전원재판부 2020헌마899, 2021. 9. 30.

【판시사항】 가. 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거 후보자등록을 신청하는 자의 기탁금 납부의무를 정한 공직선거법 제56조 제1항 제5호(이하 ‘기탁금 조항’이라 한다)에 대하여 후보자등록을 마친 후 90일이 경과하여 청구한 헌법소원이 청구기간을 준수하였는지 여부(소극) 나. 여론조사결과 평균 지지율이 5% 이상인 후보자만을 선거방송 대담ㆍ토론 참석자로 정한 공직선거법 제82조의2 제4항 제3호 다목 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분(이하 ‘토론회 조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 권리보호이익 요건을 갖추었는지 여부(소극) 다. 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거의 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외하고 있는 구 정치자금법 제6조 제6호 중 ‘자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거의 예비후보자’에 관한 부분(이하 ‘후원회 조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 권리보호이익 요건을 갖추었는지 여부(소극) 라. 득표율에 따라 기탁금 반환 금액을 차등적으로 정한 공직선거법 제57조 제1항 제1호 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분으로서 가목 가운데 ‘유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우’에 관한 부분 및 나목(이하 ‘기탁금 반환 조항’이라 한다)이 ‘유효투표총수의 100분의 10’에 미치지 못하는 득표율을 얻은 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 마. 선거 득표율에 따라 선거비용 보전금액을 차등적으로 정한 공직선거법 제122조의2 제1항 제1호 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분으로서 가목 가운데 ‘후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우’에 관한 부분 및 나목(이하 ‘선거비용 보전 조항’이라 한다)이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 청구인은 늦어도 후보자등록을 마친 날에는 기탁금 조항이 정하는 기탁금 납부 의무를 부담하는 사실을 알았다고 봄이 상당하므로, 그로부터 90일이 경과하여 제기한 기탁금 조항에 대한 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하였다. 나. 청구인이 출마한 선거와 관련한 방송토론회는 이미 개최되었고 선거도 이미 종료되었으므로 토론회 조항에 대한 심판청구는 권리보호이익이 소멸하였으며, 헌법재판소가 이미 실질적으로 동일한 내용이 포함된 공직선거법 조항이 평등권을 침해하지 않는다고 판단한 바 있으므로 헌법적 해명의 필요성도 인정되지 않아 예외적 심판의 이익도 인정되지 않는다. 다. 청구인이 출마한 선거는 이미 종료되어 후원회 조항에 대한 권리보호이익이 소멸하였으며, 지방자치단체장 선거의 예비후보자도 후원회를 지정할 수 있게 정치자금법이 개정되었으므로 기본권 침해가 반복될 위험도 없어 예외적 심판의 이익도 인정되지 않는다. 라. 기탁금제도의 실효성을 확보하기 위해서는 기탁금 반환에 대하여 일정한 요건을 정하여야 하는데, 유권자의 의사가 반영된 유효투표총수를 기준으로 하는 것은 합리적인 방법이며, 유효투표총수의 100분의 10 또는 15 이상을 득표하도록 하는 것이 지나치게 높은 기준이라고 보기 어려우므로, 기탁금 반환 조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 마. 선거공영제 하에서 후보자 난립 등으로 인한 과도한 재정 부담을 방지하기 위해서는 선거비용을 차등적으로 보전할 필요가 있는데, 유권자의 의사가 반영된 유효투표총수를 기준으로 하는 것은 합리적인 방법이며, 유효투표총수의 100분의 10 또는 15 이상을 득표하도록 하는 것이 지나치게 높은 기준이라고 보기 어려우므로, 선거비용 보전 조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제56조 제1항 제5호, 제57조 제1항 제1호 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분으로서 가목 가운데 ‘유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우’에 관한 부분 및 나목 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2 제4항 제3호 다목 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분, 제122조의2 제1항 제1호 