전원재판부 2018헌마174, 2021. 2. 25.

【판시사항】 가. 피청구인 서울교통공사의 무기계약직 근로자에 대한 일반직 전환과 관련하여 일반직 근로자의 정원을 규정한 정원표를 개정하기 위한 피청구인 서울특별시장의 2018. 2. 26. ‘서울교통공사 정관’ 개정(안) 중 제26조 별표2 나항 부분에 대한 인가(이하, ‘이 사건 인가’라고 한다)가 일반직으로 입사하여 근무 중인 근로자와 일반직 공개 채용시험에 응시할 예정이었던 사람들의 기본권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극) 나. 이 사건 인가에 따라 개정된 구 ‘서울교통공사 정관’ 제26조 별표2 나항 부분(이하, ‘이 사건 정관’이라고 한다)이 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 서울교통공사는 공익적인 업무를 수행하기 위한 지방공사이나, 서울특별시와 독립적인 공법인으로서 경영의 자율성이 보장되고, 수행 사업도 국가나 지방자치단체의 독점적 성격을 갖는다고 보기 어려우며, 서울교통공사의 직원의 신분도 지방공무원법이 아닌 지방공기업법과 정관에서 정한 바에 따르는 등, 서울교통공사의 직원이라는 직위가 헌법 제25조가 보장하는 공무담임권의 보호영역인 ‘공무’의 범위에는 해당하지 않는다. 한편, 청구인들은 서울교통공사의 재정건전성에 관한 기대권 내지 공무담임권이라는 기본권이 존재함을 전제로 하여 취업, 임금, 승진 등에 있어서 불합리한 차별을 문제로 삼고 있으나, 청구인들의 주장에 따른 기대권이 공무담임권의 보호영역에 포함되지 않는 이상, 이를 법적으로 보호되는 불이익으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 인가가 청구인들의 공무담임권 및 평등권을 침해할 가능성이 인정되지 아니한다. 나. 이 사건 정관은 서울교통공사 직원의 임면, 근무관계라는 사법(私法) 관계를 규정하고 있고, 개정 이전에 비하여 일반직이 증원되어 있는 정원표로서, 대외적인 구속력을 갖지 못하므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하지 아니한다. 【심판대상조문】 구 서울교통공사 정관(2018. 3. 1. 정관 제2호로 개정되고, 2018. 11. 28. 정관 제3호로 개정되기 전의 것) 제26조 별표2 나항 【참조조문】 지방공기업법(2015. 12. 15. 법률 제13568호로 개정된 것) 제2조 제1항 제3호, 제49조, 제56조 제1항 제5호, 제11호, 제12호, 제58조 제2항, 제61조 제1항, 제63조 제1항, 제2항, 제73조 제1항, 제83조 지방공기업법 시행령(1999. 3. 31. 대통령령 제16213호로 전부개정된 것) 제48조 서울교통공사 설립 및 운영에 관한 조례(2017. 3. 9. 서울특별시조례 제6419호로 제정된 것) 제1조, 제5조 제1항 제6호, 제7호, 제12호, 제2항, 제9조, 제18조 구 서울교통공사 정관(2017. 5. 31. 정관 제1호로 제정되고, 2018. 3. 1. 정관 제2호로 개정되기 전의 것) 제26조 별표2, 제44조 구 서울교통공사 정관(2018. 3. 1. 정관 제2호로 개정되고, 2018. 11. 28. 정관 제3호로 개정되기 전의 것) 제26조 별표2 가항, 다항 【참조판례】 가. 헌재 1999. 5. 27. 97헌마368, 판례집 11-1, 667, 671헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 판례집 14-2, 219, 224헌재 2019. 11. 28. 2017헌마1356, 공보 278, 1379, 1383 【전문】 사 건 2018헌마174 서울교통공사정관 일부개정(안) 중 무기업무직 전면 정규직 전환관련 등 위헌확인 청 구 인 [별지1] 청구인 명단과 같음 청구인들의 대리인 변호사 조기현, 정경호 피 청 구 인 1. 서울특별시장 대리인 법무법인 해마루 담당변호사 장홍록 2. 