 법률 제18314호로 개정된 것) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "소규모주택정비사업"이란 이 법에서 정한 절차에 따라 노후ㆍ불량건축물의 밀집 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 또는 가로구역(街路區域)에서 시행하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 나. 가로주택정비사업: 가로구역에서 종전의 가로를 유지하면서 소규모로 주거환경을 개선하기 위한 사업 4. "사업시행구역"이란 빈집정비사업 또는 소규모주택정비사업을 시행하는 구역을 말한다. 5. "사업시행자"란 빈집정비사업 또는 소규모주택정비사업을 시행하는 자를 말한다. 6. "토지등소유자"란 다음 각 목에서 정하는 자를 말한다. 다만, "자본시장과 금융투자업에 관한 법률" 제8조 제7항에 따른 신탁업자(이하 "신탁업자"라 한다)가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 소규모주택정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대하여는 위탁자를 토지등소유자로 본다. 가. 자율주택정비사업, 가로주택정비사업 또는 소규모재개발사업은 사업시행구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자, 해당 토지의 지상권자 나. 소규모재건축사업은 사업시행구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자 9. "소규모주택정비 관리지역"(이하 "관리지역"이라 한다)이란 노후ㆍ불량건축물에 해당하는 단독주택 및 공동주택과 신축 건축물이 혼재하여 광역적 개발이 곤란한 지역에서 정비기반시설과 공동이용시설의 확충을 통하여 소규모주택정비사업을 계획적ㆍ효율적으로 추진하기 위하여 제43조의2에 따라 소규모주택정비 관리계획이 승인ㆍ고시된 지역을 말한다. ② 이 법에서 따로 정의하지 아니한 용어는 "도시 및 주거환경정비법"에서 정하는 바에 따른다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2023헌마1027

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