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분으로서 가목 가운데 ‘후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우’에 관한 부분 및 나목 구 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것) 제6조 제6호 중 ‘자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거의 예비후보자’에 관한 부분 【참조조문】 정치자금법(2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정된 것) 제6조 제6호ㆍ제7호 【참조판례】 가. 헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484, 판례집 16-1, 574, 583 나. 헌재 1997. 11. 27. 94헌마60, 판례집 9-2, 675, 688헌재 2019. 9. 26. 2018헌마128등, 판례집 31-2상, 374, 384, 394 다. 헌재 1999. 11. 25. 95헌마154, 판례집 11-2, 555, 571헌재 2018. 3. 29. 2015헌마1060등, 판례집 30-1상, 477, 490-491 라. 헌재 1991. 3. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 101헌재 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283, 310헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등, 판례집 13-2, 77, 91헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687등, 판례집 15-2상, 214, 228-229헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491, 판례집 22-1하, 300, 312헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542, 판례집 23-1하, 545, 562-564헌재 2016. 12. 29. 2015헌마509등, 판례집 28-2하, 684, 702 마. 헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491, 판례집 22-1하, 300, 311-312헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542, 판례집 23-1하, 545, 562, 564-565, 569헌재 2018. 1. 25. 2015헌마821등, 판례집 30-1상, 111, 141헌재 2018. 7. 26. 2016헌마524등, 판례집 30-2, 126, 135 【전문】 [당 사 자] 청 구 인전○○ 국선대리인 변호사 신동철 [주 문] 1. 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제56조 제1항 제5호, 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2 제4항 제3호 다목 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분, 구 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것) 제6조 제6호 중 ‘자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거의 예비후보자’에 관한 부분에 대한 심판청구를 모두 각하한다. 2. 청구인의 나머지 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 2020. 4. 15. 실시된 ○○시장 보궐선거에 출마하기 위하여 선거관리위원회에 2020. 3. 2. 무소속 예비후보자로 등록한 뒤 같은 달 26. 무소속 후보자로 등록하였다. 청구인은 같은 달 실시된 여론조사에서 평균 지지율이 5%에 이르지 못하여, ○○시 ○○구 선거방송토론위원회가 주관하는 2020. 4. 3.자 방송토론회 토론에 참여하지 못하였다. 또한, 청구인은 위 선거에 출마하기 위하여 예비후보자등록 및 후보자등록을 하면서 총 1천만 원의 기탁금을 납부하였으나, 기탁금 반환 및 선거비용 보전의 기준이 되는 ‘유효투표총수의 100분의 10’에 미치지 못하는 7.84%의 득표율을 얻어 기탁금 반환 및 선거비용 보전을 전혀 받지 못하였다. 나. 청구인은 자신이 재산 규모에 비해 과도한 금액의 기탁금을 납부한 뒤, 득표율이 10%를 넘지 못하였다는 이유로 기탁금 반환 및 선거비용 보전을 받지 못하였고, 여론조사결과 평균 지지율이 5%를 넘지 아니한다는 이유로 방송토론회에도 참석하지 못하였으며, 예비후보자 기간 동안 후원회를 설치하지 못하여 공무담임권, 평등권 등을 침해당하였다고 주장하며, 2020. 6. