전원재판부 2017헌마1366, 2019. 12. 27., 기각

【판시사항】 가. ‘2018년 적용 최저임금 고시’(2017. 8. 4. 고용노동부 고시 제2017-42호)의 1. 최저임금액 부분 중 “월 환산액 1,573,770원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준” 부분 및 ‘2019년 적용 최저임금 고시’(2018. 8. 3. 고용노동부 고시 제2018-63호)의 1. 최저임금액 부분 중 “월 환산액 1,745,150원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준” 부분(이하 ‘각 월 환산액 부분’이라 하고, 위 두 고시를 합하여 ‘이 사건 각 고시’라 한다)이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부(소극) 나. 이 사건 각 고시 중 각 월 환산액을 제외한 부분(이하에서는 ‘각 최저임금 고시 부분’이라 한다)이 청구인들의 계약의 자유 및 기업의 자유를 침해하는지 여부(소극) 다. 각 최저임금 고시 부분이 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 라. 각 최저임금 고시 부분이 헌법상 경제질서에 위배된다는 주장에 관한 판단(소극) 【결정요지】 가. 각 월 환산액 부분은 시간을 단위로 정해진 각 해당 연도 최저임금액에 법정근로시간과 유급으로 처리되는 주휴시간을 합한 근로시간 수를 곱하여 산정한 것으로 최저임금위원회 및 피청구인의 행정해석 내지 행정지침에 불과할 뿐 국민이나 법원을 구속하는 법규적 효력을 가진 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 각 고시의 각 월 환산액 부분은 국민의 권리ㆍ의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니므로 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하지 아니한다. 나. 각 최저임금 고시 부분은 최저임금제도의 입법목적을 달성하기 위하여 모든 산업에 적용될 최저임금의 시간당 액수를 정한 것으로 이는 임금의 최저수준 보장을 위한 유효하고도 적합한 수단이다. 최저임금위원회의 각 연도별 최저임금액 의결과정에 비추어 보면, 각 최저임금의 심의 및 의결 과정에서 근로자측과 사용자측의 의견이 반영되고 최저임금액의 결정을 위한 구체적인 논의가 있었음을 알 수 있다. 또한 최저임금위원회의 2018년 및 2019년 최저임금 심의 당시 주요 노동ㆍ경제 지표에 대하여 조사와 검토가 이루어졌다. 전체 비혼 단신근로자의 월평균 실태생계비, 시간당 노동생산성, 경제성장률 등 주요 노동ㆍ경제 지표의 추이와 통상임금 평균값 대비 최저임금 시간급의 상대적 수준 등에 비추어보더라도 각 최저임금 고시 부분에 따른 2018년 및 2019년 최저임금액이 현저히 합리성을 결여하여 입법형성의 자유를 벗어나는 것이라고 하기 어렵다. 한편 최저임금위원회는 2018년 적용 최저임금에 관한 심의 당시 최저임금의 업종별 구분적용과 지역별 구분적용 여부에 관하여도 논의하여 그 구분적용에 반대하는 의결을 하였고, 2019년 적용 최저임금에 관하여 심의를 하면서도 최저임금의 사업별 구분적용안에 대해 논의하여 사업별 구분적용에 반대하는 의결을 하였다. 최저임금위원회의 논의 과정 및 정책결정 근거 등을 종합적으로 고려할 때 위와 같은 판단은 존중될 필요가 있으며, 각 최저임금 고시 부분이 2018년 및 2019년 최저임금을 사업의 종류별, 지역별 구분 없이 전국 전 사업장에 동일하게 적용하게 하였더라도 이 역시 명백히 불합리하다고 할 수는 없다. 각 최저임금 고시 부분으로 달성하려는 공익은 열악한 근로조건 아래 놓여 있는 저임금 근로자들의 임금에 일부나마 안정성을 부여하는 것으로서 근로자들의 인간다운 생활을 보장하고 나아가 이를 통해 노동력의 질적 향상을 꾀하기 위한 것으로서 제한되는 사익에 비하여 그 중대성이 덜하다고 볼 수는 없다. 따라서 각 최저임금 고시 부분이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 계약의 자유와 기업의 자유를 침해하였다고 할 수 없다. 다. 헌법상 보장된 재산권은 원래 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권 보장의 대상이 아니다. 각 최저임금 고시 부분은 사용자가 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 지급하여야 할 임금의 최저액을 정한 것으로 청구인들이 이로 인하여 계약의 자유와 기업의 자유를 제한 받는 결과 근로자에게 지급하여야 할 임금이 늘어나거나 생산성 저하, 이윤 감소 등 불이익을 겪을 우려가 있거나, 그 밖에 사업상 어려움이 발생할 수 있다고 하더라도 이는 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건에 관한 것으로 재산권 침해는 문제되지 않는다. 라. 헌법 제119조 제1항은 대한민국의 경제질서에 관하여, 제123조 제3항은 국가의 중소기업 보호ㆍ육성 의무에 관하여 규정한 조항이고, 제126조는 사영기업의 국ㆍ공유화에 대한 제한을 규정한 조항으로서 경제질서에 관한 헌법상의 원리나 제도를 규정한 조항들이다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원에 있어서 헌법상의 원리나 헌법상 보장된 제도의 내용이 침해되었다는 사정만으로 바로 청구인들의 기본권이 직접 현실적으로 침해된 것이라고 할 수 없다. 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 법정의견에 대한 보충의견 최저임금액 결정에 있어서 주요 경제지표와 현실에 대한 객관적 분석을 한 기초 위에서 투명하고 공개적인 논의가 절차적으로 보장되어야 하고, 이를 통해 기업의 예측가능성이 담보됨과 동시에 기업과 근로자의 이해관계가 세밀하게 조정되는 과정을 거치는 것이 필요하다. 최저임금위원회의 구성에 있어서 소상공인ㆍ자영업자 등은 고용구조에서 차지하는 비중에 비추어볼 때 의미 있는 참여를 보장받지 못하고 과소대표될 가능성이 있으므로 이에 대한 배려가 필요하다. 또한 공익위원은 경제현실에 대한 분석과 장기적 전망 등에 전문성을 갖추고 최저임금제도의 목적과 취지에 부합하는 결정을 할 수 있는 중립적인 위원의 위촉이 요청된다. 최저임금의 결정과정과 최저임금 결정의 근거와 이유가 명확하게 공개되고 제시될 수 있도록 관련제도를 보완할 필요도 있다. 프랑스의 근로자 구매력 상승률을 반영하는 방식, 캐나다의 최저임금률을 소비자 물가지수로 측정되는 물가상승률과 연동되도록 하는 방식 등 일정한 객관적 경제지표를 바탕으로 최저임금을 결정하는 방안도 참조할 수 있을 것이다. 또한 최저임금액 결정을 함에 있어 각종 경제지표를 심의과정에 현출하였다는 사정만으로는 부족하고, 최저임금액 결정의 구체적인 근거와 이유로서 어떠한 경제지표를 어떻게 얼마나 반영하였는지 여부와 신뢰할 수 있는 관련 통계가 작성 및 제출되어 분석 및 활용되었는지 여부 등이 합리적으로 검증될 수 있어야 할 것이다. 업종이나 지역, 근로자의 숙련도 등을 전혀 고려하지 않고 일률적으로 최저임금액을 정한 것은 현저히 불합리한 것은 아니라고 할지라도 가장 적절한 방식을 채택하고 있다고도 보기 어렵다. 