전원재판부 2017헌마187, 2020. 8. 28., 각하

【판시사항】 헌법소원심판청구 이후 공직선거법이 개정되어 선거권연령 하한이 종전의 19세에서 18세로 낮아진 경우, 개정되기 전의 구 공직선거법 제15조 중 ‘19세 이상’ 부분 및 ‘지방교육자치에 관한 법률’(이하 ‘교육자치법’이라 한다) 제49조 제1항 전문 가운데 위 ‘19세 이상’에 관한 부분을 준용하는 부분에 대한 심판청구의 권리보호이익을 부정한 사례 【결정요지】 헌법소원심판청구 이후인 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 공직선거법이 개정되어 대통령, 국회의원, 지방자치단체의 장 및 의회의원의 선거권연령 하한이 19세에서 18세로 낮아졌고, 위 개정된 조항은 교육자치법 제49조 제1항에 의해 교육감선거에도 준용된다. 또한 개정된 공직선거법 부칙 제2조는 개정조항을 2020. 4. 15. 실시하는 임기만료에 따른 국회의원선거부터 적용하도록 하고 있으므로 심판대상조항은 더 이상 청구인들에게 적용될 여지가 없어 주관적 권리보호이익이 소멸하였다. 공직선거법 개정으로 선거권연령 하한이 18세로 하향 조정됨에 따라 선거권연령 하한 19세 기준에 따른 위헌성은 이미 해소되어 같은 유형의 기본권 제한 행위가 반복될 위험이 있다고 보기 어렵고, 18세 미만의 국민이 선거권을 행사할 수 없는 문제는 개정된 공직선거법 조항에 따른 새로운 선거권연령 기준의 위헌 여부에 관한 문제이므로, 심판대상조항에 대한 위헌 여부의 판단이 헌법적으로 중대한 의미를 가진다고 볼 수 없어 예외적인 심판의 이익도 인정되지 아니한다. 【심판대상조문】 구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정되기 전의 것) 제15조 중 ‘19세 이상’ 부분 지방교육자치에 관한 법률(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것) 제49조 제1항 전문 가운데 구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항 중 ‘19세 이상’에 관한 부분을 준용하는 부분 【참조조문】 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제15조 공직선거법 부칙(2020. 1. 14. 법률 제16864호) 제2조 【참조판례】 헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103, 판례집 21-1하, 278, 308-309 헌재 2011. 8. 30. 2008헌마302, 공보 179, 1303, 1304 헌재 2019. 11. 28. 2017헌마759, 판례집 31-2상, 563, 569 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 [별지1] 청구인 명단과 같음 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 2017헌마187 [별지1] 청구인 명단 순번 1 내지 6 기재 청구인 배○○ 외 5인은 [별지2] 목록 출생일란 기재 해당일에 출생한 사람들로서, 제19대 대통령선거일인 2017. 5. 9., 제7회 전국동시지방선거일인 2018. 6. 13., 제21대 국회의원선거일인 2020. 4. 15. 기준 19세 미만이라는 이유로 선거권을 행사할 수 없을 것으로 예상되자, 19세 이상의 국민에게 대통령, 국회의원, 지방자치단체의 장과 의회의원의 선거권을 부여하고 있는 구 공직선거법 제15조 및 교육감선거에서 이를 준용하는 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제49조 제1항이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 2017. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 2017헌마393 [별지1] 청구인 명단 순번 7 내지 23 기재 청구인 이△△ 외 16인은 [별지2] 목록 출생일란 기재 해당일 에 출생한 사람들로서, 제19대 대통령선거일인 2017. 5. 9., 제7회 전국동시지방선거일인 2018. 6. 13. 기준 19세 미만이라는 이유로 선거권을 행사할 수 없을 것으로 예상되자, 19세 이상의 국민에게 대통령, 지방자치단체의 장과 의회의원의 선거권을 부여하고 있는 구 공직선거법 제15조가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 2017. 4. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 다. 2017헌마1340 [별지1] 청구인 명단 순번 24, 25 기재 청구인 이▽▽ 외 1인은 [별지2] 목록 출생일란 기재 해당일에 출생한 사람들로서, 제7회 전국동시지방선거일인 2018. 6. 13. 기준 19세 미만이라는 이유로 선거권을 행사할 수 없을 것으로 예상되자, 19세 이상의 국민에게 지방자치단체의 장과 의회의원의 선거권을 부여하고 있는 구 공직선거법 제15조 제2항이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 2017. 12. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 라. 2017헌마1341 [별지1] 기재 청구인 명단 순번 26 기재 청구인 이○○은 [별지2] 목록 출생일란 기재와 같이 2002. 1. 24.에 출생한 사람으로서, 제7회 전국동시지방선거일인 2018. 6. 13. 기준 19세 미만이라는 이유로 교육감선거에 선거권을 행사할 수 없을 것으로 예상되자, ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제49조 제1항 중 19세 이상의 국민에게 지방자치단체의 장과 의회의원의 선거권을 부여하고 있는 구 공직선거법 제15조를 교육감선거에 준용하는 부분이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며 2017. 12. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 마. 2018헌마141 [별지1] 청구인 명단 순번 27 기재 청구인 김△△은 [별지2] 목록 출생일란 기재와 같이 2000. 2. 13.에 출생한 사람으로서, 제7회 전국동시지방선거일인 2018. 6. 13. 기준 19세 미만이라는 이유로 선거권을 행사할 수 없을 것으로 예상되자, 19세 이상의 국민에게 지방자치단체의 장과 의회의원의 선거권을 부여하고 있는 구 공직선거법 제15조 제2항이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며 2018. 2. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 구 공직선거법 제15조 중 선거권의 연령 제한에 관한 사항만을 다투고 있으므로, 심판대상을 ‘19세 이상’ 부분으로 한정한다. 또한 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제49조 제1항과 관련하여서는 교육감선거에도 공직선거법상의 선거권연령을 준용하는 부분을 다투므로, 위 조항 전문 가운데 공직선거법 제15조 제2항 중 ‘19세 이상’에 관한 부분을 준용하는 부분으로 심판대상을 한정한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정되기 전의 것) 제15조 중 ‘19세 이상’ 부분(이하 ‘공직선거법상 선거권연령 조항’이라 한다), ‘지방교육자치에 관한 법률’(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것, 이하 ‘교육자치법’이라 한다) 제49조 제1항 전문 가운데 구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항 중 ‘19세 이상’에 관한 부분을 준용하는 부분(이하 ‘교육감 선거권연령 조항’이라 하고, ‘공직선거법상 선거권연령 조항’과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정되기 전의 것) 제15조(선거권) ① 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다. 1.「주민등록법」제6조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 사람으로서 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람 2.「주민등록법」제6조 제1항 제3호에 해당하는 사람으로서 주민등록표에 3개월 이상 계속하여 올라 있고 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람 ② 19세 이상으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 구역에서 선거하는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다. 1.「주민등록법」제6조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 사람으로서 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람 2.「주민등록법」제6조 제1항 제3호에 해당하는 사람으로서 주민등록표에 3개월 이상 계속하여 올라 있고 해당 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 사람 3.「출입국관리법」제10조에 따른 영주의 체류자 격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람 지방교육자치에 관한 법률(2010. 2. 26. 