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조 제1항 제1호 및 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2 제1항 제1호는 ‘대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거’ 등 다양한 종류의 공직선거를 포함하고 있으나, 청구인이 출마한 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 또한, 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조 제1항 제1호 가목 및 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2 제1항 제1호 가목은 기탁금 반환 및 선거비용 보전의 요건으로 득표율 외에도 ‘후보자가 당선되거나 사망한 경우’를 포함하고 있다. 그런데 청구인은 기탁금 반환 요건 및 선거비용 보전 요건 중에서 득표율에 따라 차등적인 취급을 하는 부분이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하고 있으므로, 각 조항 제1호 가목의 ‘후보자가 당선되거나 사망한 경우’는 심판대상에서 제외한다. 나. 청구인은 후보자정보공개자료 제출 의무를 이행하지 아니하면 후보자 등록을 무효화하는 공직선거법 제52조 제1항 제11호도 심판청구의 대상으로 삼고 있다. 그러나 청구인 주장의 취지는 적어도 법률상 지출의무가 있는 비용에 대해서는 득표율에 관계없이 보전받을 수 있어야 한다는 것으로, 실질적으로는 선거비용 보전의 요건을 정한 공직선거법 제122조의2 제1항 제1호의 위헌성을 다투는 것이다. 공직선거법 제122조의2 제1항 제1호를 심판대상으로 삼는 이상, 공직선거법 제52조 제1항 제11호는 심판대상에서 제외한다. 다. 따라서 이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제56조 제1항 제5호(이하 ‘기탁금 조항’이라 한다), ② 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조 제1항 제1호 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분으로서 가목 가운데 ‘유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우’에 관한 부분 및 나목(이하 ‘기탁금 반환 조항’이라 한다), ③ 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2 제4항 제3호 다목 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분(이하 ‘토론회 조항’이라 한다), ④ 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2 제1항 제1호 중 ‘지방자치단체의 장선거’에 관한 부분으로서 가목 가운데 ‘후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우’에 관한 부분 및 나목(이하 ‘선거비용 보전 조항’이라 한다), ⑤ 구 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것) 제6조 제6호 중 ‘자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거의 예비후보자’에 관한 부분(이하 ‘ 후원회 조항’이라 하고, 위 각 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제56조(기탁금) ① 후보자등록을 신청하는 자는 등록신청 시에 후보자 1명마다 다음 각 호의 기탁금을 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리위원회에 납부하여야 한다. 이 경우 예비후보자가 해당 선거의 같은 선거구에 후보자등록을 신청하는 때에는 제60조의2 제2항에 따라 납부한 기탁금을 제외한 나머지 금액을 납부하여야 한다. 5. 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거는 1천만원 제57조(기탁금의 반환 등) ① 관할선거구선거관리위원회는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후 30일 이내에 기탁자에게 반환한다. 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다. 1.대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거 가.후보자가 당선되거나 사망한 경우와 유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액 나.후보자가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회) ④각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항의 대담ㆍ토론회를 개최하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 후보자를 대상으로 개최한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는 한 그 대담ㆍ토론회에 참석하여야 한다. 3. 지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거 다.