국민권익위원회 2014-2381, 2014. 7. 22., 인용

【재결요지】 입찰이나 그에 따른 계약 시 입찰참가자격에 관한 서류 기타 계약에 관한 서류를 작성함에 있어서 타인의 명의를 도용하는 방법으로 위조하여 제출하는 행위는 물론 자신의 명의로 작성하였더라도 허위의 내용을 기재한 서류를 작성하여 제출하는 행위 역시「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에서 규정한 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 행위에 해당한다 할 것이고(대법원 2010. 10. 13. 선고 99두3201 판결 참조), 서류의 부정행사란 진정하게 성립된 문서를 사용할 권한이 없는 자가 사용권한이 있는 것처럼 가장하여 행사하는 경우를 의미한다고 할 것이다. 위 인정사실에 따르면 청구인은 이 사건 용역 입찰에 제출한 제안서상 청구인 회사는 18여년의 역사를 지녔으며 1992년부터 2009년까지 국방홍보원의 광고수주대행사와 대행계약을 맺어 국방일보ㆍ국방저널ㆍ국군방송 등 광고수주 업무를 맡아 국방홍보원의 수익사업에 매년 7∼8억 정도의 광고수주를 하고 있는 회사라고 소개하였는데, 청구인 대표이사 000은 1994. 1. 3. 배우자인 000과 공동소유로 되어 있는 ‘00시 00구 00동 23 00아파트 109동 1602호’에서 ‘00기획’이라는 상호로 사업자등록을 하고 ‘광고기획 및 제작’ 개인사업을 영위하다가 2009. 11. 18. 여전히 000과 000 소유로 되어 있는 위와 같은 장소에 본점을 두고 자본금 3,000만원에 발행주식 6,000주의 지분을 100% 소유하며 ‘광고 기획 및 제작, 광고대행, 광고 영업, 출판 및 인쇄’사업을 목적으로 하는 청구인 법인을 설립하고 법인사업자로 사업자등록을 한 후 동일한 사업을 영위하고 있음에 비추어 영업 승계에 관한 명확한 자료는 확인되지 않으나 개인사업자인 00기획이 법인사업자인 청구인 회사로 승계되었다고 볼 여지가 충분하고, 따라서 이 사건 용역 입찰 제안서에 청구인 회사가 18여년의 역사를 지녔다거나 청구인이 제출한 00기획의 국방일보 유료광고 수주실적증명원 등의 서류는 청구인이 법인사업자로 전환하기 전 개인사업자였던 자기의 실적으로서 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 허위서류라고 할 수 없다. 또한 청구인은 000과 배우자 공동명의의 집합건물 등기부등본, 000의 예금잔액증명서ㆍ납세사실증명서ㆍ지방세납세증명서, 00기획의 표준재무제표증명ㆍ표준대차대조표ㆍ표준손익계산서 등을 제출하였는바 이들 서류는 000 개인이나 00기획의 재무상태를 나타내는 자료로는 볼 수 있으나 청구인 회사의 재무상태를 나타내는 자료로는 볼 수 없다. 그러나 국방홍보원은 이 사건 용역의 계약협상 대상업체를 선정함에 있어서 위 자료에 000 개인의 명의 혹은 00기획이라는 상호명이 기재되어 있어 청구인 회사의 자료가 아닌 대표이사 개인의 자료임을 충분히 알 수 있었을 것임에도 문제가 없는 것으로 판단한 것으로 보이고, 피청구인도 2010. 1. 18. 국방홍보원장에게 사업자 선정에 있어서 그 모집자격은 법인사업자인 것이 분명하고, 그러한 자격에 해당하는 자에 대한 적절한 사업자 선정은 국방홍보원장의 정책적 판단영역이며, 특히 선정기준에 있어 제출서류를 근거로 평정하는 것은 사업자선정에 대한 국방홍보원의 재량이고 개인명의의 서류 등을 제출한 자를 사업자로 선정한 것은 국방홍보원의 자체 판단에 따를 사항이라는 취지의 회신을 한 사실에 의하더라도 국방홍보원장은 청구인 회사의 대표이사 개인명의 서류 제출이 문제가 없다고 판단하고 계약협상 대상업체로 선정한 후 이 사건 계약을 체결하였음을 인정할 수 있음에도 상당한 기간이 경과한 후 청구인이 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 허위서류를 제출하였다는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 부당하다. 【주문】 피청구인이 2013. 12. 3. 