외국의 경우, 영국이 연령별로, 일본이 지역별ㆍ산업별로, 호주가 연령별ㆍ업종별ㆍ숙련도별로 최저임금의 차등적용이 가능하게 하고 있다. 우리나라도 향후 다양한 방식의 이해관계 조정을 검토할 필요가 있다. 최저임금의 급격한 인상이 고용이나 경제상황에 미칠 수 있는 긍정적ㆍ부정적 영향은 주의 깊게, 또한 균형 있게 검토되어야 한다. 최저임금제도의 목적을 어느 정도 달성할 수 있는가는 최저임금액의 결정이 얼마나 합리적으로 이루어지는가에 달려 있으며, 경제상황에 맞게 기업자의 근로자의 상반되는 이해관계를 조화롭게 조정하는 지혜로운 시행이 필요하다. 재판관 이은애, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 각 최저임금 고시 부분에 대한 반대의견 고시의 법적 성질은 일률적으로 판단될 것이 아니라 고시에 담겨진 내용에 따라 구체적인 경우마다 달리 결정된다. 즉, 고시가 일반적ㆍ추상적 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙에 해당하지만, 고시가 구체적인 규율의 성격을 갖는다면 행정처분에 해당한다. 최저임금법을 비롯한 관련 규정을 살펴보아도 각 최저임금 고시 부분에 따라 근로자를 고용한 사업장의 사용자를 개별적ㆍ구체적으로 규율하기 위하여 매개가 예정된 집행행위를 찾기 어렵다. 한편 최저임금법은 제6조 제1항에서 사용자는 최저임금법의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다고 규정하면서, 제3항에서 최저임금의 적용을 받는 근로자와 사용자 사이의 근로계약 중 최저임금액에 미치지 못하는 금액을 임금으로 정한 부분은 무효로 하며, 이 경우 무효로 된 부분은 이 법으로 정한 최저임금액과 동일한 임금을 지급하기로 한 것으로 본다고 규정하고 있다. 제28조 제1항에서는 제6조 제1항 또는 제2항을 위반하여 최저임금액보다 적은 임금을 지급하거나 최저임금을 이유로 종전의 임금을 낮춘 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있다. 위와 같은 각 최저임금 고시 부분의 내용 및 최저임금법에 따른 효력, 그 위반 시 따르는 형사처벌 등을 고려할 때, 각 최저임금 고시 부분은 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 사용자와 근로자 사이의 임금지급에 관한 구체적인 권리ㆍ의무나 법률관계를 규율한다고 봄이 상당하다. 청구인들은 이 사건 각 최저임금 고시 부분에 대하여 법원에 무효확인 등의 소송을 제기하여 구제절차를 밟을 수 있음에도 이를 거치지 않고 이 사건 심판청구를 하였으므로, 이 사건 각 최저임금 고시 부분에 대한 심판청구는 헌법소원의 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다. 【심판대상조문】 2018년 적용 최저임금 고시(2017. 8. 4. 고용노동부고시 제2017-42호) 1. 최저임금액 부분 2019년 적용 최저임금 고시(2018. 8. 3. 고용노동부고시 제2018-63호) 1. 최저임금액 부분 【참조조문】 헌법 제10조, 제32조 제1항, 제34조 제1항, 제119조, 제123조 제3항, 제126조 2018년 적용 최저임금 고시(2017. 8. 4. 고용노동부고시 제2017-42호) 2., 3. 2019년 적용 최저임금 고시(2018. 8. 3. 고용노동부고시 제2018-63호) 2., 3. 최저임금법(1986. 12. 31. 법률 제3927호로 제정된 것) 제6조 제1항 최저임금법(2005. 5. 31. 법률 제7563호로 개정된 것) 제4조 제1항, 제5조 제1항 최저임금법(2008, 3. 21. 법률 제8964호로 개정된 것) 제6조 제3항, 제14조 제1항 최저임금법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정된 것) 제4조 제2항, 제8조, 제10조, 제12조, 제13조, 최저임금법(2012. 2. 1. 법률 제11278호로 개정된 것) 제28조 제1항 【참조판례】 나. 헌재 1998. 10. 29. 97헌마345, 판례집 10-2, 621, 629헌재 2008. 9. 25. 2005헌바81, 판례집 20-2상, 462, 475 헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581, 판례집 22-2상, 404, 413-414헌재 2013. 10. 24. 2010헌마219등, 판례집 25-2하, 248, 257헌재 2018. 6. 28. 2016헌바77등, 판례집 30-1하, 496, 513 다. 헌재 2005. 11. 24. 2004헌마536, 판례집 17-2, 466, 476 라. 헌재 2008. 7. 31. 2006헌마400, 판례집 20-2상, 304, 317-318 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1.[별지 1] 청구인 명단과 같음(2017헌마1366) 대리인 변호사 황현호 외 2인 2.[별지 2] 청구인 명단과 같음(2018헌마1072) 대리인 변호사 황현호 피청구인 고용노동부장관 대리인 법무법인 지향 담당변호사 김진 외 1인 [주 문] 1. 2018년 적용 최저임금 고시(2017. 8. 4. 고용노동부고시 제2017-42호) 중 “월 환산액 1,573,770원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준” 부분 및 2019년 적용 최저임금 고시(2018. 8. 3. 고용노동부고시 제2018-63호) 중 “월 환산액 1,745,150원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준” 부분에 대한 심판청구를 각 각하한다. 2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인 사단법인 ○○협회(이하 ‘청구인 협회’라 한다)는 중소기업과 중소상공인들의 권익을 옹호하고 그 이익을 대변하고자 하는 단체로서 직원 김○○와 근로계약을 체결하여 사업장을 운영하고 있고, ○○ 주식회사는 기업경영지도 및 경영컨설팅업 등을 목적으로 하는 회사이며, 그 밖의 청구인들 역시 근로자를 고용하여 사업장을 운영하고 있는 개인 또는 법인사업자이다. 나. 고용노동부 산하 최저임금위원회는 2017. 7. 15. 2018년에 적용될 최저임금을 전년대비 16.4% 인상된 금액인 7,530원으로 결정하였고, 피청구인 고용노동부장관은 이를 받아들여 2017. 8. 4. 2018년 적용 최저임금액 시간급을 모든 산업 7,530원[주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준 월 환산액 1,573,770원]으로 정하여 고시하였다(2018년 적용 최저임금 고시 1. 최저임금액). 다. 최저임금위원회는 2018. 7. 14. 2019년에 적용될 최저임금을 전년대비 10.9% 인상된 금액인 8,350원으로 결정하였고, 피청구인 고용노동부장관은 이를 받아들여 2018. 8. 3. 2019년 적용 최저임금액 시간급을 모든 산업 8,350원[주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준 월 환산액 1,745,150원]으로 정하여 고시하였다(2019년 적용 최저임금 고시 1. 최저임금액). 라. 