제1호 다목에 의한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자 제122조의2(선거비용의 보전 등) ① 선거구선거관리위원회는 다음 각호의 규정에 따라 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 이 법의 규정에 의한 선거운동을 위하여 지출한 선거비용[「정치자금법」 제40조(회계보고)의 규정에 따라 제출한 회계보고서에 보고된 선거비용으로서 정당하게 지출한 것으로 인정되는 선거비용을 말한다]을 제122조(선거비용제한액의 공고)의 규정에 의하여 공고한 비용의 범위안에서 대통령선거 및 국회의원선거에 있어서는 국가의 부담으로, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 지방자치단체의 부담으로 선거일후 보전한다. 1.대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거 가.후보자가 당선되거나 사망한 경우 또는 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우 후보자가 지출한 선거비용의 전액 나.후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만인 경우후보자가 지출한 선거비용의 100분의 50에 해당하는 금액 구 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것) 제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 "후원회지정권자"라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다. 6. 지방자치단체의 장선거의 후보자(이하 "지방자치단체장후보자"라 한다) [관련조항] 정치자금법(2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정된 것) 제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 "후원회지정권자"라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다. 6. 지역구지방의회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "지방의회의원후보자등"이라 한다) 7. 지방자치단체의 장선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "지방자치단체장후보자등"이라 한다) 3. 청구인의 주장 가.기탁금 조항은 소규모 정당 소속 후보자 및 재력이 부족한 후보자들의 선거 출마에 사실상의 제약을 가함으로써 청구인의 공무담임권, 평등권을 침해하고, 선거공영제, 대의제, 자유민주적 기본질서 등에 위배된다. 나.기탁금 반환 조항은 선거 결과 유효투표총수의 100분의 10 이상을 득표하지 못한 후보자에 대해서는 과태료나 대집행비용 발생 여부를 불문하고 기탁금 조항에 따라 납부한 기탁금을 반환하지 않고, 선거비용 보전 조항은 선거 결과 유효투표총수의 100분의 10 이상을 득표하지 못한 후보자에 대해서는 그 후보자가 공직선거법에 따라 선거운동을 위하여 지출한 선거비용을 보전하여 주지 않음으로써, 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 공무담임권, 평등권, 재산권 등을 침해하고, 선거공영제 및 국민주권의 원리 등에 위배된다. 다.토론회 조항은 각급 선거방송토론위원회가 개최하는 대담ㆍ토론회의 참석 대상을 여론조사결과 평균 지지율이 100분의 5 이상인 후보자로 제한함으로써, 평균 지지율이 그에 미치지 못하는 후보자를 지지하는 소수 유권자들의 의사를 무시하여 국민의 알 권리와 후보자를 선택할 권리를 침해하고, 대의제 및 국민주권의 원리 등에 위배된다. 라.후원회 조항은 대통령선거 및 국회의원선거의 예비후보자와는 달리 자치구ㆍ시ㆍ군의 장(이하 ‘기초자치단체장’이라 한다) 선거의 예비후보자는 후원회를 둘 수 없도록 함으로써 청구인의 공무담임권, 평등권을 침해한다. 4. 적법요건에 대한 판단 가.기탁금 조항에 대한 심판청구 법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484 등 참조). 이 사건 기록상 청구인은 2020. 3. 2. 예비후보자로, 2020. 3. 26. 후보자로 각 등록하면서 기탁금을 납부하였음이 확인되므로, 늦어도 2020. 3. 26.에는 기탁금 조항이 정하는 기탁금 납부 의무를 부담하는 사실을 알았다고 봄이 상당하다. 청구인은 그로부터 90일이 경과한 2020. 6. 27. 이 사건 심판청구를 하였으므로, 청구기간을 준수하지 못하였다. 나.토론회 조항에 대한 심판청구 헌법소원제도는 국민의 기본권침해를 구제해 주는 제도이므로 그 제도의 목적상 권리보호이익이 있는 경우에만 이를 제기할 수 있다. 