청구인에게 한 부정당업자 제재처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 00시 00구 00로 115, 1202호에 있는 주식회사 00로서 국방홍보원장이 2009. 12. 2. 공고한 ‘광고수주대행사 모집 공고’(국방홍보원 공고 제2009-68호)(이하 ‘이 사건 용역’이라 한다)에 제안서를 제출하여 계약협상 대상업체로 선정된 후 2009. 12. 23. 국방홍보원장과 ‘2010년도 군 홍보물 광고수주 대행 계약’(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였고, 피청구인은 2013. 12. 3. 청구인이 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 허위서류를 제출하였다는 이유로 청구인의 입찰참가자격을 12개월간(2013. 12. 17. ∼ 2014. 12. 16.) 제한하는 내용의 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 국방홍보원은 매년 군 홍보물 광고 수주대행사의 자격요건을 개인사업자든 법인사업자든 무관하게 모집하다가 2010년도 이후부터는 모집자격을 ‘법인사업자’로 정하였는데, 청구인은 2009. 11. 18. 신설된 법인으로 2009. 12. 2. 이 사건 용역 공고 당시 법인사업자로서의 자격은 갖추었으나 자체의 사업실적이 거의 없는 상태였기 때문에 개인사업자의 실적과 재무증빙 서류를 제출해도 무방하다는 국방홍보원 담당자의 답변을 듣고 청구인 대표이사 개인의 재무증빙자료와 실적을 제출하였는바 이들 서류는 위조ㆍ변조되거나 허위서류가 아니고, 청구인이 이 사건 용역 사업자로 선정된 것도 국방홍보원장의 판단 하에 선정한 것으로서 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 국방홍보원에서 법인사업자 외에 개인사업자의 자료를 제출하도록 인정한 증거가 없고, 이 사건 용역 공고문에 모집자격을 법인사업자로 한정하고 있으며, 법인사업자와 개인의 능력이 분명히 다름에도 개인의 자료를 제출하여 광고대행사업주로 선정된 것은 입찰질서를 문란하게 한 경우로서 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조제1항제8호에 해당한다고 볼 수밖에 없고, 계약상대자는 입찰공고문 및 계약 관련법령에 따라 엄격히 선정되어야 하는 것이므로 비록 계약상대자가 선정이 되었다 하더라도 입찰 및 계약과 관련한 국가계약법령에 위반사항이 확인된 경우에는 관련법령에 따라 부정당업자의 제재를 하여야 하므로, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조제1항제8호 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조제1항, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 사업자등록증, 입찰공고문, 광고수주 대행사 참가 신청서, 제안서, 집합건물 등기부등본, 예금잔액증명서, 수주실적증명원, 국민건강보험공단 사업장 가입자 명부, 납세사실증명서, 지방세납세증명서, 표준재무제표, 표준대차대조표, 표준손익계산서, 계약서, 감사통보문, 처분사전통지서, 의견서, 처분서, 행정심판청구서, 답변서 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 1994. 1. 3. 청구인 대표이사 000은 ‘00시 00구 00동 23 00아파트 109동 1602호’에서 ‘00기획’이라는 상호로 사업자등록(등록번호 : 218-19-67360)을 하고 ‘광고기획 및 제작’ 개인사업을 영위하였다. 나. 2009. 11. 18. 청구인은 ‘광고 기획 및 제작, 광고대행, 광고 영업, 출판 및 인쇄’ 사업을 목적으로 자본의 총액 3,000만원, 발행주식 6,000주(100% 000 지분), 본점은 위 가목과 같은 장소로 하여 설립되었고, 임원은 사내이사 겸 대표이사 000, 사외이사 ***이 등재되어 있는데 ***은 000의 배우자이다. 다. 2009. 11. 20. 