이에 청구인들은 위 각 고시가 청구인들의 재산권 등을 침해하고, 헌법 제119조 제1항(경제질서의 기본), 제123조 제3항(중소기업의 보호), 제126조(사영기업의 통제, 관리의 금지) 등에 위배되어 위헌이라고 주장하며, 2017. 12. 22. 위 2018년 적용 최저임금 고시의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하고(2017헌마1366), 2018. 11. 1. 위 2019년 적용 최저임금 고시의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다(2018헌마1072). 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ① ‘2018년 적용 최저임금 고시’(2017. 8. 4. 고용노동부 고시 제2017-42호) 중 1. 최저임금액 부분 및 ② ‘2019년 적용 최저임금 고시’ (2018. 8. 3. 고용노동부 고시 제2018-63호) 중 1. 최저임금액 부분이 각 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다(이하 위 두 고시를 합하여 ‘이 사건 각 고시’라 한다). 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 3]와 같다. [심판대상조항] 2018년 적용 최저임금 고시(2017. 8. 4. 고용노동부고시 제2017-42호)

2019년 적용 최저임금 고시(2018. 8. 3. 고용노동부고시 제2018-63호) 1. 최저임금액

3. 청구인들의 주장 이 사건 각 고시는 최저임금을 큰 폭으로 상승시킨 것으로 기업의 경제활동의 자유를 심각하게 저해하여 자유주의적 경제질서를 규정한 헌법 제119조 제1항에 위배되고, 중소기업에 큰 경제적 타격을 입혀 국가의 중소기업 보호ㆍ육성 의무를 규정한 헌법 제123조 제3항에 위배되며, 국가의 사영기업의 통제ㆍ관리의 금지를 규정한 헌법 제126조에도 위배되고, 청구인들과 같은 중소상공인들로 하여금 임금을 대폭으로 인상토록 강제함으로써 재산권을 침해하고 기업경영의 자유를 침해한다. 4. 적법요건에 관한 판단 가. 이 사건 각 고시 중 각 월 환산액 부분 2018년 적용 최저임금 고시 중 “월 환산액 1,573,770원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준” 부분 및 2019년 적용 최저임금 고시 중 “월 환산액 1,745,150원: 주 소정근로 40시간을 근무할 경우, 월 환산 기준시간 수 209시간(주당 유급주휴 8시간 포함) 기준” 부분(이하 ‘각 월 환산액 부분’이라 한다)은 시간을 단위로 정해진 각 해당 연도 최저임금액에 법정근로시간과 유급으로 처리되는 주휴시간을 합한 근로시간 수를 곱하여 산정한 것으로 최저임금위원회 및 피청구인의 행정해석 내지 행정지침에 불과할 뿐 국민이나 법원을 구속하는 법규적 효력을 가진 것으로 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 각 고시의 각 월 환산액 부분은 국민의 권리ㆍ의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니므로 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하지 아니한다. 나. 이 사건 각 고시 중 각 월 환산액을 제외한 부분 한편 피청구인은 이 사건 각 고시 중 각 월 환산액을 제외한 부분(이하에서는 ‘각 최저임금 고시 부분’이라 한다)은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로 이에 대한 헌법소원심판청구는 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다고 주장한다. 살피건대, 각 최저임금 고시 부분은 최저임금법 제8조 제1항에 따라 고용노동부장관이 2018년 및 2019년에 적용할 최저임금액을 정한 것이다. 각 최저임금 고시 부분의 처분성을 인정하여 행정소송법에 의한 행정소송 등 다른 권리구제절차를 허용할 수 있는지 여부가 객관적으로 불확실하고, 각 최저임금 고시 부분에 대하여 법원이 항고소송의 대상으로 인정한 적도 없으므로, 청구인들에게 항고소송에 의한 권리구제절차를 거치도록 요구하거나 기대할 수 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 헌법소원심판청구 중 각 최저임금 고시 부분이 보충성 요건을 충족하지 못한다는 피청구인의 주장은 이유 없다. 5. 본안에 관한 판단 가. 최저임금제도의 개관 (1) 헌법 제32조 제1항은 “모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적ㆍ경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다.”고 하여 최저임금제의 시행을 규정하고 있다. 이에 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 최저임금법이 제정되었다(최저임금법 제1조). 최저임금법에 따라 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다(최저임금법 제6조 제1항). (2) 고용노동부장관은 매년 8월 5일까지 다음 연도의 최저임금을 결정하여야 하고, 최저임금위원회가 심의하여 의결한 최저임금안에 따라 최저임금을 결정한 후 지체 없이 그 내용을 고시하여야 한다(최저임금법 제8조 제1항, 제10조 제1항). 최저임금위원회는 근로자를 대표하는 근로자위원 9명(총연합단체 추천, 고용노동부장관 제청, 대통령 위촉), 사용자를 대표하는 사용자위원 9명(전국규모 사용자단체 추천, 고용노동부장관 제청, 대통령 위촉), 공익을 대표하는 공익위원 9명(고용노동부장관 제청, 대통령 위촉)으로 구성된다(최저임금법 제14조 제1항). 최저임금위원회는 필요하다고 인정하면 사업의 종류별 또는 특정 사항별로 전문위원회를 둘 수 있다(최저임금법 제19조). (3) 최저임금은 근로자의 생계비, 유사 근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 고려하여 정하며, 사업의 종류별로 구분하여 정할 수 있다(최저임금법 제4조 제1항). 최저임금액은 시간ㆍ일ㆍ주 또는 월을 단위로 결정하되, 일ㆍ주 또는 월을 단위로 하여 최저임금액을 정할 때에는 시간급으로도 표시하여야 한다(최저임금법 제5조 제1항). (4) 최저임금법에 따라 2017. 8. 4. 고시된 2018년 적용 최저임금은 시급 7,530원으로 6,470원인 2017년 적용 최저임금에 비해 1,060원이 인상되었으며, 2018. 8. 3. 고시된 2019년 적용 최저임금은 시급 8,350원으로 7,530원인 2018년 적용 최저임금에 비해 820원이 인상되었다. 나. 제한되는 기본권 및 심사기준 (1) 헌법 제10조에 의하여 보장되는 행복추구권 속에는 일반적 행동자유권이 포함되고, 이 일반적 행동자유권으로부터 계약 체결의 여부, 계약의 상대방, 계약의 방식과 내용 등을 당사자의 자유로운 의사로 결정할 수 있는 계약의 자유가 파생된다. 또한 헌법은 제15조에서 직업의 자유를 보장하고 있고 여기에는 기업의 설립과 경영의 자유를 의미하는 기업의 자유가 포함된다(헌재 1998. 10. 29. 97헌마345). 각 최저임금 고시 부분에 의하여 청구인들은 근로자에게 최저임금액으로 2018년 시간급 7,530원, 2019년 시간급 8,350원 이상의 임금을 지급하여야 한다. 