서울교통공사 대표자 사장 김○○ 대리인 법무법인 케이씨엘 담당변호사 김용직, 박종민, 서우성, 이주연, 김현주 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인 1 내지 400은 서울교통공사에 일반직으로 입사하여 2018. 3. 1. 현재 근무 중인 근로자이고(이하, ‘일반직인 청구인들’이라 한다), 청구인 401 내지 514는 서울교통공사 2018년 일반직 공개 채용시험에 응시할 예정이었던 사람이다(이하, ‘수험생인 청구인들’이라 한다). 나. 서울교통공사는 지방공기업법 제49조 제1항, 제2항, ‘서울교통공사 설립 및 운영에 관한 조례’에 따라 서울특별시가 설립한 지방공사로 지방공기업법 제51조에 의하여 서울특별시와 별도의 법인격을 갖는다. 다. 서울특별시장은 2017. 8. 30. 「‘노동존중특별시 서울’ 2단계 발전계획」에 따라 서울특별시 산하 기관의 무기계약직 근로자들을 2018. 1. 1. 이후 모두 정규직으로 전환하겠다는 방침을 발표하였고, 이에 따라 서울교통공사는 공사 내 정원을 규정하고 있는 ‘서울교통공사 정관’의 개정을 추진하였다. ‘서울교통공사 설립 및 운영에 관한 조례’ 제5조 제2항에는 "공사의 정관을 변경할 때에는 시장의 인가를 받아야 한다. 이 경우 사전에 서울특별시의회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다."라고 규정되어 있어, 서울교통공사는 정관 개정안에 대하여 이사회의 의결을 거쳐 2018. 2. 5. 그 개정안을 서울특별시의회 소관 상임위원회인 교통위원회에 보고하였다. 라. 이에 청구인들은 무기계약직 근로자들의 정규직 전환을 가능하도록 하는 ① 서울특별시장이 행할 ‘서울교통공사 정관’ 개정안 중 무기업무직 전면 정규직 전환에 관련된 부분에 대한 변경 인가 및 ② 위 정관 개정안 중 무기업무직 전면 정규직 전환에 관련된 부분이 청구인들의 공무담임권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2018. 2. 19. 그 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다. 마. 한편, 서울특별시장은 2018. 2. 26. 위 정관 개정(안)을 인가하여, 위 정관은 2018. 3. 1.부터 시행되었다. 서울교통공사는 2018. 3. 14. 무기계약직 근로자들을 2018. 3. 1.자로 소급하여 의원면직 처리하고, 2018. 3. 15. 이들을 2018. 3. 1.자로 소급하여 신규채용 형식으로 일괄하여 일반직으로 전환하였다. 2. 심판대상 청구인들은 서울특별시장이 행할 ‘서울교통공사 정관’ 개정안 중 무기업무직 전면 정규직 전환에 관련된 부분에 대한 변경 인가 및 위 정관 개정안 중 무기업무직 전면 정규직 전환에 관련된 부분에 대해서 심판을 청구하고 있다. 그런데 서울특별시장은 2018. 2. 26. 위 정관 개정(안)을 인가하여, 위 정관은 2018. 3. 1.부터 시행되었으므로, 이에 맞추어 심판대상을 확정함이 상당하다(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마703 참조). 따라서 이 사건 심판대상은 피청구인 서울특별시장의 2018. 2. 26. 서울교통공사 정관 개정(안) 중 제26조 별표2 나항 부분에 대한 인가(이하, ‘이 사건 인가’라고 한다) 및 그에 따라 개정된 구 ‘서울교통공사 정관’(2018. 3. 1. 정관 제2호로 개정되고, 2018. 11. 28. 정관 제3호로 개정되기 전의 것) 제26조 별표2 나항 부분(이하, ‘이 사건 정관’이라고 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지2]와 같다. [심판대상조항] 구 서울교통공사 정관(2018. 3. 1. 정관 제2호로 개정되고, 2018. 11. 28. 정관 제3호로 개정되기 전의 것) 제26조(조직 및 정원) 공사의 조직은 별표1, 정원은 별표2와 같으며 조직 및 정원에 관한 세부적인 사항은 직제규정으로 정한다. [별표 2] 정 원 표(제26조관련) 나. 일 반 직