다만, 헌법소원제도는 개인의 권리구제 뿐 아니라 객관적인 헌법질서의 보장기능도 가지므로 헌법소원심판청구가 청구인의 권리구제에 도움이 되지는 아니한다 하더라도, 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 그 심판대상에 대한 위헌 여부의 해명이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 중요한 의미를 가지고 있는 경우에는, 심판청구이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 수 있다(헌재 1997. 11. 27. 94헌마60; 헌재 2019. 9. 26. 2018헌마 128등 참조). 청구인이 출마한 2020. 4. 15. ○○시장 보궐선거에 앞서 ○○시 ○○구 선거방송토론위원회 주관 방송토론회가 2020. 4. 3. 이미 개최되었고 선거도 이미 종료되었으므로, 토론회 조항에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익이 소멸하였다. 한편, 헌법재판소는 이미 토론회 조항과 실질적으로 동일한 내용이 포함된 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제82조의2 제4항 제3호 중 ‘지방자치단체의 장선거’ 부분이 선거운동의 기회균등원칙과 관련한 평등권을 침해하지 않는다고 판단한 바 있으므로(헌재 2019. 9. 26. 2018헌마128등 결정 참조), 토론회 조항에 대하여 추가적인 헌법적 해명의 필요성도 인정되지 않는다. 다. 후원회 조항에 대한 심판청구 헌법소원은 국민의 기본권침해를 구제하는 제도이므로, 헌법소원심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 한다. 따라서 심판계속 중에 사실관계 또는 법률관계의 변동으로 말미암아 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 종료된 경우에는 원칙적으로 권리보호이익이 없으므로 해당 헌법소원심판청구는 부적법한 것이 된다(헌재 1999. 11. 25. 95헌마154; 헌재 2018. 3. 29. 2015헌마1060등 참조). 후원회 조항이 기초자치단체장 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외함으로써 청구인은 2020. 4. 15. 실시된 ○○시장 보궐선거의 예비후보자로 등록한 기간 동안에 후원회를 통한 후원을 받지 못하였다. 그런데 위 선거는 이미 종료되어 후원회 조항이 위헌으로 판단된다 하더라도 추가적인 후원 여부나 선거결과가 달라지지 않으므로, 후원회 조항에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익이 소멸하였다. 한편, 후원회지정권자의 범위를 정하고 있는 정치자금법 제6조가 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되면서 현재는 지방자치단체장 선거의 예비후보자도 후원회를 지정할 수 있게 되었다. 이에 따라 향후 주기적으로 반복되는 공직선거에서 후원회 조항에 따른 기본권 침해가 반복될 위험성은 해소된 것으로 볼 수 있고, 그 밖에 달리 후원회 조항이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부를 해명하는 것이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요하다고 볼 사정이 없다. 라. 소결 그렇다면 이 사건 심판청구 중 기탁금 조항, 토론회 조항, 후원회 조항에 대한 심판청구는 모두 부적법하다. 5. 본안에 대한 판단 가. 기탁금 반환 조항에 대한 판단 (1) 쟁점의 정리 청구인은 기탁금 반환 조항이 공무담임권을 제한한다는 취지로 주장하나, 기탁금 반환 조항은 이미 납부한 기탁금을 사후적으로 반환받을 수 있는 요건을 정한 것일 뿐, 선거 전에 청구인이 후보자로 등록하는 것을 제한하여 공직취임의 기회를 제한하는 것은 아니므로, 청구인의 공무담임권 내지 피선거권을 제한하지 않는다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542 참조). 한편, 헌법 제23조 제1항에 의하여 보호되는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산적 가치가 있는 구체적인 권리로서, 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상이 되지 않는다(헌재 1998. 7. 16. 96헌마246 참조). 기탁금 반환 조항에 의하여 제한되는 것은 선거에서 지출했던 기탁금을 반환받을 수 있는 기회에 불과하므로, 기탁금 반환 조항은 청구인의 재산권을 제한하지 않는다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542 참조). 기탁금 반환 조항은 득표율에 따라 후보자가 납부한 기탁금을 차등적으로 반환하도록 하고 있으므로, 이하에서는 이와 같이 득표율에 따라 기탁금 반환 여부 및 반환 범위를 달리하는 것이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다. 