서울중앙지법 2012. 10. 5. 선고 2011가합80239,105169 판결

[손해배상(기)·손해배상(기)] 항소[각공2012하,1230] 【판시사항】 [1] 전기사업법 시행령 제7조 제2항에 따라 지식경제부장관이 정하여 고시한 ‘발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시’가 상법 제399조 제1항에서 정한 ‘법령’에 해당하는지 여부(적극) [2] 갑 등 한국전력공사의 주주들이 한국전력공사 사장으로 재직하였던 을을 상대로 을이 전기사업법 등 법령을 위반하거나 임무를 해태하여 전기요금 인상률을 전기공급에 소요되는 총괄원가에 미치지 못하는 수준으로 결정함으로써 한국전력공사에 손해를 입혔다는 이유로 대표소송을 제기하여 손해배상을 구한 사안에서, 을이 법령을 위반하거나 임무를 해태하였다고 인정할 수 없다고 한 사례 【판결요지】 [1] 전기사업법 제16조 제1항은, 한국전력공사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관을 작성하여 지식경제부장관의 인가 또는 변경인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호는 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관에 대한 인가 또는 변경인가의 기준으로 전기요금이 적정원가에 적정이윤을 더한 것이라고 규정하면서, 제2항에서 제1항 각 호에 따른 인가 또는 변경인가의 기준에 관한 세부적인 사항은 지식경제부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있는데, 이에 따라 지식경제부장관이 정하여 고시한 ‘발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시’(지식경제부 고시 제2010-24호)는 상위법령으로부터 전기요금과 그 밖의 공급조건에 대한 인가 또는 변경인가의 기준에 관한 위임을 받아 전기요금을 산정할 때 적정원가와 적정이윤에 관한 기준을 정하기 위해 마련된 규정으로서 상위법령의 내용과 결합하여 대외적인 효력을 가지게 되는 법규명령에 해당한다고 봄이 타당하고, 또한 그 규정의 체계나 취지에 비추어 위 고시가 상위법령 위임의 한계를 벗어나거나 포괄위임에 의한 것으로 보기 어려울 뿐만 아니라 그 내용 또한 상위법령의 목적이나 취지에 반하는 것으로 보이지 아니하므로, 위 고시는 전기사업법 및 전기사업법 시행령과 결합하여 상법 제399조 제1항에서 말하는 법령에 해당한다고 볼 수 있다. [2] 갑 등 한국전력공사의 주주들이 한국전력공사 사장으로 재직하였던 을을 상대로 을이 전기사업법 등 법령을 위반하거나 임무를 해태하여 전기요금 인상률을 전기공급에 소요되는 총괄원가에 미치지 못하는 수준으로 결정함으로써 한국전력공사에 손해를 입혔다는 이유로 대표소송을 제기하여 손해배상을 구한 사안에서, 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호에서 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관에 대한 인가 또는 변경인가의 기준으로 정한 ‘적정원가’와 ‘적정이윤’은 불확정개념이어서 이들을 어떠한 자료를 기초로 어떠한 요소를 고려하여 결정할 것인가는 인가권자인 지식경제부장관의 자유재량에 속하는 것으로 보아야 하는 점, 위 제7조 제1항 제1호에서 정한 적정이윤에 해당하는 적정투자보수를 산정할 때 그 기준이 되는 ‘발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시’(지식경제부 고시 제2010-24호) 제17조 제1항의 ‘적정투자보수율’도 불확정개념이어서 이를 어떤 수준으로 결정할 것인가도 지식경제부장관의 위와 같은 자유재량에 속하는 것으로 보아야 하는 점, 위 제7조 제1항 제1호는 한국전력공사가 전기공급에 소요된 원가를 보상받을 수 있는 수준으로 전기요금을 결정하기 위한 측면 외에 전기요금이 국민경제에 미치는 영향을 고려하여 이를 일정한 수준 이상으로 인상하지 못하도록 정부가 통제하기 위한 목적으로 입법된 것이라고 볼 수 있는 점 등 여러 사정에 비추어 볼 때, 지식경제부장관이 물가상승과 한국전력공사의 비용절감노력 등에 중점을 두어 총괄원가보다 낮은 수준으로 산정·통보한 전기요금 인상률을 을이 그대로 반영하여 이사회에서 전기요금에 관한 심의·의결을 하도록 하고 이를 다시 그대로 지식경제부장관에게 인가 신청하도록 하였더라도, 이러한 점만으로는 을이 전기사업 등 관련 법령을 위반하거나 선관주의의무 내지 충실의무를 위반하여 그 임무를 해태하였다고 인정하기에 부족하다고 한 사례. 