법률 제10046호로 개정된 것) 제49조(「공직선거법」의 준용) ① 교육감선거에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는「공직선거법」제3조부터 제8조까지, 제8조의2부터 제8조의4까지, 제8조의6, 제9조, 제10조, 제10조의2, 제10조의3, 제11조, 제12조, 제14조, 제15조, 제17조부터 제19조까지, 제30조부터 제46조까지, 제48조부터 제50조까지, 제52조, 제54조부터 제57조까지, 제58조부터 제60조까지, 제60조의2부터 제60조의4까지, 제61조, 제62조부터 제74조까지, 제79조부터 제82조까지, 제82조의2, 제82조의4부터 제82조의7까지, 제85조, 제86조(제2항 제2호 단서ㆍ제3호 및 제6항 단서는 제외한다), 제87조부터 제108조까지, 제108조의2, 제109조부터 제122조까지, 제122조의2, 제135조(제1항 단서는 제외한다), 제135조의2, 제146조, 제146조의2, 제147조부터 제149조까지, 제149조의2, 제151조부터 제159조까지, 제161조부터 제166조까지, 제166조의2, 제167조부터 제186조까지, 제191조부터 제206조까지, 제211조부터 제217조까지, 제219조부터 제262조까지, 제262조의2, 제262조의3, 제263조부터 제265조까지, 제265조의2, 제266조부터 제270조까지, 제270조의2, 제271조, 제271조의2, 제272조, 제272조의2, 제272조의3, 제273조부터 제277조까지, 제277조의2, 제278조, 제279조 중 시ㆍ도지사 및 시ㆍ도지사선거에 관한 규정을 준용한다. (후문 생략) [관련조항] 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제15조(선거권) ① 18세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 18세 이상의 국민으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다. 1.「주민등록법」제6조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 사람으로서 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람 2.「주민등록법」제6조 제1항 제3호에 해당하는 사람으로서 주민등록표에 3개월 이상 계속하여 올라 있고 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람 ② 18세 이상으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 구역에서 선거하는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다. 1.「주민등록법」제6조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 사람으로서 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람 2.「주민등록법」제6조 제1항 제3호에 해당하는 사람으로서 주민등록표에 3개월 이상 계속하여 올라 있고 해당 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 사람 3.「출입국관리법」제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람 공직선거법 부칙(2020. 1. 14. 법률 제16864호) 제2조(일반적 적용례) 이 법의 개정규정은 2020년 4월 15일 실시하는 임기만료에 따른 국회의원선거부터 적용한다. 3. 청구인들의 주장 가. 공직선거법상 선거권연령 조항 (1) 민주주의 및 국민주권원리 위배 공직선거법상 선거권연령 조항은 연금, 보험제도 등에서 재정적 부담을 지게 될 19세 미만의 청소년들로 하여금 선거를 통한 의사표현을 할 수 없도록 하므로, 스스로의 선택에 대하여 책임을 진다는 민주주의원리에 위배되며, 정치적 수준이 갖추어진 19세 미만 청소년들의 선거권을 박탈함으로써 국민주권원리에도 반한다. (2) 선거권 및 평등권 침해 정치적 판단능력이라는 개념은 그 의미가 모호하고, 역사적으로 하층민, 여성, 흑인 등을 선거로부터 배제하기 위하여 사용되어 온 점, 문맹자나 치매환자, 약물중독자 등의 경우에도 성년에 도달하면 선거권이 부여됨에도 유독 청소년에게만 정치적 판단능력이라는 이름으로 높은 기준을 요구하는 것은 지나친 점, 다수의 연구결과에 따르면 인지능력이나 도덕성, 자율성이 청소년의 경우에도 성인 수준에 도달할 수 있는 점, 우리나라 청소년의 시민의식 수준이 다른 나라에 비해 매우 높은 것으로 조사되는 점 등을 종합하면, 헌법재판소의 공직선거법상 선거권연령 조항에 대한 종전의 합헌 결정은 타당하지 않다. 선거권 행사는 민주시민으로서의 자질을 갖추도록 하는 교육기본법상 교육이념에도 부합하므로 19세 미만 청소년들의 선거권 행사는 교육적 측면에서 부작용이 크다고 볼 수 없으며, 외국의 입법례에 비추어 보아도 이들에 대한 선거권 제한은 과도하고, 유엔아동권리협약 및 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’에도 위반된다. 19세 미만의 청소년들에게도 후보자들의 공약을 이해하고 공약의 타당성 및 이행가능성 등을 고려하여 적합한 후보자를 선택할 수 있는 최소한의 능력이 인정된다. 