3. 청구인들의 주장 가. 적법요건 이 사건 인가는 서울특별시 조례와 ‘서울교통공사 정관’에서 정한 정관의 개정 요건으로서 청구인들의 기본권 및 법적 지위에 직접적인 변동을 주는 설권적 처분에 해당하므로 공권력의 행사에 해당한다. 이 사건 정관은 조례와 유사한 절차를 거쳐 성립하고, 청구인들의 법적 지위에 직접적인 영향을 미치므로, 공권력의 행사에 해당한다. 일반직인 청구인들은 이 사건 인가와 정관에 따라 무기계약직이 정규직으로 전환되어 임금 및 근로환경 등에 있어 법적 지위가 하락하고, 수험생인 청구인들은 정규직 정원이 감축되어 서울교통공사의 직원이 될 가능성이 줄어들게 되므로 자기관련성이 인정된다. 나. 본안 이 사건 인가와 정관은 무기계약직을 정규직으로 전환하기 위한 것으로, 공정한 절차와 경쟁을 통해 정규직이 된 일반직인 청구인들과 이러한 절차를 거치지 않은 채 무기계약직에서 바로 정규직으로 전환된 사람이 업무영역과 능력이 다름에도 같게 취급하여 일반직인 청구인들의 평등권을 침해하고, 필기시험인 정규직 시험을 준비하는 사람과 필기시험을 거치지 않고 정규직으로 전환되는 사람을 달리 취급함으로써 수험생인 청구인들의 취업기회를 제한하여 그들의 평등권을 침해한다. 또한 이 사건 인가와 정관은 무기계약직을 정규직으로 전환하여 정년과 임금을 보장함으로써 고용불안정의 위험이 생기고, 시험을 통한 정규직 채용에 영향을 미치는바, 무기계약직 직원을 보호해야 할 중대하고 긴급한 공익적인 요청이 있다고 보기 어려우므로, 청구인들의 신뢰를 침해한다. 이 사건 인가와 정관은 이미 고용안정을 위하여 계약직에서 정년과 임금이 보장된 무기계약직 형태로 전환되어 더 이상 고용환경이 불안하다고 볼 수 없는 무기계약직 근로자에게 정규직 채용과정에서 적용되는 능력주의의 예외를 인정하여 이들을 정규직화하고 있는바, 이는 오히려 기존 정규직들의 임금 여건을 악화시키고, 신규 채용의 감소로 수험생인 청구인들의 기회를 박탈할 수 있으므로, 과잉금지원칙을 위배하여 청구인들의 공무담임권을 침해한다. 4. 판단 가. 이 사건 인가에 관한 청구 (1) 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있으므로, 공권력의 행사 또는 불행사가 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 5. 27. 97헌마368; 헌재 2019. 11. 28. 2017헌마1356 참조). (2) 청구인들은 서울교통공사의 직원이 되고, 그 직을 유지하는 것이 공무담임권의 보호영역에 해당된다고 주장한다. 서울교통공사는 안전하고 신속한 대중교통 수단을 제공하는 도시철도사업이라는 공익적인 업무를 수행함으로써 시민의 복리증진에 기여하기 위하여 서울특별시가 출자하여 설립한 지방공사이다(지방공기업법 제2조 제1항 제3호, 제49조 제1항, ‘서울교통공사 설립 및 운영에 관한 조례’ 제1조). 그러나 서울특별시와는 독립적인 공법인(지방공기업법 제51조, ‘서울교통공사 설립 및 운영에 관한 조례’ 제2조)으로서 일반적인 행정에 비하여 탄력적이고 효율적인 운영을 할 수 있도록 경영의 자율성이 보장된다. 또한, 도시철도사업이 국가나 지방자치단체가 수행하여야만 하는 독점적인 성격을 갖는다고 보기 어렵다. 뿐만 아니라, 서울특별시장이 아닌 사장이 서울교통공사의 직원을 임면하고(지방공기업법 제63조 제1항), 서울교통공사의 직원은 그 신분과 관련하여 지방공무원법의 규율을 받는 것이 아니라 지방공기업법과 정관에서 정한 바에 따른다. 이러한 규율상의 차이로 인하여, 서울교통공사의 직원은 공무원으로 간주되는 법률조항이 없는 경우에는 공무원으로서 받는 제약을 받지 않게 되는바, 이에 따라 단체행동권을 행사할 수도 있다. 이처럼 서울교통공사의 설립목적, 독립적인 법인격 부여의 의미, 수행 사업의 성격, 직원의 신분관계 등을 종합하여 볼 때, 서울교통공사의 직원이라는 직위가 헌법 제25조가 보장하는 공무담임권의 보호영역인 ‘공무’의 범위에는 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 인가가 청구인들의 공무담임권을 침해할 가능성은 인정되지 아니한다. (3) 한편, 청구인들은 이 사건 인가가 임용절차가 다른 일반직인 청구인들과 무기계약직 근로자를 같게 취급하여 일반직인 청구인들의 평등권을 침해하고, 그 결과 수험생인 청구인들의 평등권도 침해하였다고 주장한다. 