【참조조문】 [1] 상법 제399조 제1항, 전기사업법 제16조, 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호, 제2항, ‘발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시’(지식경제부 고시 제2010-24호) 제7조, 제8조, 제12조, 제13조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제18조 / [2] 상법 제399조 제1항, 제403조, 제542조의6, 전기사업법 제1조, 제16조, 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호, 제2항, 구 물가안정에 관한 법률(2011. 5. 2. 법률 제10523호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항, 제5항, 물가안정에 관한 법률 시행령 제6조, ‘발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시’(지식경제부 고시 제2010-24호) 제17조 제1항 【전 문】【원 고】 원고 1 외 13인 【원고공동소송참가인】 원고공동소송참가인 1 외 13인 (소송대리인 법무법인 이래 외 1인) 【피 고】 피고 (소송대리인 변호사 한상호 외 4인) 【피고보조참가인】 엘아이지손해보험 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 김세연 외 1인) 【변론종결】 2012. 8. 24. 【주 문】 1. 원고 1, 12, 원고공동소송참가인 3, 5, 6, 11의 각 소를 각하한다. 2. 원고 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 원고공동소송참가인 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14의 각 청구를 기각한다. 3. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들 및 원고공동소송참가인들이 부담한다. 【청구취지】 (원고들 및 원고공동소송참가인들) 피고는 한국전력공사( 주소, 대표자 생략)에 140,000,000,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라. 【이 유】 1. 기초 사실 다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 제3호증, 갑 제14호증의 1 내지 제15호증의 3, 을 제4호증의 1 내지 제5호증의 1의 각 기재, 이 법원의 한국전력공사에 대한 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있다. 가. 당사자들의 지위 (1) 한국전력공사는 한국전력공사법에 따라 전력자원의 개발, 발전, 송전, 변전, 배전 및 이와 관련되는 영업 등을 목적으로 설립된 법인이고, 유가증권시장에 상장되어 있으며, 그 발행주식 총수는 641,964,077주이다. (2) [별지] 원고들 주식보유현황 기재와 같이 원고 12를 제외한 나머지 원고들은 2010. 12. 21.(아래의 2011. 6. 21.부터 6개월 전) 당시 한국전력공사 발행주식 합계 75,020주를 보유하고 있었으며, 그 후 계속하여 한국전력공사의 발행주식 총수의 1/10,000인 64,197주 이상을 보유하고 있는 주주들이다(다만 원고 1은 그 보유 주식을 전부 양도하여 이 사건 변론종결일인 2012. 8. 24. 당시 한국전력공사의 주식을 보유하고 있지 않고, 원고 12는 2010. 12. 21. 당시 한국전력공사의 주식을 보유하고 있지 않다가, 그 후 한국전력공사의 주식을 취득하였다). (3) [별지] 원고공동소송참가인들 주식보유현황 기재와 같이 원고공동소송참가인들은 공동소송참가 신청일인 2011. 10. 6. 당시 합계 77,580주가량을 보유하고 있던 주주들이다(다만 원고공동소송참가인 3, 5, 6, 11은 각 그 보유 주식을 전부 양도하는 등 위 2012. 8. 24. 당시 한국전력공사의 주식을 보유하고 있지 않다). (4) 피고는 2008. 8. 27.부터 2011. 8. 29.까지 한국전력공사의 사장으로 재직하였다. (5) 피고보조참가인은 한국전력공사와 사이에, 2009. 4. 2.부터 2010. 4. 2.까지 부보한도 200억 원, 2010. 4. 2.부터 2011. 4. 2.까지 부보한도 500억 원, 2011. 4. 2.부터 2012. 4. 2.까지 부보한도 500억 원으로 각 정하여 임원배상책임보험계약을 체결하였다. 나. 2008. 11. 13. 이후의 전기요금 인상률 한국전력공사는 전기요금을, 2008. 11. 13. 평균 4.5%, 2009. 