청구인은 사업종목을 ‘광고대행, 광고기획, 광고제작’으로 하여 법인사업자등록(등록번호 : 106-86-68210)을 하였다. 라. 2009. 12. 2. 국방홍보원장은 법인사업자(종목 : 광고대행업)를 대상으로 2010년(계약기간 : 2010. 1. 1. ∼ 2010. 12. 31.) 국방일보, 국방저널 등에 유료 광고수주 대행사 모집을 위한 이 사건 용역 공고를 하였는데, 2009. 12. 9.부터 2009. 12. 10.까지 제안서를 제출하도록 하면서 2009년도 국민건강보험 사업장 가입자 명부, 2009년 11월까지 납세사실 증명서, 2009년 11월까지 지방세 완납증명서, 사업자 등록증, 2010년도 광고수주 대행사 참가신청서, 2008년도 재무제표를 첨부하도록 하고, 대행사 선정은 다음의 제안내용 평가항목 및 배점에 따른 제안서 기술평가 100점 만점에 80점 이상인 고득점 순위로 적격업체를 결정하기로 하였다. - 다 음 - ○ 평가항목 ○ 배점 마. 2009. 12. 10. 청구인은 국방홍보원에 이 사건 용역 제안서를 제출하였는데, 제안서상 청구인은 18여년의 역사를 지녔으며 1992년부터 2009년까지 국방홍보원의 광고수주대행사와 대행계약을 맺어 국방일보ㆍ국방저널ㆍ국군방송 등 광고수주 업무를 맡아 국방홍보원의 수익사업에 매년 7∼8억 정도의 광고수주를 하고 있는 회사라고 소개하였고, 000과 *** 공동명의로 되어 있는 집합건물(00시 00구 00동 23 00아파트 109동 1602호) 등기부등본, 000의 예금잔액증명서(3,052만 3,000원)ㆍ납세사실증명서ㆍ지방세납세증명서, 00기획의 표준재무제표증명ㆍ표준대차대조표ㆍ표준손익계산서ㆍ2009년 1월부터 5월까지 (주)00와의 대대행 계약을 통한 국방일보 유료광고 수주실적증명원, 청구인의 사업장 가입자 명부ㆍ사업자 등록증ㆍ2009. 7. 14.부터 2009. 12. 8.까지 (주)00와의 대대행 계약을 통한 2009년 하반기 국방일보 유료광고 수주실적증명을 제출하였다. 바. 2009. 12. 14. 국방홍보원장은 이 사건 용역 입찰에 제안서를 제출한 6개 업체 중 2개 업체를 계약협상 대상업체로 선정하였는데, 청구인은 기술평가점수 85.6점(재무상태 5점 만점에 5점, 매체별 현 광고주 광고 현황 10점 만점에 9점)을 받아 2위로 선정되었다. 사. 2009. 12. 23. 청구인과 국방홍보원장은 국방일보ㆍ국방저널ㆍ국군방송(TV/Radio)ㆍ인터넷 배너광고ㆍ프로그램 판매 협찬 등 군 홍보물에 대한 광고수주 업무 대행을 내용을 하는 이 사건 계약을 체결하였다. 아. 2010. 1. 15. 국방홍보원장은 피청구인에게 청구인이 2009. 11. 20. 법인등록을 한 관계로 실적이 없어 개인명의의 납세사실증명서와 지방세 납입증명서를 제출하였는데 실무자는 제출된 서류가 모집자격요건의 법인사업자와는 일치하지 않았으나 청구인이 현시점에서 법인회사이고 제출서류에는 별도의 법인명의 제출을 요구하지 않았으므로 문제가 없는 것으로 판단하였는바 법적인 문제는 없는지, 청구인이 법인으로 등록된 재산이 없어 개인명의의 집합건물(아파트) 등기부등본, 예금잔액증명서를 제출하였는데 인정범위는 타당한지, 청구인은 2010. 1. 1.자로 광고수주활동을 하고 있는데 이에 대한 법률적 이해관계 등 취지로 ‘국방홍보원 광고대행사 선정 제출서류 타당성 여부 질의’를 하였다. 자. 2010. 1. 18. 피청구인은 국방홍보원장에게 사업자 선정에 있어서 그 모집자격은 법인사업자인 것이 분명하고, 그러한 자격에 해당하는 자에 대한 적절한 사업자 선정은 국방홍보원장의 정책적 판단영역이며, 특히 선정기준에 있어 제출서류를 근거로 평정하는 것은 사업자선정에 대한 국방홍보원의 재량이고, 개인명의의 서류 등을 제출한 자를 사업자로 선정한 것은 국방홍보원의 자체 판단에 따를 것으로 법적 자문의 영역이 아니며, 향후 계약이행이 진행 중인 부분에 대한 법적 검토는 현재 불가하다는 취지의 회신을 하였다. 차. 2013. 7. 16. 피청구인은 국방홍보원에 대한 홍보병사 복무관리실태 감사를 실시한 결과 이 사건 용역 입찰과 관련하여 청구인의 선정자격이 부적합하고 입찰서류를 부정 제출한 사실을 적발하였다. 카. 2013. 