전원재판부 2018헌바189, 2019. 6. 28., 합헌

【판시사항】 가. 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이를 입은 사람에 대하여만 국가유공자로 인정하는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항 제6호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 명확성원칙이나 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 개정 전까지 등록을 마친 경우에만 제한적으로 국가유공자로서의 지위를 유지하도록 하되 등록신청을 한 사람까지 등록한 것으로 보아 유리한 구법을 적용할 수 있게 한 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조 제2항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 헌법재판소는 이 사건 법률조항에 대하여 헌법에 위반되지 않는다는 결정(헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263)을 한 바 있고, 이 사건에서도 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되어 위헌이라고 볼 수 없다. 나. 법이 개정될 때에는 신법의 적용을 받는 사람과 그렇지 않은 사람 사이에 차별이 발생하므로, 입법자가 구체적 타당성과 법적 안정성을 비교형량한 후 경과규정을 통해 정책적으로 그 적용범위를 확정할 수밖에 없다. 국가유공자법상의 국가유공자등록은 권리취득요건 중 하나로서 등록하기 전의 상이군경의 지위는 단지 수급권 취득에 대한 기대이익을 가지고 있는 것에 불과하므로, 경과규정을 통하여 등록을 마친 경우에만 제한적으로 국가유공자로서의 지위를 유지하도록 하되 특별히 등록신청을 한 사람까지 등록한 것으로 보아 유리한 구법을 적용할 수 있게 한 입법자의 선택이 자의적이어서 현저히 불합리하다고 보기 어렵다. 유공과 보훈의 개념을 구별하는 이 사건 법률조항이 종전의 제도에 대한 반성적 고려에 의한 것이라는 점에서도 이미 구법에 의하여 생긴 효력은 가능한 한 제한적으로 유지되는 것이 바람직하므로, 이 사건 부칙조항이 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항 제6호 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조 제2항 【참조조문】 헌법 제11조 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되기 전의 것) 제4조 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조 제1항 보훈보상대상자 지원에 관한 법률(2015. 12. 22. 법률 제13608호로 개정된 것) 제2조 제1항 제2호, 제2항 【참조판례】 가. 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263, 판례집 28-2하, 629 나. 헌재 2007. 4. 26. 2004헌바60, 판례집 19-1, 427, 439 헌재 2010. 5. 27. 2009헌바49, 판례집 22-1하, 244, 252 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263, 판례집 28-2하, 629, 639 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 장○○ 대리인 변호사 김진현 당해사건 대전고등법원 2017누13903 국가유공자비해당결정처분취소 [주 문] 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항 제6호, 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조 제2항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 1972. 8. 28. 공군에 입대하여 1973. 5. 31. 의병전역한 사람으로, 2016. 3. 8. 대전지방보훈청장에게 “1972년 12월경 공군기술교육단 통신교육생 하사관후보생 내무반에서, 성명 미상의 하사관 후보생이 일반 통신병인 청구인이 자신에게 경례를 하지 않았다는 이유로 그 허리를 걷어찼는데, 그로 인해 청구인이 척추에 큰 부상을 입었다.”는 이유로 국가유공자 등록신청을 하였다. 나. 대전지방보훈청장은 2016. 5. 11. “청구인의 추간판탈출증은 국가의 수호ㆍ안전보장 등과 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련과 상당인과관계가 있다고 인정하기 어렵지만, 국가의 수호ㆍ안전보장 등과 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련이 원인이 되어 자연경과적 진행속도 이상으로 급격히 악화되었다고 판단된다”는 이유로, ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 규정에 의한 국가유공자에 해당하지는 않으나, ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’(이하 ‘보훈보상대상자법’이라 한다) 규정에 의한 보훈보상대상자에는 해당된다는 결정을 하였다(이하 국가유공자 비해당 결정만을 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다가 2017. 