6. 27. 평균 3.9%, 2010. 8. 1. 평균 3.5%, 2011. 8. 1. 평균 4.9%, 2011. 12. 5. 평균 4.5% 각 인상하였다. 다. 원고들의 소제기 청구 등 (1) 원고들은 2011. 6. 21. 한국전력공사에 대하여, 피고와 한국전력공사의 이사들이 법령에서 정한 총괄원가에 미치지 못하는 수준으로 전기요금을 결정하는 등 선량한 관리자의 주의의무를 다하지 못해 한국전력공사에 손해를 입게 하였음을 이유로 피고와 이사들을 상대로 손해배상청구의 소를 제기할 것을 청구하였다. (2) 한국전력공사는 2011. 7. 21. 원고들에게 피고와 이사들을 상대로 한 손해배상청구의 소를 제기하지 않을 것이라는 취지로 회신하였고, 이에 원고들은 2011. 8. 2. 피고를 상대로 이 사건 소를 제기하였다. 라. 관련 법령 등 이 사건과 관련되거나 당사자가 주장하는 상법, 한국전력공사법, 전기사업법, 전기사업법 시행령, 구 물가안정에 관한 법률(2011. 5. 2. 법률 제10523호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘물가안정법’이라 한다), 물가안정에 관한 법률 시행령(2010. 6. 29. 대통령령 제2227호로 개정된 것, 이하 ‘물가안정법 시행령’이라 한다), 발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시(지식경제부 고시 제2010-24호, 2010. 2. 10. 시행 주1) , 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 규정은 [별지] 관련 법령 기재와 같다. 2. 당사자들의 주장 가. 원고들 및 원고공동소송참가인들의 주장 원고들 및 원고공동소송참가인들(이하 ‘원고 등’이라 한다)은, 피고가 한국전력공사의 사장으로 재직하면서 전기요금 인상률을 결정할 당시 법령에서 정한 총괄원가를 충족하는 수준으로 전기요금 인상률을 결정하였어야 함에도, 이에 미치지 못하는 수준으로 전기요금 인상률을 결정하였고, 이로 인해 한국전력공사가 입은 손해를 전보받을 수 있는 적절한 조치를 전혀 취하지 아니하여, 한국전력공사에 총괄원가와 총수입액의 차액인 2009년 3조 911억 원, 2010년 4조 1,117억 원 합계 7조 2,028억 원의 손해를 입게 하였으므로, 피고는 한국전력공사에 위 돈을 배상할 책임이 있다고 주장하면서, 명시적 일부청구로서 피고를 상대로 한국전력공사에 1,400억 원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 것을 구한다. 나. 피고 및 피고보조참가인의 주장 (1) 피고의 주장 (가) 피고는 다음과 같은 이유로 지식경제부장관이 통보한 전기요금 인상률을 수용한 것이 선관주의의무와 충실의무위반에 해당하지 않는다고 주장한다. 1) 전기요금의 인상률은 사실상 지식경제부장관에 의해 결정되고, 피고를 비롯한 한국전력공사의 이사들은 전기요금 인상에 관한 인가권자이자 한국전력공사의 최대주주이며 행정상의 감독관청이기도 한 대한민국 또는 지식경제부장관이 통보하는 인상률을 수용할 수밖에 없어, 피고가 그 인상률과 다르게 전기요금을 결정하는 것은 기대가능성이 없다. 2) 이 사건 고시는 지식경제부장관이 기본공급약관을 인가함에 적용되는 기준이고, 지식경제부장관은 적정투자보수율이 적정한 것인지를 심사, 판단할 권한과 한국전력공사의 인가 신청을 거부할 수 있는 광범위한 재량권을 보유하고 있으며, 지식경제부장관은 전기요금의 공공성과 전기요금이 국민생활 및 국민경제에 미치는 영향 등을 고려하여 정책적 판단에 따라 한국전력공사에 그 인상률을 통보하였으므로, 그 통보된 인상률이 위법한 것으로 단정하기 어렵다. (나) 또한 피고는, 피고의 행위가 선관주의의무와 충실의무위반에 해당하고 지식경제부장관이 통보한 전기요금 인상률이 이 사건 고시의 규정에 형식적으로 부합하지 않는다 하더라도, 관련 법령의 규정, 입법 목적, 입법 취지, 한국전력공사의 설립 목적과 전기사업의 공익성 등에 비추어 보면, 그 위법성이 조각된다고 주장한다. (다) 나아가 피고는, 피고가 총괄원가를 기초로 산정한 인상률에 따라 인가 신청을 하였다 하더라도, 지식경제부장관은 이를 거부하였을 것이고, 결국 지식경제부장관이 통보한 인상률로 결정될 수밖에 없어, 한국전력공사에 동일한 손해의 발생이 예상되므로, 피고는 면책되어야 한다고 주장하며, 원고 등이 주장하는 손해에는 연료가격의 급등이나 기타 경제상황의 변동에 의해 발생, 확대된 부분도 포함되어 있으므로, 원고 등은 인과관계 있는 손해의 범위를 주장·입증하지 못하였다고 주장한다. (2) 피고보조참가인의 주장 (가) 피고보조참가인은 다음과 같은 이유로 피고의 