국민권익위원회 2021-15183, 2022. 4. 22., 인용

【재결요지】 사건명 부정당업자 제재처분 취소청구 사건번호 2021-15183 재결일자 2022. 4. 22. 재결결과 인용 【주문】 피청구인이 2021. 9. 29. 청구인에게 한 6개월의 부정당업자 제재처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 피청구인과 ‘○○센터 수평증축 전기공사 계약’(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결한 자로서, 청구인이 ‘이 사건 계약과 관련하여 산업안전보건관리비의 관련 서류를 허위 제출하고 공사대금을 부당수령하여 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자’에 해당한다는 이유로, 피청구인은 2021. 9. 29. 청구인에게 6개월간(2021. 10. 5. ~ 2022. 4. 4.) 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 처분에 앞서 처분 권한이 있는 피청구인이 사전통지를 하지 않고 피청구인 소속 □□□□센터장이 의견제출 안내를 한 것은 「행정절차법」 위반에 해당되는 등 절차상 하자가 있으며, 청구인이 산업안전보건관리비를 과다청구한 것은 입찰 및 계약체결 과정에서 제출된 자료가 아니므로 처분 사유가 부존재한다. 나. 또한 청구인은 소속 직원이 허위로 신청한 비용을 모두 반환하였고, 위반행위를 한 직원을 해고하였으며, 이 사건 처분으로 인해 14명의 직원이 한순간에 직장을 잃게 되는 등 이 사건 처분은 청구인에게 지나치게 가혹하여 비례원칙에 위배된다. 3. 피청구인 주장 가. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 및 같은 법 시행령에 따르면, 입찰참가자격 제한 대상으로 ‘입찰 또는 계약에 관한 허위서류를 제출한 자’를 규정하고 있고, 여기서 ‘계약에 관한 서류’는 계약의 체결에 관한 서류뿐만 아니라 대가지급 등 계약의 이행에 관한 서류도 포함된다고 보는 것이 타당하므로 이 사건 처분은 적법하다. 나. 청구인은 종합감사 결과에 따른 반환청구를 이유로 허위 신청비용을 반환한 것이지 자발적으로 반환한 것이 아니고, 위반행위를 한 직원은 위 종합감사로 인해 위반행위 사실이 밝혀지기 전에 퇴직한 것으로 보이는 등 이 사건 처분은 과도하다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조제1항 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조제2항 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조제2항, 별표 2 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조제2항 공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙 제15조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항일부증명서, 공사도급계약서, 준공계, 2021년 직제 세부운영계획, 감사결과 처분 요구서, 산업안전보건관리비 과대지급액 반환 요청 문서, 입찰참가자격 제한 심의 관련 의견진술 요청 문서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울특별시 **구 **길 *9에서 정보통신 및 자동제어시스템 부품 제조, 도매 수출업 등을 영위하는 법인으로, 2018. 11. 30. 피청구인 소속 ○○운영센터와 이 사건 계약(계약금액: 11억 4,521만 2,822원, 계약기간: 2018. 11. 30 ~ 2019. 12. 11.)을 체결하고 완료하였다. 나. 피청구인은 「건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준」(고용노동부고시, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 따른 산업안전보건관리비를 수급인인 청구인에게 지급하였는데, 이 사건 고시 제7조에 따르면, 수급인은 안전보건관리비를 건설사업장에서 근무하는 근로자의 산업재해 및 건강장해 예방을 위한 목적으로만 사용하여야 한다고 되어 있다. 다. 피청구인은 2021년 1월경 소속기관인 ○○운영센터를 □□□□센터로 변경하는 직제개편을 하였다. 라. 피청구인 감사실은 2021. 5. 10.부터 2021. 6. 4.까지 ‘2021년 직할기관 종합감사’를 실시한 결과, □□□□센터에 다음과 같이 감사결과 처분요구를 하였다.