10. 6. 기각되자(대전지방법원 2016구단100845), 항소심 계속 중(대전고등법원 2017누13903) 국가유공자법 제4조 제1항 제6호, 부칙 제1조, 제12조 제1항 및 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(대전고등법원 2018아100). 이후 2018. 4. 5. 부칙 제12조 제1항 부분에 대한 신청은 각하되고 나머지는 기각되자, 청구인은 2018. 4. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 국가유공자법 부칙 제12조 제2항이 법 시행 당시 국가유공자 등록신청을 한 사람의 등록에 대해 종전 규정에 의하도록 규정하여 등록신청을 마치지 않은 사람에게는 개정된 조항을 적용하도록 한 것이 위헌이라고 주장하므로, 시행일을 정한 국가유공자법 부칙 제1조는 심판대상에서 제외한다(헌재 2015. 6. 25. 2013헌바17 참조). 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항 제6호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조 제2항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다. [심판대상조항] 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다. 6. 공상군경(公傷軍警): 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역하거나 퇴직한 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정된 사람 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조(등록에 관한 경과조치) ② 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 국가유공자와 그 유족 또는 가족 및 종전의 제73조의2에 해당하는 사람이 되기 위하여 등록신청을 한 사람에 대한 등록에 관하여는 종전의 규정에 따른다. [관련조항] 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되기 전의 것) 제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자와 그 유족 등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다. 6. 공상군경(公傷軍警): 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이(공무상의 질병을 포함한다)를 입고 전역하거나 퇴직한 자로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4에 따른 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조(등록에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 국가유공자와 그 유족 또는 가족으로 등록된 사람(제2항에 따라 등록된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 국가유공자와 그 유족 또는 가족으로 등록된 것으로 본다. 보훈보상대상자 지원에 관한 법률(2015. 12. 22. 법률 제13608호로 개정된 것) 제2조(적용 대상 보훈보상대상자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 지원 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 지원을 받는다. 2. 재해부상군경: 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역(퇴역ㆍ면역 또는 상근예비역 소집해제를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하거나 퇴직(면직을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)한 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조에 따른 상이등급(이하 “상이등급”이라 한다) 으로 판정된 사람 ② 제1항 각 호에 따른 보훈보상대상자의 요건에 해당되는지에 대한 구체적인 기준과 범위는 다음 각 호의 사항 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 1. 직무수행이나 교육훈련과 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와의 관련 정도 2. 사망하거나 상이(질병을 포함한다)를 입게 된 경위 및 본인 과실의 유무와 정도 3. 청구인의 주장 가. 군복무 중에는 모든 생활이 국가의 수호나 안전보장 또는 국민의 생명, 재산보호와 직접적인 관련이 있음에도 이 사건 법률조항은 군인 중 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련으로 사망 또는 상이를 입은 사람에 대해서만 ‘국가유공자’로 인정하여 차별하는 것은 합리적인 이유가 없어 평등원칙에 위배된다. 나. 이 사건 부칙조항은 개정 전에 발생한 상이에 대해서도 개정 이후에 국가유공자 등록신청을 한 경우 개정법을 적용하도록 하고 있어 같은 시기에 발생한 상이와 관련하여 국가유공자 등록신청을 개정 전에 한 경우와 그 이후에 한 경우를 합리적인 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위반된다. 