행위가 상법 제399조 제1항이 정한 법령 위반에 해당하지 않는다고 주장한다. 1) 한국전력공사는 전기사업법에 따라 기본공급약관을 작성하여 지식경제부장관의 인가를 받아 전기를 공급할 의무를 부담할 뿐이고, 전기사업법 시행령이나 이 사건 고시는 지식경제부장관의 인가기준을 정한 것에 불과하여 한국전력공사에 전기요금을 총괄원가 수준 이상으로 결정할 의무를 부과하는 규정이 아니다. 2) 이 사건 고시는 상법 제399조 제1항이 정한 ‘법령’에 해당하지 않아, 피고가 이 사건 고시를 위반하였다 하더라도, 한국전력공사에 손해배상책임을 부담하지 않는다. 3) 전기사업법의 연혁과 입법 과정에 비추어 보면, 전기사업법과 그 하위 규정은 부당하게 높은 요금이 형성되는 것을 방지하기 위해 제정 또는 개정되었고, 그 규정으로부터 한국전력공사가 전기요금을 총괄원가 이상으로 결정해야 할 의무를 도출할 수 없다. 4) 관련 법령에 비추어 보면, 전기요금의 결정권자는 지식경제부장관이고, 지식경제부장관이 전기요금 결정에 관한 재량권을 가지고 있다. (나) 피고보조참가인은 다음과 같은 이유로 피고의 행위가 상법 제399조 제1항이 정한 임무 해태에 해당하지 않는다고 주장한다. 1) 피고의 임무 해태 여부를 판단함에 있어 한국전력공사가 공기업이라는 점, 보편적, 안정적 공급을 필요로 하는 전기라는 재화의 특수성, 한국전력공사의 독점적 지위 등을 고려하여야 한다. 2) 이 사건 고시는 지식경제부의 업무처리지침에 불과하고, 한국전력공사의 이사회가 총괄원가 이상의 전기요금 인상안을 결의하는 것은 기대하기 어려웠으며, 감독관청인 지식경제부장관은 한국전력공사가 총괄원가 이하로 전기요금을 산정하는 것을 계속 용인해왔고, 피고도 기존의 관행에 따라 업무를 처리한 것에 불과하므로, 피고가 관련 법령의 문언에 따르지 않은 사정만으로는 임무 해태에 해당하는 것으로 볼 수 없다. 3) 피고가 대표이사로 재직한 동안의 한국전력공사에 대한 전체적 경영실적 평가를 고려하면, 피고가 그 임무를 해태한 것으로 볼 수 없다. (다) 피고보조참가인은, 피고가 총괄원가 이상으로 전기요금을 결정하였다 하더라도, 유가변동 등 외부적 요인이 달라지면, 한국전력공사에 적자가 발생하였을 수도 있고, 무조건 흑자를 낼 수 있는 높은 수준으로 전기요금을 결정하면, 오히려 한국전력공사에 주어지는 독점적 지위 기타 특혜가 인정되지 않음으로써 한국전력공사의 영업실적이 악화될 가능성이 있으므로, 전기요금과 한국전력공사의 영업실적 사이에는 상당인과관계가 없다고 주장한다. 3. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단 가. 원고 1, 원고공동소송참가인 3, 5, 6, 11의 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단 직권으로 살피건대, 주주의 대표소송에 관하여 상법 제403조 제1항은 발행주식의 총수의 100분의 1 이상에 해당하는 주식을 가진 주주는 회사에 대하여 이사의 책임을 추궁할 소의 제기를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 제3항은 회사가 전항의 청구를 받은 날로부터 30일 내에 소를 제기하지 아니한 때에는 제1항의 주주는 즉시 회사를 위하여 소를 제기할 수 있다고 규정하고 있으며, 제5항은 제3항과 제4항의 소를 제기한 주주의 보유주식이 제소 후 발행주식 총수의 100분의 1 미만으로 감소한 경우(발행주식을 보유하지 아니하게 된 경우를 제외한다)에도 제소의 효력에는 영향이 없다고 규정하고 있고, 주권상장법인의 소수주주권 행사에 관하여 상법 제542조의6 제6항은 6개월 전부터 계속하여 상장회사 발행주식 총수의 1만분의 1 이상에 해당하는 주식을 보유한 자는 제403조에 따른 주주의 권리를 행사할 수 있다고 규정하고 있어, 이를 종합하여 보면, 대표소송을 제기하는 주권상장법인의 소수주주가 제소 후 발행주식을 전혀 보유하지 않게 된 경우에는 그러한 주주의 제소는 부적법해지는 것으로 봄이 상당한바, 원고 1, 원고공동소송참가인 3, 5, 6, 11이 이 사건 변론종결일인 2012. 8. 24. 기준으로 한국전력공사의 주식을 전혀 보유하고 있지 않은 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로, 원고 1, 원고공동소송참가인 3, 5, 6, 11의 이 사건 소는 부적법하다. 나. 