7. 22. 피청구인은 국방홍보원장에게 이 사건 용역 공고에서 모집자격을 법인사업자로 한정하였음에도 청구인이 입찰제안서에 청구인의 자료가 아닌 000 개인자료를 제출하여 광고수주 대행업체로 선정되었는바, 입찰 서류를 부정하게 행사하고 제안서에 허위의 사실을 적시하였다는 등의 이유로 청구인에 대한 부정당업자 제재를 건의하도록 통지하였다. 타. 2013. 8. 27. 국방홍보원장은 피청구인에게 청구인에 대한 부정당업자 제재를 건의하였는데 재무관 종합의견을 보면 다음과 같다. - 다 음 - ○ 청구인 회사는 제안서 제출 당시에 법인체로 설립되었기 때문에 입찰자격상 문제가 없음 ○ 제안서 내용상 위ㆍ변조하거나 허위서류 제출은 아님(다만, 제안서 소개부분에 18년으로 기재된 것은 오해의 소지가 있음) ※ 광고대행사 제안내용 평가항목에는 회사소개 중 개인이력현황 및 개인의 자산보유현황, 재무능력을 증빙할 수 있는 서류를 평가하게 되도록 공고하였음 ○ 청구인의 제안내용이 허위사실이라고는 볼 수 없으며, 정황상 당시 제안 평가 시 심사위원들의 일부 착오가 발생하였던 것으로 판단됨 파. 2013. 10. 28. 피청구인은 청구인이 이 사건 용역 입찰에서 허위서류를 제출하였다는 이유로 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조제1항제8호에 근거하여 청구인에게 입찰참가자격제한 절차를 진행할 예정이라는 취지의 의견제출 안내를 하였다. 하. 2013. 11. 7. 청구인은 피청구인에게 2010년도 이 사건 용역 공고상에는 참가자격에 법인 설립일에 관한 별도의 제한이 없었고, 사전에 국방홍보원에 확인하고 00기획의 실적과 000 개인의 재무증빙서류를 제출하였는바 이들 서류는 위조ㆍ변조되거나 허위서류가 아니며, 만일 개인실적 등의 자료를 인정할 수 없다면 국방홍보원이 서류접수를 거부하거나 평가에서 배제하여 대행사로 선정하지 말았어야 한다는 취지의 의견서를 제출하였다. 거. 2013. 11. 28. 피청구인이 개최한 계약심의위원회는 청구인이 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자에 해당한다는 이유로 12개월의 부정당업자제재처분을 하기로 의결하였고, 2013. 12. 3. 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 ?국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률? 제27조에 따르면 각 중앙관서의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 2년 이내의 범위에서 대통령령이 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제76조제1항제8호, 같은 법 시행규칙 제76조제1항, 별표 2에 따르면 각 중앙관서의 장은 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항에 따라 전자조달시스템을 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 항에서 ‘계약상대자등’이라 한다)나 계약상대자등의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 경우로서 입찰에 관한 서류(제15조제2항에 따른 입찰참가자격등록에 관한 서류를 포함한다)를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자는 1년, 입찰 또는 계약에 관한 서류(제15조제2항에 따른 입찰참가자격등록에 관한 서류를 포함한다)를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 허위서류를 제출한 자는 6개월 동안 그 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 입찰이나 그에 따른 계약 시 입찰참가자격에 관한 서류 기타 계약에 관한 서류를 작성함에 있어서 타인의 명의를 도용하는 방법으로 위조하여 제출하는 행위는 물론 자신의 명의로 작성하였더라도 허위의 내용을 기재한 서류를 작성하여 제출하는 행위 역시「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에서 규정한 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 행위에 해당한다 할 것이고(대법원 2010. 