그 밖에 청구인은 기탁금 반환 조항이 선거공영제 및 국민주권의 원리 등에 위배된다는 주장도 하고 있으나, 청구인 주장의 취지는 기탁금을 반환받기 위한 득표율 기준이 지나치게 높다는 것으로서, 평등권 침해 여부를 살펴보는 이상 이 부분 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다. (2) 평등권 침해 여부 (가) 기탁금의 반환에 필요한 득표수를 어떻게 정할 것인지의 문제는 우리의 정치ㆍ선거문화와 풍토, 국민경제적 여건, 그리고 국민의 법 감정 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 정책적으로 결정할 사항이므로 폭넓은 입법형성권이 인정된다. 기탁금 반환의 기준은 입후보예정자가 기탁금을 반환받지 못하게 되는 부담에도 불구하고 선거에 입후보할 것인지의 여부를 진지하게 고려할 정도에 이르러야 하고, 지나치게 그 반환 기준이 높아 진지하게 입후보를 고려하는 예정자가 입후보 자체를 포기할 정도에 이르지 않아야 한다는 점에서 헌법적인 한계를 갖는다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542 참조). (나) 기탁금제도는 후보자로 하여금 일정액의 금원을 기탁하게 하고 후보자가 선거에서 일정 수준의 득표를 하지 못할 때 기탁금의 전부 또는 일부를 국고에 귀속시키는 방법으로 금전적 제재를 가함으로써, 후보자의 무분별한 난립을 방지하고 당선인에게 가급적 다수표를 몰아줌으로써 정국의 안정을 기하며 아울러 후보자의 성실성을 담보하려는 취지에서 만들어진 것이다(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21 참조). 위와 같은 기탁금제도의 취지상 기탁금제도의 실효성을 유지하기 위하여 일정한 반환기준에 미달하는 경우에는 기탁금을 국가에 귀속시키는 것도 반드시 필요하다(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687등 참조). 만약 기탁금 반환의 조건을 갖추기가 매우 용이하다면 결국 일정기간 금전을 예치해 놓는 것에 불과하여 입후보라는 피선거권의 행사에 별다른 제약으로 작용하지 않을 것이고(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등 참조), 기탁금제도에 의하여 달성하려는 후보자의 무분별한 난립 방지와 책임성 담보 등의 입법목적에 전혀 기여할 수 없게 된다. (다) 기탁금제도의 실효성을 확보하기 위하여 기탁금 반환에 대하여 일정한 요건을 정할 수밖에 없는 상황에서, 유권자의 의사가 반영된 유효투표총수를 기준으로 하는 것은 합리적인 방법이다. 유효투표총수의 100분의 10 또는 15 이상을 득표하지 못한 후보자는 당선 가능성이 거의 없는 후보자이므로, 이와 같은 요건이 지나치게 높은 기준이라고 보기도 어렵다(헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491 참조). 특히, 기탁금 반환 조항은 과거의 규정이 유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표할 경우 기탁금 전액을 반환하도록 한 것에서 더 나아가 100분의 10 이상을 득표한 경우에는 반액이나마 돌려받을 수 있도록 차등적 반환에 대한 규정을 추가하였다. 이는 진지하게 입후보를 고려하는 자가 섣불리 입후보를 포기하지 않도록 기탁금 반환 요건을 완화한 것으로서, 이러한 반환 요건은 후보자의 진지성과 성실성을 담보하기 위한 최소한의 제한으로서 입법형성권의 범위와 한계 내에 있는 것으로 볼 수 있다(헌재 2016. 12. 29. 2015헌마509등 참조). (라) 따라서 기탁금 반환 조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다. 나. 선거비용 보전 조항에 대한 판단 (1) 쟁점의 정리 (가) 청구인은 선거비용 보전 조항이 공무담임권을 제한한다고 주장하나, 선거비용 보전 조항은 지출한 선거비용을 사후적으로 보전받기 위하여 충족하여야 할 기준을 정한 것일 뿐, 선거 전에 청구인이 후보자로 등록하는 것을 제한하여 공직취임의 기회를 제한하는 것은 아니므로, 청구인의 공무담임권 내지 피선거권을 제한하지 않는다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542 참조). (나) 청구인은 선거비용 보전 조항이 득표율이 일정 수준에 이르지 못하는 후보자에게는 법률상 지출 의무가 있는 비용조차 보전해주지 않는 것은 청구인의 재산권을 침해하는 것이라고도 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상이 되지 않고, 선거비용 보전 조항은 후보자가 지출한 선거비용을 사후적으로 보전받을 수 있는 기회를 제한하는 것에 불과하므로, 청구인의 재산권을 제한하지 않는다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542 참조). (다) 선거비용 보전 조항은 득표율에 따라 후보자가 지출한 선거비용을 차등적으로 보전하도록 하고 있으므로, 이하에서는 이와 같이 득표율에 따라 선거비용 보전 여부 및 보전 범위를 달리하는 것이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 판단한다. 