원고 12의 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단 직권으로 살피건대, 앞서 본 상법 제403조 제1항, 제3항, 제5항, 제542조의6 제6항을 종합하여 보면, 주권상장법인의 소수주주가 상법 제403조에 따른 소수주주권을 행사하기 위해서는 회사에 대해 소제기를 청구하기 6개월 전부터 계속하여 상장회사 발행주식을 보유하여야 하고, 회사에 대한 소제기 청구 6개월 전에 발행주식을 보유하고 있지 않았다면, 가사 그 후에 발행주식을 보유하게 되었더라도, 그러한 주주의 제소는 부적법한 것으로 봄이 상당한바, 원고 12가 원고들이 한국전력공사에 소제기 청구를 하기 6개월 전인 2010. 12. 21. 한국전력공사의 주식을 보유하고 있지 않았던 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로, 원고 12의 이 사건 소는 부적법하다. 4. 피고의 손해배상책임 발생 여부(나머지 원고들 및 나머지 원고공동소송참가인들의 주장에 대한 판단) 가. 인정 사실 다음의 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 제4, 5, 10호증, 갑 제14호증의 1 내지 제15호증의 3, 을 제4호증의 1 내지 제5호증의 1, 을 제11호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있다. (1) 관련 법령에 따른 전기요금 결정 절차 (가) 한국전력공사는 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관을 작성하여 지식경제부장관에게 인가 또는 변경인가 신청을 한다( 전기사업법 제16조 제1항). (나) 지식경제부장관은 위 약관에 대해 인가 또는 변경인가하기 전에 미리 기획재정부장관과 협의한다( 물가안정법 제4조). (다) 지식경제부장관은 위 약관에 대한 전기위원회의 심의를 거친 후 위 약관에 대해 인가 또는 변경인가한다( 전기사업법 제16조 제2항). (라) 한국전력공사는 인가받은 위 약관을 시행하기 전에 영업소 및 사업소 등에 이를 갖춰 두고 전기사용자가 열람할 수 있게 한 후, 위 약관에 따라 전기를 공급한다( 전기사업법 제16조 제4항, 제5항). (2) 2008년경과 2009년경의 실제 전기요금 결정 과정 등 (가) 한국전력공사는 전년도 결산이 확정되는 시점부터 총괄원가와 필요인상률을 산정하였다. 이때 지식경제부 담당 회계사는 이 사건 고시에 규정된 내용을 고려하여 산정한 적정투자보수율을 내부보고 후 한국전력공사에 이메일로 통보하였다. (나) 한국전력공사는 위와 같이 산정한 총괄원가와 필요인상률을 지식경제부장관과 기획재정부장관에게 보고하였고, 이에 지식경제부장관은 기획재정부장관과 협의하여 전기요금이 물가수준에 미치는 영향, 한국전력공사의 재정상태, 한국전력공사의 비용절감방안 등을 고려하여 전기요금 인상률을 산정한 후 이를 다시 한국전력공사에 통보하였다. (다) 한국전력공사는 그 이사회에서 지식경제부장관으로부터 통보받은 전기요금 인상률을 그대로 심의·의결하였고, 이에 대해 지식경제부장관으로부터 인가를 받았으며, 인가받은 전기요금이 반영된 약관에 따라 전기를 공급하였다. (라) 지식경제부장관이 전기요금 인상률을 산정하여 한국전력공사에 통보할 당시 전기요금에 관한 적정원가나 적정투자보수율 등을 별도로 산정해서 이를 기준으로 전기요금 인상률을 산정한 것은 아니었다. (마) 지식경제부장관이 산정하여 통보한 전기요금 인상률은 한국전력공사가 그 회계자료 등을 통해 산출한 전기공급을 위해 소요된 총괄원가에 미치지 못하는 수준이었다. 나. 피고의 법령 위반으로 인한 손해배상책임의 발생 여부 (1) 이 사건 고시의 효력 (가) 상법 제399조 제1항에서 법령을 위반한 행위라고 할 때 말하는 ‘법령’은 일반적인 의미에서의 법령, 즉 법률과 그 밖의 법규명령으로서의 대통령령, 총리령, 부령 등을 의미하는 것인바, 종합금융회사 업무운용지침, 외화자금거래취급요령, 외국환업무·외국환은행신설 및 대외환거래계약체결 인가공문, 외국환관리규정, 종합금융회사 내부의 심사관리규정 등은 이에 해당하지 않는다 할 것이나( 대법원 2006. 11. 9. 선고 2004다41651, 41668 판결 참조), 어떤 법령이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 구체적인 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 고시는, 당해 법률 및 그 시행령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이며, 그와 같은 고시의 내용이 관계 법령의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한 효력이 없는 것이라고 할 수 없다( 대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두1592 판결 참조). (나) 이 