또한 공직선거법상 선거권연령 조항은 왜곡된 정치적 의사결정의 방지라는 이익보다 국민주권, 민주주의원리 및 보통선거원칙을 훼손시키는 정도가 크므로 19세 미만 청소년들의 선거권과 평등권을 침해한다. 나. 교육감 선거권연령 조항 19세 미만의 청소년들은 교육정책에 직접적인 이해관계를 갖는 집단으로서, 교육 분야의 자기결정에 의한 자기지배의 원리가 구현되고 교육과정의 수요와 의사가 반영된 공약과 정책이 마련되기 위해서는 이들에게 교육감 선거권을 인정해야 한다. 19세 미만 청소년들은 교육감 후보의 공약 및 그 이행가능성에 대하여 판단할 능력을 충분히 갖추고 있으므로, 이들에게 교육감 선거권을 부여하지 않는 교육감 선거권연령 조항은 19세 미만 청소년들의 선거권 및 평등권을 침해한다. 4. 판 단 가. 주관적 권리보호이익의 유무 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원은 기본권 침해를 구제하는 제도이므로 그 헌법소원 심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 그 결정 당시에도 권리보호의 이익이 있어야 함이 원칙이다. 따라서 헌법소원 심판청구 후 심판의 대상이 되었던 법령조항이 개정되어 더 이상 청구인들에게 적용될 여지가 없게 된 경우에는, 특별한 사정이 없는 한 심판대상인 구법조항에 대하여 위헌결정을 받을 주관적 권리보호의 이익은 소멸하므로, 그러한 헌법소원 심판청구는 부적법하다(헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103; 헌재 2011. 8. 30. 2008헌마302 등 참조). 공직선거법상 선거권연령 조항은 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정되어 대통령, 국회의원, 지방자치단체의 장 및 의회의원의 선거권연령 하한이 19세에서 18세로 낮아졌고, 위 개정된 조항은 교육자치법 제49조 제1항에 의해 교육감선거에도 준용된다. 또한 공직선거법 부칙(2020. 1. 14. 법률 제16864호) 제2조는 위와 같이 개정된 규정을 2020. 4. 15. 실시하는 임기만료에 따른 국회의원선거부터 적용하도록 하고 있다. 따라서 심판대상조항은 더 이상 청구인들에게 적용될 여지가 없으므로 이 사건 심판청구의 주관적 권리보호이익은 소멸하였다. 나. 예외적인 심판의 이익 유무 헌법소원심판은 주관적 권리구제뿐만 아니라 헌법질서 보장의 기능도 겸하고 있으므로 청구인들의 권리구제에는 도움이 되지 아니한다 하더라도, 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나, 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 가지는 경우에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2019. 11. 28. 2017헌마759 참조). 그런데 공직선거법이 개정되어 선거권의 연령 하한이 18세로 하향 조정됨에 따라 청구인들이 주장하는 선거권연령 하한 19세 기준에 따른 위헌성은 이미 해소되었다고 봄이 상당하므로 같은 유형의 기본권 제한 행위가 반복될 위험이 있다고 보기 어렵다. 물론 개정된 공직선거법에 의하더라도 18세 미만의 국민은 여전히 선거권을 행사할 수 없으나 이는 개정된 공직선거법 조항에 따른 새로운 선거권연령 기준의 위헌 여부에 관한 문제이므로, 심판대상조항에 대한 위헌 여부의 판단이 헌법적으로 중대한 의미를 가진다고 볼 수 없다. 다. 소결 따라서 이 사건 심판청구는 권리보호이익이 없고, 예외적인 심판의 이익도 인정되지 않는다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지 1] 청구인 명단 (2017헌마187) 1. 배○○ 2. 홍○○ 3. 김□□ 4. 김○○ 5. 곽○○ 6. 이□□미성년자이므로 법정대리인 친권자 부 이▷▷, 모 민○○ 청구인 1 내지 6의 대리인 변호사 김무락, 이주현, 박성호, 정재형 법무법인 참길 담당변호사 구인호, 박경로, 이승익, 손충환, 김도현, 박정민 법무법인 우리하나로 담당변호사남호진, 류제모, 성상희 법무법인 반석 담당변호사김영민 법무법인 삼일 담당변호사송해익, 최봉태 (2017헌마393) 7. 이△△ 8. 전○○ 9. 안○○ 10. 이◎◎ 11. 이☓☓ 12. 김☓☓ 13. 성○○ 14. 정○○ 15. 봉○○ 16. 김▽▽ 17. 허○○ 18. 송○○ 19. 박○○ 20. 김◇◇ 21. 이◇◇ 22. 강○○ 23. 심○○ 청구인 7 내지 23의 대리인 변호사 김지현, 이지욱, 진수현 법무법인 신성 담당변호사 강동규 법무법인 다율 담당변호사이호철 법무법인 국제 담당변호사 김다혜 (2017헌마1340) 24. 이▽▽ 25. 박□□ (2017헌마1341) 26. 이○○미성년자이므로 법정대리인 친권자 부 이◁◁, 모 장○○ 청구인 24 내지 26의 대리인 법무법인 이공 담당변호사 허진민, 양홍석, 황영민, 박윤희 (2018헌마141) 27. 김△△대리인 변호사 김광재, 이은영 [별지 2] 청구인들 출생일 및 각 선거일에서의 연령