각 최저임금 고시 부분은 임금의 수준에 관한 청구인들의 근로자와의 계약내용을 제한한다는 측면에서는 계약의 자유를, 근로자를 고용하여 기업을 운영하는 청구인들의 경영 활동을 제한한다는 측면에서는 기업의 자유를 각 제한한다. (2) 근로자의 고용에 관한 계약의 자유와 기업의 자유는 절대적인 것은 아니므로 사회적 약자의 보호, 독점 방지, 실질적 평등, 경제 정의 등의 관점에서 법률상 제한될 수 있고, 다만 이 경우 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한의 한계를 준수할 것이 요구된다(헌재 2008. 9. 25. 2005헌바81 참조). 한편, 헌법 제32조 제1항은 ‘법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다.’고 규정하고 있어 최저임금제에 대한 헌법상 근거규정이 존재할 뿐만 아니라, 각 최저임금 고시 부분이 사용자가 근로자에게 지급하여야 할 최저임금액을 정한 것은 불가분의 긴밀한 관계를 형성하고 있는 사용자와 근로자 사이의 상반되는 사적 이해를 조정하기 위한 것으로서, 개인의 본질적이고 핵심적인 자유 영역에 관한 것이라기보다 사회적 연관관계에 놓여 있는 경제 활동을 규제하는 사항에 해당한다고 볼 수 있으므로 그 위헌성 여부를 심사함에 있어서는 완화된 심사기준이 적용된다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581; 헌재 2013. 10. 24. 2010헌마219등 참조). 나아가 고용에 관한 계약의 자유와 기업의 자유 등 경제적 기본권 제한에 대한 위헌심사에 있어서는 헌법 제119조에 규정된 경제질서 조항의 의미를 충분히 고려하여야 한다. 우리 헌법은 제119조 제1항에서 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.”고 규정하여 자유경쟁을 존중하는 시장경제를 기본으로 하면서도, 같은 조 제2항에서 “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”고 규정함으로써 우리 헌법의 경제질서가 사회정의, 공정한 경쟁질서, 경제민주화 등을 실현하기 위한 국가의 규제와 조정을 허용하는 사회적 시장경제임을 밝히고 있다. 따라서 입법자는 경제현실의 역사와 미래에 대한 전망, 목적달성에 소요되는 경제적ㆍ사회적 비용, 당해 경제문제에 관한 국민 내지 이해관계인의 인식 등 제반 사정을 두루 감안하여 경제영역에서의 국가목표를 이루기 위하여 가능한 여러 정책 중 필요하다고 판단되는 경제정책을 선택할 수 있고, 입법자의 그러한 정책판단과 선택은 그것이 현저히 합리성을 결여한 것이라고 볼 수 없는 한 경제에 관한 국가적 규제ㆍ조정권한의 행사로서 존중되어야 한다(헌재 2018. 6. 28. 2016헌바77등). 다. 계약의 자유 및 기업의 자유 침해 여부 (1) 헌법 제32조 제1항은 “모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적ㆍ경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다.”고 하여 최저임금제의 시행을 규정하고 있다. 위와 같은 헌법의 개별적 법률유보에 근거한 최저임금제도는 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다(최저임금법 제1조). 각 최저임금 고시 부분의 목적은 최저임금제도의 입법목적과 동일하다 할 것으로 그 목적이 정당하다. 각 최저임금 고시 부분은 위와 같은 목적을 달성하기 위하여 모든 산업에 적용될 최저임금의 시간당 액수를 정하는 방법을 선택하였는데, 이러한 방법은 임금의 최저수준 보장을 위한 유효하고도 적합한 수단이라 할 것이다. (2) 2018년 적용 최저임금은 시간급 7,530원으로 6,470원인 2017년 적용 최저임금에 비해 1,060원이 인상되었으며, 인상률은 16.4%이고, 2019년 적용 최저임금은 시간급 8,350원으로 7,530원인 2018년 적용 최저임금에 비해 820원이 인상되었으며, 인상률은 10.9%로서, 예년의 최저임금 인상률(2014년 7.2%, 2015년 7.1%, 2016년 7.1%, 2017년 7.3%)에 비교하여 그 인상폭이 큰 측면이 있다. 그러나 다음에서 살펴보는 사정들에 비추어 보면, 각 최저임금 고시 부분이 입법형성의 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 설정된 것이라고 할 수 없다. (가) 각 다음 연도의 최저임금액은 고용노동부장관으로부터 최저임금에 관한 심의요청(최저임금법 제8조 제1항)을 받은 최저임금위원회가 전원회의에서 의결한다. 전원회의 위원은 공익을 대표하는 공익위원 9명과 근로자 총연합단체의 추천을 받은 근로자를 대표하는 근로자위원 9명, 전국규모 사용자단체가 추천한 사용자를 대표하는 사용자위원 9명으로, 근로자와 사용자를 비롯한 사회 각계각층의 의견을 수렴하여 반영할 수 있도록 구성되어 있다(최저임금법 제14조). 최저임금위원회는 근로자의 생계비, 유사 근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 고려하여(최저임금법 제4조 제1항) 2018년도 최저임금액과 최저임금을 모든 업종에 대하여 동일한 금액으로 적용할 것인지, 사업의 종류별로 다른 금액으로 적용할 것인지 여부를 결정하였다. 그 과정에서 11차례의 전원회의, 6차례의 연구위원회, 현장방문, 3차례의 집담회 등을 거쳤다. 근로자위원들과 사용자위원들이 최초 제시한 2018년 최저임금인상안(근로자위원측 시간급 1만 원, 사용자위원측 시간급 6,625원)에 대해 각 4회에 걸친 수정안이 제시되었으며, 27명의 위원 전원이 참석한 가운데 각각의 최종안에 관하여 표결을 거쳐 최저임금액 시간급을 모든 산업 7,530 원으로 의결하였다. 2019년도 최저임금액 역시 15차례에 걸친 전원회의, 2차례의 연구위원회, 현장방문, 1차례의 집담회 등의 과정을 거쳤다. 시간급 10,790원의 근로자위원측 최초안과 시간급 7,530원의 사용자위원측 최초안이 제시되었으며, 이후 근로자위원측의 수정안(시간급 8,680원)과 공익위원들이 제시한 시간급 8,350원의 안에 관하여 14명의 위원이 참석한 가운데 표결을 거쳐 최저임금액 시간급을 모든 산업 8,350원으로 의결하였다. 이와 같은 최저임금위원회의 각 연도별 최저임금액 의결과정에 비추어 보면, 각 최저임금의 심의 및 의결 과정에서 근로자측과 사용자측의 의견이 반영되고 최저임금액의 결정을 위한 구체적인 논의가 있었음을 알 수 있다. (나) 최저임금위원회는 2018년 및 2019년 최저임금 심의 당시 근로자의 생계비, 유사근로자의 임금 수준, 노동생산성, 소득분배율뿐만 아니라 경제성장률, 전산업생산지수, 경기지수, 고용률 및 실업률, 소비자 물가, 임금동향, 각종 지표에 대한 향후 전망 등 주요 노동ㆍ경제 지표 분석 자료를 검토하였다. 2018년 최저임금 심의 당시의 주요 노동ㆍ경제 지표 분석의 내용을 보면, 2016년 중 전체 비혼 단신근로자의 월평균 실태생계비, 2016년 연간 가구당 월평균 소득, 2016년 중 전체(1인 이상) 근로자 가구의 월평균 실태생계비, 근로자 1인 가구의 실태생계비 평균, 2016년의 임금총액 및 통상임금, 시간당 노동생산성, 2016년 경제성장률, 전산업생산지수, 경기종합지수, 소비자물가 등이 모두 증가하거나 상승한 것으로 나타났다. 또한 2016년의 소득분배율, 특히 2016. 