그 밖에 청구인은 선거비용 보전 조항이 선거공영제 및 국민주권의 원리 등에 위배된다는 주장도 하고 있으나, 청구인 주장의 취지는 선거비용을 보전받기 위한 득표율 기준이 지나치게 높다는 것으로서, 평등권 침해 여부를 살펴보는 이상 이 부분 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다. (2) 평등권 침해 여부 (가) 선거운동의 자유도 무제한일 수는 없고, 선거의 공정성이라는 또 다른 가치를 위하여 어느 정도 선거운동의 주체, 기간, 방법 등에 대한 규제가 이루어질 수 있다(헌재 2018. 7. 26. 2016헌마524등 참조). 다만, 선거공영제와 관련된 구체적인 사항은 우리나라의 선거문화와 풍토, 정치문화 및 국가의 재정상황과 국민의 법감정 등 여러 요소를 고려하여 입법자가 정책적으로 결정할 사항에 해당하므로 넓은 입법형성권이 인정된다(헌재 2018. 1. 25. 2015헌마821등 참조). 헌법이 제116조 제2항에서 기본적으로 선거공영제를 취하고 있는 취지에 비추어 볼 때, 선거공영제를 제한하는 입법은 선거에서의 자금력의 차별을 금지한다는 평등가치를 실현하는 방향으로 이루어져야 한다는 데 헌법적인 한계를 가진다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542 참조). (나) 선거공영제 하에서 국가가 선거비용 전액을 부담할 경우 진지한 공직취임의 의사가 없거나 선거를 개인적인 목적에 악용하려는 사람들까지 자유롭게 입후보할 수 있어 후보자가 난립하고 국가 재정에 과도한 부담을 초래할 우려가 있으므로, 선거비용 보전 조항은 선거비용을 차등적으로 보전함으로써 선거공영제를 운영함에 있어 국가 예산의 효율적 집행을 도모하고, 위와 같은 부작용을 방지하기 위한 장치를 마련하는 데 그 입법목적이 있다(헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491; 헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542 참조). 선거비용 보전 조항은 위와 같은 목적을 달성하기 위하여, 유효투표총수의 100분의 10 또는 15 이상을 득표한 후보자들에게만 일정한 액수의 선거비용을 보전하여 주고 그에 미치지 못하는 수준의 득표를 한 후보자에게는 선거비용을 보전하여 주지 않도록 하고 있다. 이를 통하여 진지한 의사가 없거나 개인적 목적을 위하여 입후보하려는 후보자들로 인하여 국가 재정에 불필요한 부담이 발생하는 것을 방지할 수 있으므로, 이는 합리적인 수단이다(헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491 참조). (다) 다만 선거비용 보전 조항이 선거비용 보전의 요건으로 유효투표총수의 100분의 10 또는 15 이상의 득표를 요구하는 것이 선거공영제의 취지에 반하여 그 기준을 지나치게 높게 설정한 것이 아닌지 여부가 문제될 수 있다. 그러나 일부 후보자에 대해 선거비용 보전을 하지 않는 방법을 선택한다면 유권자들의 의사를 반영할 수 있는 유효투표총수를 기준으로 하여 선거비용 보전 여부를 결정하는 것이 가장 합리적인 방법이고, 유효투표총수의 100분의 10 또는 15 이상을 득표하지 못한 후보자는 당선 가능성이 거의 없으므로 지나치게 높은 기준이라고 할 수 없다(헌재 2010. 5. 26. 2008헌마491 참조). 실제 선거에서 유효투표총수의 100분의 10 또는 15 이상을 득표하여 선거비용을 보전받는 후보자가 상당수에 이르는 점에 비추어 보더라도 그 기준이 지나치게 높다고 하기 어렵다. (라) 한편, 청구인은 선거비용 보전 조항으로 인하여 법률에 의하여 필수적으로 지출하도록 되어 있는 비용조차도 보전받지 못하게 되었다고 주장한다. 그러나 공직선거법에 따르면, 선거비용의 보전은 국가가 후보자를 위하여 직접 부담하는 경우와 후보자가 지출한 뒤 국가가 사후적으로 보전하는 경우의 두 가지 형태로 구별된다. 그런데 선거비용 보전 조항의 규제를 받는 선거비용은 후보자가 지출한 후 국가가 선거일 이후에 보전하는 선거비용에 그치고, 득표율 기준에 미치지 못하더라도 선거벽보의 첩부 및 철거, 활동보조인의 수당과 실비 등 선거를 실시하는 데 있어 필수적인 비용으로서 국가가 부담하도록 되어 있는 비용까지 후보자의 부담으로 돌리는 것은 아니다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌마542 참조). 이와 같은 점을 고려하면, 일부 법정비용을 보전받지 못하게 될 수 있다는 사실만으로 선거비용 보전 조항이 정한 득표율 요건이 과도하게 높은 것이라고 단정할 수 없다. (마) 따라서 선거비용 보전 조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 기탁금 조항, 토론회 조항, 후원회 조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 나머지 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2020헌마899

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거법 제52조 제56조 제57조 제82조 제122조

대한민국헌법 제23조

정치자금법 제6조

[ 참조판례 ]