10. 13. 선고 99두3201 판결 참조), 서류의 부정행사란 진정하게 성립된 문서를 사용할 권한이 없는 자가 사용권한이 있는 것처럼 가장하여 행사하는 경우를 의미한다고 할 것이다. 2) 위 인정사실에 따르면 청구인은 이 사건 용역 입찰에 제출한 제안서상 청구인 회사는 18여년의 역사를 지녔으며 1992년부터 2009년까지 국방홍보원의 광고수주대행사와 대행계약을 맺어 국방일보ㆍ국방저널ㆍ국군방송 등 광고수주 업무를 맡아 국방홍보원의 수익사업에 매년 7∼8억 정도의 광고수주를 하고 있는 회사라고 소개하였는데, 청구인 대표이사 000은 1994. 1. 3. 배우자인 ***과 공동소유로 되어 있는 ‘00시 00구 00동 23 00아파트 109동 1602호’에서 ‘00기획’이라는 상호로 사업자등록을 하고 ‘광고기획 및 제작’ 개인사업을 영위하다가 2009. 11. 18. 여전히 000과 *** 소유로 되어 있는 위와 같은 장소에 본점을 두고 자본금 3,000만원에 발행주식 6,000주의 지분을 100% 소유하며 ‘광고 기획 및 제작, 광고대행, 광고 영업, 출판 및 인쇄’사업을 목적으로 하는 청구인 법인을 설립하고 법인사업자로 사업자등록을 한 후 동일한 사업을 영위하고 있음에 비추어 영업 승계에 관한 명확한 자료는 확인되지 않으나 개인사업자인 00기획이 법인사업자인 청구인 회사로 승계되었다고 볼 여지가 충분하고, 따라서 이 사건 용역 입찰 제안서에 청구인 회사가 18여년의 역사를 지녔다거나 청구인이 제출한 00기획의 국방일보 유료광고 수주실적증명원 등의 서류는 청구인이 법인사업자로 전환하기 전 개인사업자였던 자기의 실적으로서 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 허위서류라고 할 수 없다. 또한 청구인은 000과 배우자 공동명의의 집합건물 등기부등본, 000의 예금잔액증명서ㆍ납세사실증명서ㆍ지방세납세증명서, 00기획의 표준재무제표증명ㆍ표준대차대조표ㆍ표준손익계산서 등을 제출하였는바 이들 서류는 000 개인이나 00기획의 재무상태를 나타내는 자료로는 볼 수 있으나 청구인 회사의 재무상태를 나타내는 자료로는 볼 수 없다. 그러나 국방홍보원은 이 사건 용역의 계약협상 대상업체를 선정함에 있어서 위 자료에 000 개인의 명의 혹은 00기획이라는 상호명이 기재되어 있어 청구인 회사의 자료가 아닌 대표이사 개인의 자료임을 충분히 알 수 있었을 것임에도 문제가 없는 것으로 판단한 것으로 보이고, 피청구인도 2010. 1. 18. 국방홍보원장에게 사업자 선정에 있어서 그 모집자격은 법인사업자인 것이 분명하고, 그러한 자격에 해당하는 자에 대한 적절한 사업자 선정은 국방홍보원장의 정책적 판단영역이며, 특히 선정기준에 있어 제출서류를 근거로 평정하는 것은 사업자선정에 대한 국방홍보원의 재량이고 개인명의의 서류 등을 제출한 자를 사업자로 선정한 것은 국방홍보원의 자체 판단에 따를 사항이라는 취지의 회신을 한 사실에 의하더라도 국방홍보원장은 청구인 회사의 대표이사 개인명의 서류 제출이 문제가 없다고 판단하고 계약협상 대상업체로 선정한 후 이 사건 계약을 체결하였음을 인정할 수 있음에도 상당한 기간이 경과한 후 청구인이 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 허위서류를 제출하였다는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2014-2381

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[ 참조조문 ]

국가를당사자로하는계약에관한법률

국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

[ 참조판례 ]

대법원 2010. 10. 13. 선고 99두3201 판결

[ 참조판례 체계도 ]

[ 사건명 태그]