6. 중 임금근로자의 시간당 통상임금 평균값 14,038원(5인 이상: 15,254원) 대비 최저임금 시간급(6,030원)의 상대적 수준은 43.0%(5인 이상: 39.5%)로 나타났다. 2019년 최저임금 심의 당시의 주요 노동ㆍ경제 지표 분석의 내용을 보면, 2017년 중 전체(1인 이상) 근로자 가구의 월평균 실태생계비는 전년에 비해 감소한 것으로 나타났으나, 2017년 중 전체 비혼 단신근로자의 월평균 실태생계비, 2017년의 임금총액 및 통상임금, 시간당 노동생산성, 2017년 경제성장률, 전산업생산지수, 경기종합지수, 소비자물가 등이 모두 증가하거나 상승한 것으로 나타났다. 또한 2017년의 소득분배율, 특히 2017. 6. 중 임금근로자의 시간당 통상임금 평균값 14,765원(5인 이상: 16,015원) 대비 최저임금 시간급(6,470원)의 상대적 수준은 43.8%(5인 이상: 40.4%)로 나타났다. 이와 같이 2018년 및 2019년 최저임금 심의 당시의 주요 노동ㆍ경제 지표에 대하여 조사와 검토가 이루어진 점 및 전체 비혼 단신근로자의 월평균 실태생계비, 임금총액 및 통상임금, 시간당 노동생산성, 경제성장률, 전산업생산지수, 경기종합지수, 소비자물가 등의 추이와 통상임금 평균값 대비 최저임금 시간급의 상대적 수준 등에 비추어보더라도 각 최저임금 고시 부분에 따른 2018년 및 2019년 최저임금액이 현저히 합리성을 결여하여 입법형성의 자유를 벗어나는 것이라고 하기 어렵다. (다) 청구인들은 각 최저임금 고시 부분이 최저임금을 사업의 종류별, 지역별 구분 없이 전국 전 사업장에 동일하게 적용하게 함으로써 업종별, 지역별 특수성과 형평성을 전혀 고려하지 못하였다고 주장한다. 최저임금위원회는 2018년 적용 최저임금에 관한 심의 당시 최저임금의 업종별 구분적용과 지역별 구분적용 여부에 관하여도 논의를 하였고, 당시 업종별 구분적용에 대하여는 최저임금 취지상 업종별 구분적용의 타당성을 찾기 어려우며, 시행 첫 해 외에는 단일 최저임금을 유지해온 점, 저임금 적용 업종의 낙인효과 발생 우려, 업종별 구분을 위한 합리적인 기준이나 이를 뒷받침할 수 있는 통계인프라 부재 등의 이유로 2017. 7. 5. 제8차 전원회의에서 재직위원 27명 중 22명이 출석하여 17명이 구분적용에 반대하는 의결을 한 바 있다. 지역별 구분적용은 우리나라는 1일 생활권이고, 지역별 구분에 따라 노동력이 이동되어 지역 낙인효과가 우려되며, 지역별 노동력 수급의 왜곡과 국민통합 및 지역균형발전을 저해할 수 있음을 이유로 구분적용하지 아니하기로 하였다. 최저임금위원회는 2019년 적용 최저임금에 관하여 심의를 하면서도 최저임금의 사업별 구분적용안에 대해 논의하였으며, 2018. 7. 10. 제12차 전원회의에서 재직위원 27명 중 23명이 출석하여 14명이 사업별 구분적용에 반대하는 의결을 하였다. 최저임금위원회의 논의 과정 및 정책결정 근거 등을 종합적으로 고려할 때 위와 같은 판단은 존중될 필요가 있으며, 각 최저임금 고시 부분이 2018년 및 2019년 최저임금을 사업의 종류별, 지역별 구분 없이 전국 전 사업장에 동일하게 적용하게 하였더라도 이 역시 명백히 불합리하다고 할 수는 없다. (라) 각 최저임금 고시 부분에 의해 청구인들은 근로자와 사이에 임금을 최저임금액 이상으로 하여 근로계약을 체결하여야 한다. 이러한 계약의 자유와 기업의 자유에 대한 제한은 현실적인 것이고 나아가 그 정도 역시 결코 적다고 할 수는 없다. 특히 중소기업이나 소상공인 중 열악한 상황에 처해있는 사업자들은 그 부담정도가 상당히 클 것으로 보인다. 그러나 심판대상조항에 의하여 달성하려는 공익 역시 열악한 근로조건 아래 놓여 있는 저임금 근로자들의 임금에 일부나마 안정성을 부여하는 것으로서 근로자들의 인간다운 생활(헌법 제34조 제1항)을 보장하고 나아가 이를 통해 노동력의 질적 향상을 꾀하기 위한 것으로서 제한되는 사익에 비하여 그 중대성이 덜하다고 볼 수는 없다. 또한 청구인들의 기본권 제한은 정부가 2017. 7. 16., 2018. 1. 18., 2018. 8. 22. 세 차례에 걸쳐 마련하여 시행 중인 일자리 안정자금 지원, 소액결제 업종의 카드수수료 부담 완화 등 소상공인ㆍ자영업자 지원 대책을 통해 어느 정도 완화될 것으로 보인다. 한편 각 최저임금 고시 부분은 종래 최저임금이 현실적 생계유지 요구를 충족시키지 못하고 있다는 비판을 다소 불식시키고, 저임금근로자의 최저생활을 실질적으로 보장하는 효과를 거두고 있다. 또 주요 노동 경제지표의 개선 등 효과는 보다 장기적으로 검증되어야 할 문제이나, 이러한 정책효과에 관한 입법자의 판단은 존중될 필요가 있다. 이를 종합하면 이 사건 최저임금 고시에 의하여 제한되는 사익보다 달성되는 공익이 적다고 보기 어렵다 (3) 따라서 각 최저임금 고시 부분이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 계약의 자유와 기업의 자유를 침해하였다고 할 수 없다. 라. 청구인들의 나머지 주장에 관한 판단 (1) 재산권 침해 주장에 관한 판단 청구인들은 각 최저임금 고시 부분이 청구인들과 같은 중소상공인들로 하여금 임금을 대폭 인상토록 강제함으로써 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장한다. 헌법상 보장된 재산권은 원래 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권 보장의 대상이 아니다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌마536). 각 최저임금 고시 부분은 사용자가 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 지급하여야 할 임금의 최저액을 정한 것으로 청구인들이 이로 인하여 계약의 자유와 기업의 자유를 제한 받는 결과 근로자에게 지급하여야 할 임금이 늘어나거나 생산성 저하, 이윤 감소 등 불이익을 겪을 우려가 있거나, 그 밖에 사업상 어려움이 발생할 수 있다고 하더라도 이는 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건에 관한 것으로 재산권 침해는 문제되지 않는다. 따라서 청구인들의 위 주장은 이유 없다. (2) 헌법상 경제질서 위배 주장에 관한 판단 청구인들은, 각 최저임금 고시 부분이 기업의 경제활동의 자유를 심각하게 저해하여 자유주의적 경제질서를 규정한 헌법 제119조 제1항에 위배되고, 중소기업에 큰 경제적 타격을 입혀 국가의 중소기업 보호ㆍ육성 의무를 규정한 헌법 제123조 제3항에 위배되며, 국가의 사영기업의 통제ㆍ관리의 금지를 규정한 헌법 제126조에도 위배된다고 주장한다. 헌법 제119조 제1항은 대한민국의 경제질서에 관하여, 제123조 제3항은 국가의 중소기업 보호ㆍ육성 의무에 관하여 규정한 조항이고, 제126조는 사영기업의 국ㆍ공유화에 대한 제한을 규정한 조항으로서 경제질서에 관한 헌법상의 원리나 제도를 규정한 조항들이다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원에 있어서 헌법상의 원리나 헌법상 보장된 제도의 내용이 침해되었다는 사정만으로 바로 청구인들의 기본권이 직접 현실적으로 침해된 것이라고 할 수 없으며, 각 최저임금 고시 부분이 헌법 제119조를 비롯한 헌법상 경제질서에 관한 원리나 제도에 위반되지 않는다는 것은 위에서 본 청구인들의 계약의 자유와 기업의 자유 침해 여부에 대한 판단을 통해 이미 밝혀졌다고 할 것이다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마400). 