사건에 관하여 살피건대, 전기사업법 제16조 제1항은 한국전력공사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관을 작성하여 지식경제부장관의 인가 또는 변경인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호는 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관에 대한 인가 또는 변경인가의 기준으로 전기요금이 적정원가에 적정이윤을 더한 것일 것이라고 규정하면서, 제1항 각 호에 따른 인가 또는 변경인가의 기준에 관한 세부적인 사항은 지식경제부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있는바, 이 사건 고시는 상위법령으로부터 전기요금과 그 밖의 공급조건에 대한 인가 또는 변경인가의 기준에 관한 위임을 받아 전기요금을 산정함에 있어 적정원가와 적정이윤에 관한 기준을 정하기 위해 마련된 규정으로서 상위법령의 내용과 결합하여 대외적인 효력을 가지게 되는 법규명령에 해당하는 것으로 봄이 상당하고, 또한 그 규정의 체계나 취지에 비추어 이 사건 고시가 상위법령의 위임의 한계를 벗어나거나 포괄위임에 의한 것으로 보기 어려울 뿐만 아니라, 그 내용 또한 상위법령의 목적이나 취지에 반하는 것으로 보이지 아니하므로, 이 사건 고시는 전기사업법 및 전기사업법 시행령과 결합하여 상법 제399조 제1항에서 말하는 법령에 해당하는 것으로 볼 수 있다. (2) 전기사업법 등 법령 위반 여부 (가) 한국전력공사는 그 이사회에서 지식경제부장관으로부터 통보받은 전기요금 인상률을 그대로 심의·의결한 후 지식경제부장관에게 그 인가를 신청한 사실, 지식경제부장관이 전기요금 인상률을 산정하여 한국전력공사에 통보할 당시 전기요금에 관한 적정원가나 적정투자보수율 등을 별도로 산정해서 이를 기준으로 전기요금 인상률을 산정하지 아니한 사실, 위 전기요금 인상률은 한국전력공사가 그 회계자료 등을 통해 직접 산출한 총괄원가에 미치지 못하는 수준인 사실은 앞서 인정한 바와 같다. (나) 그러나 한편 갑 제15호증의 1, 2, 3, 을 제4호증의 1 내지 제5호증의 1, 을 제11호증의 1, 2, 을 제13호증의 1, 2의 각 기재, 이 법원의 한국전력공사에 대한 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 한국전력공사는 2008년경과 2009년경 지식경제부장관에게 전기요금에 관한 총괄원가와 필요인상률을 보고하면서 연료비 상승 등을 이유로 전기요금이 인상되어야 한다고 보고하였으나, 지식경제부장관은 전기요금 인상에 따른 물가상승이 우려되고, 일부 전기요금 인상요인은 한국전력공사의 비용절감노력으로 흡수할 수 있다는 등의 판단하에 한국전력공사가 보고한 필요인상률에 미치지 못하는 수준에서 전기요금 인상률을 산정하여 한국전력공사에 통보한 사실을 인정할 수 있고, 여기에 앞서 든 증거 등에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호가 인가 또는 변경인가의 기준으로 전기요금이 적정원가에 적정이윤을 더한 것일 것이라고 규정하고 있고, 제2항은 그 세부적인 사항은 지식경제부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있는바, 전기요금에 대한 인가를 함에 있어 그 기준이 되는 적정원가와 적정이윤이 불확정개념으로 규정되어 있어 이들을 어떠한 자료를 기초로 어떠한 요소를 고려하여 결정할 것인가는 그 인가권자인 지식경제부장관의 고유한 정책적인 판단에 맡겨진 것으로서 자유재량에 속하는 것으로 봄이 상당한 점, ② 이 사건 고시 제17조 제1항은 적정투자보수율은 전기사업의 자본비용, 위험도, 공금리수준, 물가상승률, 당해 회계연도의 재투자 및 시설확장계획, 원리금상환계획, 물가전망 등을 고려하여 전기사업의 기업성과 공익성을 조화시킬 수 있는 수준에서 결정되어야 한다고 규정하고 있는바, 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호에서 정한 적정이윤에 해당하는 적정투자보수를 산정함에 있어 그 기준이 되는 적정투자보수율도 불확정개념이어서 이를 어떤 수준에서 결정할 것인가도 지식경제부장관의 위와 같은 자유재량에 속하는 것으로 봄이 상당한 점, ③ 전기사업법은 전기사업에 관한 기본제도를 확립하고 전기사업의 경쟁을 촉진함으로써 전기사업의 건전한 발전을 도모하고 전기사용자의 이익을 보호하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적( 제1조)으로 제정된 법률로서, 지식경제부장관에게 전력수급의 안정과 전력산업의 경쟁촉진 