다. 국가유공자법이 제정되기도 전에 상이를 입은 청구인은 개정 전 국가유공자법을 적용할 경우 국가유공자에 해당되어 그에 따른 경제적 이익을 얻을 기대가 있었으나, 개정된 국가유공자법의 적용대상이 되어 국가유공자가 되지 못하였으므로, 심판대상조항은 청구인의 재산권을 침해하고, 헌법 제32조 제6항에서 규정하고 있는 국가유공자 및 유가족의 우선적 근로기회를 박탈한다. 4. 판단 가. 이 사건 법률조항에 대한 판단 헌법재판소는 이 사건 법률조항에 대하여 헌법에 위반되지 않는다는 결정(헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263)을 한 바 있으며, 그 요지는 다음과 같다. 『구 국가유공자법(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제6호는 ‘공상군경’을 ‘군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입은 자’로만 규정하고 있었으나, 국가유공자의 요건이 지나치게 광범위하다는 비판이 제기되자, 국가유공자법을 개정하여 ‘공상군경’을 ‘군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입은 자’로 정하고, ‘국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행 중 상이를 입은 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원’은 ‘재해부상군경’으로서 보훈보상대상자법에 따른 지원을 받도록 하였다. 이러한 국가유공자법의 개정 및 보훈보상대상자 제도의 도입 취지, 국가유공자 제도의 목적과 이념 및 위 규정의 문언적 의미 등을 종합할 때, 국가유공자법 제4조 제1항 제6호는 당해 직무수행이나 교육훈련이 직접적으로 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호를 위한 것이고, 상이의 주된 원인이 그러한 직무수행이나 교육훈련과 실질적인 관련이 있을 것을 ‘공상군경’의 요건으로 규정하고 있음을 충분히 알 수 있으므로, 명확성원칙에 위반되지 않는다. 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원이 직무수행이나 교육훈련 중 상이를 입었다 하더라도, ‘국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이를 입은 자’와 ‘그렇지 아니한 자’는 국민으로부터 존경과 예우를 받아야 할 희생ㆍ공헌의 정도나 그에 대한 국민감정 등에 있어 큰 차이가 있으므로, ‘국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 상이를 입은 자’를 국가유공자에서 배제하는 것이 현저히 불합리하다고 볼 수 없다. 』 이에 관하여 이를 합헌이라고 판단한 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반되어 위헌이라고 볼 수 없다. 나. 이 사건 부칙조항에 대한 판단 이 사건 부칙조항이 평등원칙에 위반되는지 여부를 살핀다. (1) 차별의 존재 이 사건 부칙조항에 의하면 상이의 발생시기와 상관없이, 개정 국가유공자법의 시행 전에 국가유공자 등록을 신청한 경우에는 구 국가유공자법의 적용을 받아 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접 관련성이 요구되지 않지만, 개정 국가유공자법 시행 이후에 등록을 신청한 경우에는 보다 엄격하게 개정된 국가유공자법의 적용을 받게 되는 차별이 발생한다. (2) 심사기준 국가유공자법에 의한 보상은 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 보상이라는 측면에서 국가유공자 및 그 유족에 대한 국가보은적 성격과 아울러, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 지급된다는 측면에서 사회보장적 성격을 가진다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌바49; 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263 참조). 국가가 구체적으로 국가유공자로서 예우할 보훈의 대상 및 범위를 어떻게 정할 것인가는 국가의 경제수준, 재정능력, 전체적인 사회보장의 수준, 사회적 평가 등을 종합적으로 고려하여 결정하는 것으로서, 이 사건 부칙조항이 평등원칙에 위반되는지 여부는 그 차별에 현저한 불합리성이 있는지 여부, 즉 입법자의 자의성이 있는지 여부로 결정된다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263 등 참조). (3) 판단 (가) 법이 개정될 때에는 신법의 적용을 받는 사람과 그렇지 않은 사람 사이에 차별이 발생하므로, 입법자가 구체적 타당성과 법적 안정성을 비교형량한 후 경과규정을 통해 정책적으로 그 적용범위를 확정할 수밖에 없다. (나) 국가유공자법상의 보상금 등 각종 수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리로서 법으로 정해진 수급권 발생요건을 갖추어야 비로소 구체적인 권리를 취득하게 된다. 국가보훈처장은 등록신청을 받으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제4조에 따른 적용대상 국가유공자에 따른 요건을 확인한 후 국가유공자에 해당하는지를 결정한다(국가유공자법 제6조 제3항). 