따라서 청구인들의 위 주장 역시 이유 없다. 6. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 각 고시의 각 월 환산액 부분에 대한 청구는 부적법하여 이를 각하하고, 나머지 부분에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 법정의견에 대한 보충의견과 아래 8.과 같은 재판관 이은애, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 각 최저임금 고시 부분에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다. 7. 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 법정의견에 대한 보충의견 우리는 이 사건 각 최저임금 고시 부분이 청구인들의 기본권을 침해하지 않는다는 법정의견에 동의한다. 다만 최저임금액의 결정이 근로의 권리 및 인간다운 생활을 할 권리와 기업의 자유를 조화롭게 보장하는 데 기여하기 위해서는 결정기준의 구체적인 계측방법 내지 통계자료 등을 제도적으로 구비하여 주요 경제지표와 현실에 대한 객관적 분석을 한 기초 위에서 투명하고 공개적인 논의가 절차적으로 보장되어야 하고, 이를 통해 기업의 예측가능성이 담보됨과 동시에 기업과 근로자의 이해관계가 세밀하게 조정되는 과정을 거치는 것이 필요하다는 점을 덧붙이고자 한다. 가. 경제주체간의 조화와 최저임금제도 (1) ‘우리 헌법이 규정하는 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하는 시장경제를 기본으로 하면서, 사회정의, 공정한 경쟁질서, 경제민주화 등을 실현하기 위한 국가의 규제와 조정을 허용하는 사회적 시장경제이며, 입법자는 경제영역에서의 국가목표를 이루기 위하여 가능한 여러 정책 중 필요하다고 판단되는 경제정책을 선택할 수 있고 그러한 정책판단과 선택은 존중되어야 한다’는 취지의 법정의견에 동의한다. 다만, 입법자가 경제영역에서 한 정책판단과 선택이 존중되어야 한다는 것은 입법자의 규제ㆍ조정권한의 행사가 경제현실의 역사와 미래에 대한 전망, 목적달성에 소요되는 경제적ㆍ사회적 비용, 당해 경제문제에 관한 국민 내지 이해관계인의 인식 등 제반 사정을 두루 감안하는 것을 전제로 하며, 특히 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정이나 적정한 소득의 분배 유지를 저해하거나 경제주체 사이의 조화를 해치는 것이 아닐 것이 요구된다는 점을 덧붙이고자 한다. (2) 최저임금제의 시행은 헌법 제32조 제1항에 따른 입법자의 의무에 속하는 사항이며, 최저임금제의 시행은 근로자의 근로의 권리와 인간다운 생활을 할 권리의 보장을 위해서 요구될 뿐 아니라 균형 있는 국민경제의 성장과 적정한 소득의 분배 등을 위해서도 필요하다고 본다. 최저임금제는 기업이 지불하는 임금의 하한을 통제하는 것을 본질로 하므로, 시장의 상황에 따라, 또 최저임금액의 수준 등 다양한 변수에 따라 그 효과는 달라질 수 있다. 현재 우리 사회에서 최저임금제가 고용의 규모나 구조, 물가인상이나 소비촉진, 소득불평등 등에 미치는 영향에 관하여 여러 상반되는 연구결과가 존재하는 것 역시 이와 같은 측면에서 이해할 수 있다. (3) 이 사건 각 최저임금 고시 부분은 최저임금법 제8조에 의하여 최저임금위원회가 심의ㆍ의결한 최저임금안에 따라 고용노동부장관이 결정한 것으로, 최저임금법 제4조가 최저임금의 결정기준으로 예시하는 근로자의 생계비, 유사 근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 고려하여 정한 것이다. 법률상 매년 반복될 것이 예정되어 있는 최저임금액 결정에 있어서 근로의 권리 및 인간다운 생활을 할 권리와 기업의 자유를 조화롭게 보장하기 위해서는 제도의 적절한 보완과 세심한 배려를 담은 제도시행이 필요하다. 나. 최저임금위원회의 구성 및 심의 (1) 최저임금위원회에는 근로자위원 9명 외에 고용노동부장관이 제청한 공익을 대표하는 공익위원 9명과 사용자위원 9명이 포함되어 있다(최저임금법 제14조). 사용자위원은 전국적 규모의 사용자 단체 중 고용노동부장관이 지정하는 단체(상공회의소법에 따른 대한상공회의소, 중소기업협동조합법에 따른 중소기업중앙회 등)에서 추천한 사람 중에서 위촉되고 있는데(최저임금법 시행령 제12조 제3항), 소상공인ㆍ자영업자 등은 고용구조에서 차지하는 비중에 비추어볼 때 의미 있는 참여를 보장받지 못하고 과소대표될 가능성이 있으므로 이에 대한 배려가 필요하다. 근로자위원의 경우에도 총연합단체인 노동조합에서 추천한 사람 중에서 위촉되고 있는데(최저임금법 시행령 제12조 제3항), 근로영역이나 근로자의 성별, 연령, 숙련도 등에 따라 상호 이해가 충돌할 수 있는 점을 고려하여 위촉하는 것이 필요하다. (2) 1988년부터 2018년까지 기간 동안 최저임금위 원회에서 한 32회의 최저임금 인상 결정 중 합의에 의한 것은 7회 뿐이었고, 표결을 실시한 25회 중 위원 전원이 참석한 것은 8회 뿐이었으며, 나머지 17회는 사용자나 근로자 위원 중 한 쪽이 전원 불참한 상태에서 표결하는 등 대부분 합의점을 찾지 못해 표결로 인상폭을 결정해 왔고, 그 과정에서 공익위원의 의중이 상당 부분 결정을 좌우해 왔다. 2019년 적용 최저임금의 의결 역시 사용자 위원 전원이 불참한 상태에서 표결로 공익위원이 제출한 안건이 결정되었다. 노사대표가 동수인 현행 제도상 최저임금의 인상은 실제 공익위원에 의해서 결정되는 경우가 많고, 위원회의 위원장과 부위원장도 공익위원 중에서 선출되므로(최저임금법 제15조 제2항), 공익위원의 중립성과 전문성은 매우 중요하다. 경제현실에 대한 분석과 장기적 전망 등에 전문성을 갖추고 최저임금제도의 목적과 취지에 부합하는 결정을 할 수 있는 중립적인 공익위원의 위촉이 요청된다. (3) 고용노동부장관은 최저임금위원회가 심의하여 의결한 최저임금안에 따라 최저임금을 결정하여야 하므로(최저임금법 제8조 제1항), 최저임금위원회의 심의ㆍ의결이 정당한 절차를 거쳐 다양한 의견을 합리적으로 수렴하는 방식으로 이루어지도록 하는 것은 매우 중요하다. 또한 최저임금액을 결정함에 있어서 공정성ㆍ투명성ㆍ신뢰성 제고를 위하여 최저임금의 결정기준 및 결정기준의 계측방법 등이 사전에 구체적으로 공표될 수 있도록 하고, 필요한 경우 그에 관한 해석ㆍ설명이 덧붙여져 질 수 있도록 관련제도를 보완하는 것이 요청된다. 관계 근로자, 사용자 등의 의견청취(최저임금법 제18조) 및 사업의 종류별ㆍ특정사항별 전문위원회(최저임금법 제19조)를 활성화하는 한편, 근로자 대표나 사용자 대표의 최저임금안에 대한 이의제기(최저임금법 제9조 제2항)가 실질적 의미를 가질 수 있도록 최저임금의 결정과정과 최저임금 결정의 근거와 이유가 명확하게 공개되고 제시되어야 하며, 재심의(최저임금법 제9조 제3항, 제4항) 과정 역시 투명하게 공개될 수 있도록 관련제도를 보완할 필요가 있다. 다. 주요 경제지표 등에 대한 분석과 반영 최저임금은 근로자의 생계비, 유사근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 고려하여 정해야 하는데(최저임금법 제4조 제1항), 법에 규정된 결정기준은 예시적인 것이다. 