등에 관한 기본적이고 종합적인 시책을 마련하는 책무를 부과하고 있고( 제3조), 전기사업자에게 전기사용자의 이익을 보호하기 위한 방안을 마련할 의무( 제4조)와 전기의 보편적 공급에 이바지할 의무를 부담시키고 있으며( 제6조 제1항), 전기사업자는 지식경제부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고( 제7조 등), 발전사업자 및 전기판매사업자에게는 정당한 사유 없이 전기의 공급을 거부하여서는 아니 된다는 의무를 부과하고 있으며( 제14조), 전기요금에 대해서는 지식경제부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고( 제16조), 전기사업자에게는 전력시장에서의 공정한 경쟁을 해치거나 전기사용자의 이익을 해칠 우려가 있는 일정한 행위를 하지 아니할 의무를 부담시키고 있으며( 제21조), 전기사업법에서 정한 일련의 규정을 위반한 자에 대한 벌칙 규정을 규정하고 있는바( 제100조 등), 이러한 내용에 비추어 보면, 전기사업법은 전기사업의 독점성을 인정함과 동시에 그 통제와 감독을 철저히 하여 전기사업자의 사회적 책임과 전기사업의 공공성 및 공익성을 강조하고 있는 점, ④ 한국전력공사법 제1조는 이 법은 한국전력공사를 설립하여 전원개발을 촉진하고 전기사업의 합리적인 운영을 기함으로써 전력수급의 안정을 도모하고 국민경제 발전에 이바지하게 함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 정부가 100분의 51 이상을 출자하도록 규정하고 있으며( 제4조), 정부의 주주권은 지식경제부장관이 기획재정부장관과 협의하여 행사하도록 하면서( 제6조), 한국전력공사 임원의 선임은 주주총회의 의결을 거치도록 규정하고 있고( 제10조), 한국전력공사의 사업 범위를 한정하며( 제13조), 이익금의 처리 방법( 제14조), 주식에 대한 배당 순서( 제15조), 사채의 발행( 제16조) 등을 규정하고 있고, 지식경제부장관에게 한국전력공사의 일정한 업무에 대한 지도·감독권을 부여하고 있는 등( 제18조), 한국전력공사법과 공공기관의 운영에 관한 법률에 규정된 것을 제외하고는 상법 중 주식회사에 관한 규정을 적용하도록 하면서도( 제19조 제2항), 정부가 한국전력공사를 통제하고 감독할 수 있도록 정하고, 아울러 공공기관으로서 한국전력공사의 책임을 강조하고 있는 점, ⑤ 전기는 국민의 일상생활에 필요불가결한 자원이어서, 전기요금이 상승할 경우 그로 인한 물가상승 등 국민경제에 일정한 부담을 가져올 것이 예상되는 점, ⑥ 반면, 한국전력공사는 전기판매에 독점적 지위를 누리고 있어 정부의 통제나 감독이 없다면 전기요금을 부당하게 인상하거나 그 운영을 방만하게 할 가능성을 배제할 수 없는 점, ⑦ 전기사업법과 한국전력공사법의 규정 내용, 전기사업자의 사회적 책임, 전기사업의 공공성과 공익성, 공공기관으로서 한국전력공사의 지위, 전기판매업에 관한 한국전력공사의 독점적 지위 등을 고려하면, 한국전력공사의 전기요금 결정에 대한 일정한 통제와 감독의 필요가 있고, 전기사업법이 지식경제부장관에게 전기요금에 대한 인가권을 가지도록 규정한 것은 이러한 점을 반영한 것으로 볼 수 있으며, 따라서 전기사업법 제16조 제1항의 위임을 받아 제정된 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호는 한국전력공사가 전기공급에 소요된 원가를 보상받을 수 있는 수준으로 전기요금을 결정하기 위한 측면 외에도 한국전력공사가 전기요금을 자의적으로 높게 결정하거나 전기요금이 국민경제에 미치는 영향 등을 고려하여 전기요금을 일정한 수준 이상으로 인상하지 못하도록 정부가 통제하기 위한 목적으로 입법된 것으로 볼 수 있는 점, ⑧ 물가안정법 제4조 제1항에 따라 공공요금의 산정원칙 등을 정한 물가안정법 시행령 제6조 제1항은 공공요금은 공공서비스의 제공에 드는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하여야 한다고 규정하고, 제2항은 총괄원가는 공공서비스를 제공하는 자가 성실하고 능률적으로 경영한다는 전제하에 해당 공공서비스를 제공하는 데에 드는 적정원가와 해당 공공서비스의 제공에 사용되는 자산에 대한 적정투자보수를 더한 금액으로 한다고 규정하여 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호와 동일한 내용을 보다 구체적으로 정하고 있고, 이는 이 사건 고시의 일부 규정과 동일한 내용을 규정한 것인데, 물가안정법이 물가의 안정을 기함으로써 소비자의 권익을 보호함과 아울러 국민생활과 국민경제의 안정 및 발전에 기여함을 목적으로 제정된 법률( 제1조)임을 