국가유공자법 제4조 제1항 제6호 소정의 공상군경에 해당하는지 여부는 국가보훈처장이 같은 법 제6조 제1항의 신청에 따라 같은 조 제3항의 국가유공자 등의 등록 여부를 결정할 당시 시행되는 법령과 그에 정한 기준에 의하여야 한다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2009두7639 판결 참조). 국가보훈처장은 국가유공자로 결정할 때 보훈심사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 하고, 국가유공자의 요건이 객관적인 사실에 의하여 확인된 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 보훈심사위원회의 심의ㆍ의결을 거치지 아니할 수 있다(제6조 제4항). 한편 국가유공자법에 따라 보상을 받을 권리는 같은 법 제6조 제1항에 따른 등록신청을 한 날이 속하는 달부터 발생하는 것을 원칙으로 하므로(제9조 제1항 본문), 국가유공자법은 등록을 보상금수급권을 취득하기 위한 요건으로 규정하면서도 등록신청한 날을 보상금수급권 발생일로 정하고 있다. 즉 국가유공자법상의 국가유공자등록은 권리취득요건 중 하나로서 등록하기 전의 상이군경의 지위는 단지 수급권 취득에 대한 기대이익을 가지고 있는 것에 불과하다. 그렇다면 경과규정을 통하여 등록을 마친 경우에만 제한적으로 국가유공자로서의 지위를 유지하도록 하되 특별히 등록신청을 한 사람까지 등록한 것으로 보아 유리한 구법을 적용할 수 있게 한 입법자의 선택이 자의적이어서 현저히 불합리하다고 보기 어렵다. (다) 구 국가유공자법에 의하면 일반적인 직무수행이나 교육훈련 중 상이를 입은 상이군경도 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접 관련성이 있는 상이군경과 지위가 동일하게 인정되어 국가유공자법상의 각종 예우 및 지원을 받음에 있어 동일하게 취급되었다. 그러나 양자는 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접 관련성에 있어서 차이가 있고, 국가에 대한 희생과 공헌에 있어서도 상당한 차이가 있다고 보아야 한다. 국가유공자법 개정 및 보훈보상대상자법 제정의 취지도 보훈의 대상 중 국민으로부터 존경과 예우를 받아야 할 사람은 국가유공자로 구분하여 국가적 존경과 예우의 대상으로 하고, 단순히 보상이 필요한 사람은 보훈보상대상자로 구분하되 국가책임을 다하여 합당한 지원을 하여 국가통합에 이바지하는 데 있다. 앞서 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263 결정에서 설시한 바와 같이 이 사건 법률조항은 종래 국가유공자의 요건이 지나치게 광범위하여 국민으로부터 존경과 예우를 받아야 할 대상이라고 볼 수 없는 영역까지 국가유공자로 인정되어 보훈의 실질적인 의미가 훼손되었던 것을 바로 잡기 위해 개정된 것이다. 더구나 유공과 보훈의 개념을 구별하는 이 사건 법률조항이 종전의 제도에 대한 반성적 고려에 의한 것이라는 점에서 이미 구법에 의하여 생긴 효력은 가능한 한 제한적으로 유지되는 것이 바람직하다(헌재 2007. 4. 26. 2004헌바60 참조). 그렇다면 이 사건 부칙조항은 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 다. 그 밖의 주장에 대한 판단 청구인은 심판대상조항이 소급입법금지원칙에 위반하여 재산권 및 헌법 제32조 제6항이 규정한 우선적으로 근로의 기회를 부여받을 권리를 침해한다고 주장한다. 그러나 국가유공자법의 보상금 등 각종 수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리로서 보상금수급권 발생에 필요한 절차 등 법으로 정해진 수급권 발생요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없고, 국가유공자로 등록되기 전의 지위는 보상금 등 수급권을 취득할 수 있는 기대이익을 가지고 있는 것에 불과하다. 국가유공자법은 일관하여 유공자 등록을 법상의 각종 예우 및 지원에 대한 수급권 취득의 요건으로 규정하고 있으므로, 직무수행 중 상이를 입었으나 국가유공자로 등록되지 않은 상이군경이 이후 국가유공자가 아닌 보훈보상대상자가 되었다고 하더라도 이는 단순한 기대이익을 상실한 것에 불과하다. 따라서 이로써 어떠한 재산권 기타의 기본권을 제한받았다고 볼 수는 없다(헌재 2007. 4. 26. 2004헌바60 참조). 청구인은 헌법 제32조 제6항이 규정한 우선적으로 근로의 기회를 부여받을 권리를 침해받았다고도 주장하나 이는 국가유공자임을 전제로 한 주장일 뿐 아니라 이러한 주장은 심판대상조항으로 인하여 국가유공자가 되지 못하는 부당한 차별취급을 받고 있다는 주장에 다름 아니므로 별도로 판단하지 않는다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 김기영 문형배 이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2018헌바189

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제11조 제32조

[ 참조판례 ]

2004헌바60
2009헌바49
대법원 2012. 11. 15. 선고 2009두7639 판결
2016헌바263

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김진현