그런데 이러한 주장은 이 사건 인가가 위헌이 될 경우 서울교통공사의 재정건전성의 약화를 방지하고, 수험생인 청구인들은 취업할 기회가 향상될 수 있다는 점, 즉 서울교통공사의 재정건전성에 관한 기대권 내지 공무담임권이라는 기본권이 존재함을 전제로 하여 취업, 임금, 승진 등에 있어서 불합리한 차별을 문제로 삼고 있는 것이다. 또한 같은 취지로 이 사건 인가의 신뢰보호원칙 위반도 문제 삼고 있다. 그런데 앞서 검토한 바와 같이 서울교통공사의 직원이라는 직위는 공무담임권의 보호영역인 공무에 해당하지 아니하고, 나아가 공무담임권은 ‘공직취임의 기회의 자의적인 배제’나 ‘공무원 신분의 부당한 박탈’의 금지 등을 보장하는 것이지(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788 참조) 재정건전성에 관한 기대권까지 보장하는 것은 아니다. 또한 이 사건 인가로 인하여 수험생인 청구인들이 서울교통공사에 채용될 수 있는 기회가 축소된다고 단정할 수 없다. 이처럼 청구인들의 주장에 따른 기대권이 공무담임권의 보호영역에 포함되지 않고, 이 사건 인가로 인한 평등권 침해를 확인할 수 없는 이상, 청구인들이 주장하고 있는 ‘차별의 효과’ 내지 ‘차별로 인한 불이익’은 법적으로 보호되는 불이익으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 인가가 청구인들의 평등권을 침해할 가능성 또한 인정되지 아니한다. 나. 이 사건 정관에 관한 청구 공법인의 행위는 일반적으로 헌법소원의 대상이 될 수 있으나, 그 중 대외적 구속력을 갖지 않는 단순한 내부적 행위나 사법적(私法的)인 성질을 지니는 것은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다 할 수 없다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌마855). 앞서 본 바와 같이 서울교통공사의 사장이 직원을 임면하고, 서울교통공사 직원의 근무관계의 성질은 공법이 아닌 사법(私法) 관계에 해당한다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌마855; 대법원 1989. 9. 12. 선고 89누2103 판결 참조). 이 사건 정관은 개정 이전에 비하여 일반직이 증원되어 있는 정원표로서, 서울교통공사에서 해당 직급에 해당하는 사람의 수에 대한 한계를 규정한다. 그렇지만, 법령이나 조례에 정원을 제한하는 규정이 있는 등의 특별한 사정이 있는 경우가 아닌 한, 정원표의 규정을 넘어서서 해당 직급에 채용이 되었다고 하더라도 정관에 규정된 정원표에 위반된다는 사유만으로 근로계약 자체를 무효로 하는 등 대외적으로 이 사건 정관의 구속력을 인정할 수는 없다. 이처럼 이 사건 정관은 사법(私法) 관계를 규정하고 있고, 서울교통공사 내부적 효력은 인정될 수 있으나 대외적인 구속력을 갖지 못하므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지1] 청구인 명단 1. ∼ 514. 곽○○ 등 514인 [별지2] [관련조항] 지방공기업법(2015. 12. 15. 법률 제13568호로 개정된 것) 제2조(적용 범위) ① 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(그에 부대되는 사업을 포함한다. 이하 같다) 중 제5조에 따라 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 기준 이상의 사업(이하 "지방직영기업"이라 한다)과 제3장 및 제4장에 따라 설립된 지방공사와 지방공단이 경영하는 사업에 대하여 각각 적용한다. 3. 