마. 피청구인 소속 □□□□센터장은 2021. 8. 4. 청구인에게 이 사건 계약 관련 산업안전보건관리비 과다지급액 1,280만 6,750원을 반환 요청하였고, 청구인은 2021. 8. 5. 위 금액을 반환하였다. 바. 피청구인 소속 □□□□센터장은 2021. 8. 10. 청구인에게 ‘피청구인이 2021년 8월 말 내지 9월 중에 청구인에 대한 부정당업자 입찰참가자격 제한 여부를 심의할 예정이니, 의견이 있는 경우 제출하라’는 취지의 의견진술 요청 문서를 송부하였다. 사. 피청구인은 2021. 9. 6. 청구인에게 ‘청구인에 대한 부정당업자 입찰참가자격 제한 여부를 2021. 9. 16. 심의할 예정이니, 의견이 있는 경우 2021. 9. 14.까지 제출하라’는 취지의 의견진술 요청 문서를 송부하였고, 청구인은 2021. 9. 13. 피청구인에게 선처를 구하는 내용의 사유서를 제출하였다. 아. 피청구인은 2021. 9. 29. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」제21조제1항에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 당사자등에게 통지하여야 한다. 2) 「공공기관의 운영에 관한 법률」제39조제2항에 따르면, 공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 되어 있고, 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」(기획재정부령) 제15조에 따르면, 기관장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 국가계약법 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 되어 있다. 3) 국가계약법 제27조제1항, 같은 법 시행령 제76조제2항제1호, 같은 법 시행규칙 제76조제2항 및 별표 2에 따르면, 각 중앙관서의 장은 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자 등에게 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 하고, 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자에 대한 제재기간은 6개월이며, 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한 기간을 그 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려해 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 피청구인은 국가계약법의 입법목적을 고려했을 때, 국가계약법 시행령 제76조제2항제1호 가목에서 말하는 ‘계약에 관한 서류’란 계약의 체결에 관한 서류뿐만 아니라 대가지급 등 계약의 이행에 관한 서류도 포함된다고 보는 것이 타당하므로 이 사건 처분은 처분 사유가 존재한다고 주장한다. 먼저, 관련 규정에 대해 살펴보면, 국가계약법 제27조제1항제9호는 각 중앙관서의 장은 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자(가목) 또는 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자(나목) 등 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자에 대해서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 규정되어 있고, 이를 위임받아 구체화한 같은 법 시행령 제76조제2항 중 제1호는 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 ‘입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자(가목), 고의로 무효의 입찰을 한 자(나목), 입찰참가를 방해하거나 낙찰자의 계약체결 또는 그 이행을 방해한 자(라목)’를 말한다고 규정하고 있으며, 이에 반해 같은 항 제2호에서는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건을 위반한 자(가목), 조사설계용역계약 또는 원가계산용역계약에 있어서 고의 또는 중대한 과실로 조사설계금액이나 원가계산금액을 적정하게 산정하지 아니한 자(나목), 「건설기술 진흥법」 제47조에 따른 타당성 조사 용역의 계약에서 고의 또는 중대한 과실로 수요예측 등 타당성 조사를 부실하게 수행하여 발주기관에 손해를 끼친 자(다목), 감독 또는 검사에 있어서 그 직무의 수행을 방해한 자(라목), 시공 단계의 건설사업관리 용역계약 시 「건설기술 진흥법 시행령」 제60조 및 계약서 등에 따른 건설사업관리기술자 교체 사유 및 절차에 따르지 아니하고 건설사업관리기술자를 교체한 자(마목)’로 구별하여 규정하고 있다. 이러한 국가계약법 제27조 및 이에 위임을 받아 규정된 같은 법 시행령 제76조의 구성 체계와 형식 및 제76조제2항제1호에서 라목을 제외하고는 ‘이행’이라는 용어를 사용하지 않고(라목에서 ‘이행’이라는 단어를 사용하고 있으나 이는 계약 체결 당사자가 아니라 제3자가 낙찰자의 계약체결이나 그 이행을 방해하는 것을 전제로 하고 있는 것임), 나아가 열거하고 있는 사항들이 모두 입찰 또는 계약에 관한 사항들이고, 반면 같은 항 제2호에서는 ‘이행’이라는 용어를 사용하면서 열거하고 있는 사항들이 모두 계약의 이행과 관련된 사항임에 비추어 보면, 국가계약법 시행령 제76조제2항제1호는 국가계약법 제27조제1항제9호 가목의 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 중 처분대상을 구체화하고 있는 것이고, 같은 법 시행령 제76조제2항제2호는 국가계약법 제27조제1항제9호 나목의 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 중 처분대상을 구체화하고 있는 것으로 나누어 규정하고 있는 것으로 해석되는바, 결국 국가계약법 시행령 제76조제2항제1호는 계약 체결 또는 입찰과 관련하여 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 행위만을 규율하고 있다고 보는 것이 타당하다[특히, 같은 법 시행규칙 제76조 및 별표 2 중 2. 개별기준 10호에서 ‘영 제76조제2항제1호 가목에 해당하는 자’에 대해 입찰에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사하여 낙찰을 받은 자 또는 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자(가호)에 대해서는 1년의 제재기간을 정하고, 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자(나호)에 대해서는 6개월의 제재기간을 정하고 있어, 낙찰 유무를 기준으로 그 제재기간을 나누고 있는 것으로 보이는 점까지 고려하면 국가계약법 시행령 ‘제76조제1항제1호 가목’의 해석에 있어서는 더욱 그러하다]. 2) 이 사건에 관하여 살펴보면, 피청구인은 이 사건 처분서에 적시하고 있듯이 청구인의 계약 이행과정에서 작성되어 제출된 세금계산서와 거래명세표 제출행위가 ‘국가계약법 시행령 제76조제2항제1호 가목’에 해당한다는 전제하에 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규의 경우에는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 필요성이 크고, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 문언의 통상적인 의미를 벗어나 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 해서는 아니 되는바, 이 사건에서 문제가 된 세금계산서와 거래명세표 제출행위가 비록 허위로 작성된 것이라고 할지라도, 입찰 또는 계약의 체결 단계에서 제출된 자료가 아닌 것으로 경쟁을 제한할 우려가 있다고 보기 어려우므로, 비록 청구인이 계약 이행과 관련된 허위 서류를 제출하였다고 하더라도 ‘국가계약법 시행령 제76조제1항제1호 가목’에 해당된다고 보기 어렵다. 따라서, 청구인이 ‘국가계약법 시행령 제76조제1항제1호 가목’ 외의 다른 규정에 해당하는지 여부는 별론으로 하고, 피청구인이 청구인에게 처분 사유를 ‘국가계약법 시행령 제76조제1항제1호 가목’으로 들어 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2021-15183

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[ 참조조문 ]

공기업ㆍ준정부기관계약사무규칙

국가를당사자로하는계약에관한법률

건설기술진흥법 제47조

공공기관의운영에관한법률 제39조

행정절차법 제21조

건설기술진흥법시행령 제76조

국가를당사자로하는계약에관한법률시행령