최저임금법의 목적은 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것이고(최저임금법 제1조), 최저임금제도의 목적 달성을 위해서는 경제현실에 대한 합리적 분석과 장래 예측을 통해 기업과 근로자의 이해관계를 적절하게 조정하는 것이 중요하므로 최저임금법 제4조 제1항이 예시한 지표 이외의 주요 경제지표에 관한 분석과 활용이 필요하다. 이 사건 각 최저임금 고시 부분의 결정 과정에서는 법에 예시된 기준 외에 경제성장률, 전산업생산지수, 경기지수, 고용률 및 실업률, 소비자 물가, 임금동향, 각종 지표에 대한 향후 전망 등 주요 노동ㆍ경제지표가 고려되었다. 다만 현행 법령상 최저임금액 결정에 있어서 다양한 경제지표 중 어떠한 경제지표를 어떻게 얼마나 반영해야 하는지가 정해져 있지 않고, 경제지표와 관련한 통계의 작성 및 제출 절차 역시 정해져 있지 않으며, 최저임금액 결정의 구체적인 근거와 이유를 제시할 의무도 정해져 있지 않기 때문에 주요 경제지표의 정확성이나 그 객관적 분석과 활용이 언제나 담보된다고 보기는 어렵다. 신뢰할 수 있는 통계의 작성부터 분석, 활용에 이르기까지 전문성과 중립성을 갖춘 기관과 개인의 참여, 자료의 축적, 투명한 공개 등을 제도적으로 보장하는 방안을 검토할 필요가 있다. 프랑스의 근로자 구매력 상승률을 반영하는 방식, 캐나다의 최저임금률을 소비자 물가지수로 측정되는 물가상승률과 연동되도록 하는 방식 등 일정한 객관적 경제지표를 바탕으로 최저임금을 결정하는 방안도 참조할 수 있을 것이다. 절차의 투명성을 확보하고 기준의 공정성에 대한 신뢰를 형성하게 되면 최저임금 결정을 둘러싼 사회적 갈등의 비용을 줄이는 데 기여할 수 있을 것이라고 본다. 최저임금액 결정을 함에 있어 각종 경제지표를 심의과정에 현출하였다는 사정만으로는 부족하고, 최저임금액 결정의 구체적인 근거와 이유로서 어떠한 경제지표를 어떻게 얼마나 반영하였는지 여부와 신뢰할 수 있는 관련 통계가 작성 및 제출되어 분석 및 활용되었는지 여부 등이 합리적으로 검증될 수 있어야 한다. 라. 기업과 근로자의 이해관계의 조정 우리나라는 중소기업이나 소상공인이 전체 사업체 중 차지하는 비율과 이들 사업체에 고용된 종사자 수의 비중이 상당하므로 경제상황의 변화나 인건비 상승에 따라 기업의 경영여건이 영향을 받기 쉽고, 고용현황 역시 마찬가지이다. 따라서 사용자와 근로자의 이해관계의 조정에 특히 세밀한 주의를 기울일 필요가 있으며, 그와 같은 관점에서 볼 때 업종이나 지역, 근로자의 숙련도 등을 전혀 고려하지 않고 일률적으로 최저임금액을 정한 이 사건 각 최저임금 고시 부분이 현저히 불합리한 것은 아니라고 할지라도 가장 적절한 방식을 채택하고 있다고도 보기 어렵다. 외국의 경우, 영국이 연령별로, 일본이 지역별ㆍ산업별로, 호주가 연령별ㆍ업종별ㆍ숙련도별로 최저임금을 각 차등적용하고 있으며, 그 밖에도 도제식 근로의 경우나 장기실업 후 재취업의 경우, 근무시간 측정이 어려운 외근 근로자의 경우, 직업훈련생의 경우, 소규모 농장 근로나 가정 내 근로의 경우 등 근로자의 숙련도나 근무형태, 업종의 특성 등을 고려하여 최저임금의 적용을 제외하는 등 차등적용이 가능하게 하고 있음을 참조할 수 있다. 우리나라도 과거 최저임금을 처음 도입할 무렵 업종과 규모를 고려하여 단계적으로 최저임금을 적용함으로써 부작용을 최소화한 바 있다. 현행법상 사업의 종류별 구분가능성을 열어두고 있고(최저임금법 제4조 제1항), 근로계약의 형태나 임금 지급의 형태에 따라 최저임금액을 따로 정할 수 있도록 하고 있으므로(최저임금법 제5조 제2항, 제3항), 향후 다양한 방식의 이해관계 조정을 검토할 필요가 있다. 마. 소결 최저임금제는 단지 저임금 근로자의 소득보장만을 위한 것이 아니고, 고용증진 및 적정임금의 보장, 노동력의 질적 향상을 통해 국민경제의 균형 있는 발전을 도모하기 위한 것이기도 하다. 최저임금의 급격한 인상이 고용이나 경제상황에 미칠 수 있는 긍정적ㆍ부정적 영향은 주의 깊게, 또한 균형 있게 검토되어야 한다. 최저임금제도의 목적을 어느 정도 달성할 수 있는가는 최저임금액의 결정이 얼마나 합리적으로 이루어지는가에 달려 있으며, 경제상황에 맞게 기업과 근로자의 상반되는 이해관계를 조화롭게 조정하는 지혜로운 시행이 필요하다. 8. 재판관 이은애, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 각 최저임금 고시 부분에 대한 반대의견 우리는 법정의견과 달리 이 사건 심판청구 중 각 최저임금 고시 부분이 헌법소원의 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다고 생각하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다. 가. 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 다른 법률에 구체절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 헌법소원심판을 청구할 수 없다(헌법재판소법 제68조 제1항 단서). 한편 고시의 법적 성질은 일률적으로 판단될 것이 아니라 고시에 담겨진 내용에 따라 구체적인 경우마다 달리 결정된다. 즉, 고시가 일반적ㆍ추상적 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙에 해당하지만, 고시가 구체적인 규율의 성격을 갖는다면 행정처분에 해당한다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141). 나. 최저임금법을 비롯한 관련 규정을 살펴보아도 각 최저임금 고시 부분에 따라 근로자를 고용한 사업장의 사용자를 개별적ㆍ구체적으로 규율하기 위하여 매개가 예정된 집행행위를 찾기 어렵다. 한편 최저임금법은 제6조 제1항에서 사용자는 최저임금법의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다고 규정하면서, 제3항에서 최저임금의 적용을 받는 근로자와 사용자 사이의 근로계약 중 최저임금액에 미치지 못하는 금액을 임금으로 정한 부분은 무효로 하며, 이 경우 무효로 된 부분은 이 법으로 정한 최저임금액과 동일한 임금을 지급하기로 한 것으로 본다고 규정하고 있다. 제28조 제1항에서는 제6조 제1항 또는 제2항을 위반하여 최저임금액보다 적은 임금을 지급하거나 최저임금을 이유로 종전의 임금을 낮춘 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있다. 위와 같은 각 최저임금 고시 부분의 내용 및 최저임금법에 따른 효력, 그 위반 시 따르는 형사처벌 등을 고려할 때, 각 최저임금 고시 부분은 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 사용자와 근로자 사이의 임금지급에 관한 구체적인 권리ㆍ의무나 법률관계를 규율한다고 봄이 상당하다. 다. 헌법재판소는 신도시 주변지역에 대하여 개발행위허가를 제한하는 건설교통부 고시가 특정 개인의 구체적인 권리ㆍ의무나 법률관계를 직접적으로 규율하는 성격을 갖는 행정처분에 해당한다고 보았고(헌재 2008. 12. 26. 