궤도사업(도시철도사업을 포함한다) 제49조(설립) ② 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다. 제56조(정관) ① 공사의 정관에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 5. 임직원에 관한 사항 11. 정관 변경에 관한 사항 12. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 제58조(임원의 임면 등) ② 사장과 감사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람 중에서 지방자치단체의 장이 임면(任免)한다. 다만, 제50조 제1항에 따라 설립된 공사의 경우에는 지방자치단체 간의 규약으로 정하는 바에 따른다. 제61조(임직원의 겸직 제한) ① 공사의 임원 및 직원은 그 직무 외에 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하며, 임원은 지방자치단체의 장의 허가 없이, 직원은 사장의 허가 없이 다른 직무를 겸할 수 없다. 다만, 상근(常勤)이 아닌 임원은 그러하지 아니하다. 제63조(직원의 임면) ① 공사의 직원은 정관으로 정하는 바에 따라 사장이 임면한다. ② 공사의 직원은 시험성적, 근무성적, 그 밖의 능력의 실증(實證)에 따라 임용되어야 한다. 제73조(감독 등) ① 지방자치단체의 장은 공사의 설립ㆍ운영 등 공사의 업무를 관리ㆍ감독한다. 제83조(벌칙 적용 시의 공무원 의제) 공사와 공단의 임직원은 「형법」 제129조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때에는 공무원으로 본다. 지방공기업법 시행령(1999. 3. 31. 대통령령 제16213호로 전부개정된 것) 제48조(정관기재사항) 법 제56조 제1항 제12호에서 "기타 대통령령이 정하는 사항"이라 함은 공사의 조직 및 정원에 관한 사항을 말한다. 서울교통공사 설립 및 운영에 관한 조례(2017. 3. 9. 서울특별시조례 제6419호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 조례는 안전하고 신속한 대중교통 수단을 제공함으로써 시민의 복리증진에 기여하기 위하여 「지방공기업법」제49조에 따라 서울교통공사를 설립하고 이의 관리 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제5조(정관) ① 공사의 정관에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. 6. 임원 및 직원에 관한 사항 7. 조직 및 정원에 관한 사항 12. 정관변경에 관한 사항 ② 공사의 정관을 변경할 때에는 시장의 인가를 받아야 한다. 이 경우 사전에 서울특별시의회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다. 제9조(사장) ① 사장은 시장이 임면하며, 사장을 임명할 때에는 위원회에서 추천된 자 중에서 임명한다. 제18조(직원의 임용ㆍ해임) 직원은 정관이 정하는 바에 따라 사장이 임용하거나 해임한다. 구 서울교통공사 정관(2017. 5. 31. 정관 제1호로 제정되고, 2018. 3. 1. 정관 제2호로 개정되기 전의 것) 제26조(조직 및 정원) 공사의 조직은 별표1, 정원은 별표2와 같으며 조직 및 정원에 관한 세부적인 사항은 직제규정으로 정한다. 제44조(정관의 변경) 공사의 정관을 변경하고자 할 때에는 시장의 인가를 받아야 한다. [별표 2] 정 원 표(제26조관련) 가. 총 괄 표

※ 4년간 단계별로 조정한다.(1,029명 단계별로 감축하여 2020년 14,645명으로 한다.) 나. 일 반 직

다. 청원경찰：29명 구 서울교통공사 정관(2018. 3. 1. 정관 제2호로 개정되고, 2018. 11. 28. 정관 제3호로 개정되기 전의 것) 제26조(조직 및 정원) 공사의 조직은 별표1, 정원은 별표2와 같으며 조직 및 정원에 관한 세부적인 사항은 직제규정으로 정한다. [별표 2] 정 원 표(제26조관련) 가. 총 괄 표