2007헌마862), 노동조합 및 노동관계조정법에 따른 근로시간 면제 한도를 정한 고용노동부 고시에 관한 헌법소원심판청구에 대하여 위 고시가 별도의 집행행위를 요하지 아니하고 곧바로 근로시간 면제 한도에 관하여 근로자 등에 구체적이고 직접적으로 적용되는 것으로 그 처분성이 인정되므로 헌법소원의 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다고 결정한 바 있다(헌재 2014. 5. 29. 2010헌마606). 또한 대법원도 항정신병 치료제의 요양급여에 관한 보건복지부 고시(대법원 2003. 10. 9. 자 2003무23 결정), 보건복지부 고시인 ‘약제급여ㆍ비급여 목록 및 상한금액표’(대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두2506 판결, 대법원 2006. 12. 21. 선고 2005두16161 판결), 인터넷 웹사이트인 ‘http://(상세 생략).com’을 청소년 유해매체물로 정한 정보통신윤리위원회 고시(대법원 2007. 6. 14. 선고 2004두619 판결)에 대하여 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 해당 법률관계를 직접 규율하는 성격을 가진다는 이유로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다는 취지로 판시한 바 있다. 앞서 살펴 본 바와 같은 이 사건 각 최저임금 고시 부분의 내용 및 최저임금법에 따른 효력, 그 위반 시 따르는 형사처벌 등을 고려할 때, 이 사건 각 최저임금 고시 부분은 헌법재판소와 대법원이 종전에 처분성을 인정한 고시보다 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 사용자와 근로자 사이의 구체적인 권리ㆍ의무나 법률관계를 규율함이 더욱 명확하다. 라. 따라서 최저임금법 제5조 제1항, 제9조 제1항, 제10조 제1항이 규정한 대로 최저임금위원회가 심의ㆍ의결한 최저임금안에 따라 고용노동부장관이 결정ㆍ고시한 각 최저임금 고시 부분은 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 사용자가 근로자에게 지급하여야 할 최저임금액에 관하여 구체적이고 직접적으로 적용되므로 그 처분성이 인정된다. 청구인들은 이 사건 각 최저임금 고시 부분에 대하여 법원에 무효확인 등의 소송을 제기하여 구제절차를 밟을 수 있음에도 이를 거치지 않고 이 사건 심판청구를 하였으므로, 이 사건 각 최저임금 고시 부분에 대한 심판청구는 헌법소원의 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지 1] 청구인 명단 사단법인 ○○협회 외 39인 [별지 2] 청구인 명단 사단법인 ○○협회 외 30인 [별지 3] 관련조항 2018년 적용 최저임금 고시(2017. 8. 4. 고용노동부고시 제2017-42호) 2. 최저임금의 사업의 종류별 구분 여부 ○사업의 종류별 구분 없이 전 사업장에 동일하게 적용 3.최저임금 적용 기간: 2018. 1. 1.～2018. 12. 31. 2019년 적용 최저임금 고시(2018. 8. 3. 고용노동부고시 제2018-63호) 2. 최저임금의 사업의 종류별 구분 여부 ○사업의 종류별 구분 없이 전 사업장에 동일하게 적용 3.최저임금 적용 기간: 2019. 1. 1.～2019. 12. 31. 최저임금법(1986. 12. 31. 법률 제3927호로 제정된 것) 제6조(최저임금의 효력) ① 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에 대하여 최저임금액이상의 임금을 지급하여야 한다. 최저임금법(2005. 5. 31. 법률 제7563호로 개정된 것) 제4조(최저임금의 결정기준과 구분) ① 최저임금은 근로자의 생계비, 유사 근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 사업의 종류별로 구분하여 정할 수 있다. 제5조(최저임금액) ① 최저임금액(최저임금으로 정한 금액을 말한다. 이하 같다)은 시간ㆍ일ㆍ주 또는 월을 단위로 하여 정한다. 이 경우 일ㆍ주 또는 월을 단위로 하여 최저임금액을 정할 때에는 시간급으로도 표시하여야 한다. 최저임금법(2008. 3. 21. 법률 제8964호로 개정된 것) 제6조(최저임금의 효력) ③ 최저임금의 적용을 받는 근로자와 사용자 사이의 근로계약 중 최저임금액에 미치지 못하는 금액을 임금으로 정한 부분은 무효로 하며, 이 경우 무효로 된 부분은 이 법으로 정한 최저임금액과 동일한 임금을 지급하기로 한 것으로 본다. 제14조(위원회의 구성 등) ① 위원회는 다음 각 호의 위원으로 구성한다. 1.근로자를 대표하는 위원(이하 “근로자위원”이라 한다) 9명 2.사용자를 대표하는 위원(이하 “사용자위원”이라 한다) 9명 3.공익을 대표하는 위원(이하 “공익위원”이라 한다) 9명 최저임금법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정된 것) 제4조(최저임금의 결정기준과 구분) ② 제1항에 따른 사업의 종류별 구분은 제12조에 따른 최저임금위원회의 심의를 거쳐 고용노동부장관이 정한다. 제8조(최저임금의 결정) ① 고용노동부장관은 매년 8월 5일까지 최저임금을 결정하여야 한다. 이 경우 고용노동부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제12조에 따른 최저임금위원회(이하 “위원회”라 한다)에 심의를 요청하고, 위원회가 심의하여 의결한 최저임금안에 따라 최저임금을 결정하여야 한다. ② 위원회는 제1항 후단에 따라 고용노동부장관으로부터 최저임금에 관한 심의 요청을 받은 경우 이를 심의하여 최저임금안을 의결하고 심의 요청을 받은 날부터 90일 이내에 고용노동부장관에게 제출하여야 한다. 제10조(최저임금의 고시와 효력발생) ① 고용노동부장관은 최저임금을 결정한 때에는 지체 없이 그 내용을 고시하여야 한다. ② 제1항에 따라 고시된 최저임금은 다음 연도 1월 1일부터 효력이 발생한다. 다만, 고용노동부장관은 사업의 종류별로 임금교섭시기 등을 고려하여 필요하다고 인정하면 효력발생 시기를 따로 정할 수 있다. 제12조(최저임금위원회의 설치) 최저임금에 관한 심의와 그 밖에 최저임금에 관한 중요 사항을 심의하기 위하여 고용노동부에 최저임금위원회를 둔다. 제13조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다. 1. 최저임금에 관한 심의 및 재심의 2.최저임금 적용 사업의 종류별 구분에 관한 심의 3. 최저임금제도의 발전을 위한 연구 및 건의 4.그 밖에 최저임금에 관한 중요 사항으로서 고용노동부장관이 회의에 부치는 사항의 심의 최저임금법(2012. 2. 1. 법률 제11278호로 개정된 것) 제28조(벌칙) ① 제6조 제1항 또는 제2항을 위반하여 최저임금액보다 적은 임금을 지급하거나 최저임금을 이유로 종전의 임금을 낮춘 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 이 경우 징역과 벌금은 병과할 수 있다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2017헌마1366

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

최저임금법 제4조 제5조 제8조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제10조 제32조 제37조 제119조 제123조 제126조

행정소송법

[ 참조판례 ]