감안하여 볼 때, 물가안정법 시행령 제6조와 전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호의 입법 목적은 기본적으로 물가안정에 있는 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 전기사업법 등 관련 법령에서 정한 인가기준이 한국전력공사가 직접 그 회계자료 등을 바탕으로 산정한 총괄원가를 기준으로, 반드시 이를 보상하는 수준에서 전기요금이 산정되어야 하거나 같은 수준으로 인가가 이루어져야 하는 것을 의미하는 것으로 보기 어렵고, 물가상승, 한국전력공사의 비용절감노력 등을 반영하여 위 총괄원가보다 낮은 수준에서 전기요금을 산정해서 이에 대해 인가 신청을 하는 것도 전기사업법 등 관련 법령에서 정한 인가기준에 부합하는 것으로 봄이 상당하다 할 것이어서, 한국전력공사가 인가 신청한 전기요금이 한국전력공사가 산출한 총괄원가를 보상받을 수 있는 수준에 미치지 못하거나 지식경제부장관에게 물가상승, 한국전력공사의 비용절감노력 등에 중점을 두어 지식경제부장관이 산정한 전기요금 인상률을 반영한 전기요금으로 인가 신청을 하였다 하더라도, 전기사업법 등 관련 법령이 정한 인가기준에 반하는 것으로 보기 어려워, 위 (가)항에서 인정한 사실만으로는 피고가 법령을 위반한 것으로 단정하기에 부족하고, 달리 이와 같이 인정할 증거가 없으므로, 피고의 법령 위반을 전제로 한 원고 등의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 다. 피고의 임무 해태로 인한 손해배상책임의 발생 여부 (1) 이사는 회사에 대해 선량한 관리자의 주의의무를 가지고 회사를 위하여 충실히 그의 직무를 집행할 의무를 부담하며, 그의 선관주의의무 내지 충실의무를 위반하여 회사에 손해를 입힐 경우 회사가 입은 손해를 배상하여야 하는 것이 원칙이지만, 회사의 이사는 정관이 정한 목적 범위 내에서 회사의 경영에 관한 판단을 할 재량권을 가지고 있어서, 이사가 기업인으로서 요구되는 합리적인 선택 범위 내에서 판단하고 성실히 업무를 집행하였다면, 결과적으로 회사에 손해를 입게 하였다 하더라도, 이사에게 책임을 물을 수 없고, 이 경우 회사의 규모, 업무의 종류와 성격, 행정관청의 지휘·감독을 받는 공기업의 경우 행정관청과의 관계 등 제반 사정을 고려하여 이사가 부담하는 선관주의의무 내지 충실의무의 범위를 결정하여야 할 것이다. (2) 이 사건에 관하여 살피건대, 지식경제부장관이 산정하여 한국전력공사에 통보한 전기요금 인상률은 한국전력공사가 그 회계자료 등을 통해 직접 산출한 총괄원가에 미치지 못하는 수준인 사실, 한국전력공사는 이를 그대로 심의·의결하여 지식경제부장관에게 인가 신청을 한 사실은 앞서 인정한 바와 같다. 그러나 한편 앞서 든 증거 등에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 전기사업법 등 관련 법령에 따라 지식경제부장관은 인가기준이 되는 전기요금의 적정원가와 적정이윤 산정에 있어 재량권이 있는 점, ② 행정기관은 그 소관사무의 범위 안에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도·권고·조언 등 행정지도를 할 수 있는바( 행정절차법 제2조 제3호), 지식경제부장관이 사전에 전기요금 인상률을 산정하여 이를 한국전력공사에 통보한 행위는 전기요금에 대한 인가권을 가지는 지식경제부장관이 그 인가권을 행사하기에 앞서 그 소관사무의 범위 안에서 전기요금에 관하여 행한 행정지도에 해당하는 것으로 보이는 점, ③ 당시의 전기요금 결정 과정에 비추어 볼 때, 한국전력공사가 지식경제부장관이 통보한 전기요금 인상률을 반영하지 않고 총괄원가를 산정하여 이를 기준으로 인가 신청을 할 경우 그 인가 신청이 반려될 것으로 예상할 수 있는 점, ④ 원고 등은 반려될 것이 예상되더라도, 한국전력공사가 산정한 총괄원가를 기준으로 인가 신청조차 하지 않은 것은 선관주의의무를 위반한 것이라고 주장하나, 지식경제부장관은 전기요금에 대한 인가권뿐만 아니라 한국전력공사의 업무에 대한 지도·감독권까지 가지고 있어 한국전력공사가 위와 같은 행정지도와 다르게 전기요금을 산정하여 인가신청하는 것은 현실적으로 기대하기 어려웠을 것으로 보이고, 피고가 독자적으로 산정한 전기요금에 대한 인가 신청을 고집할 경우 한국전력공사의 인가 신청과 지식경제부장관의 거부처분이 반복될 것으로 예상되는 점, ⑤ 한국전력공사는 독자적으로 산정한 전기요금으로 인가 신청을 하였던 것은 아니지만, 지식경제부장관으로부터 행정지도를 받기 전 먼저 그 회계자료 등을 바탕으로 총괄원가와 필요인상률을 산정하여 지식경제부장관에게 보고하면서, 이를 반영하여 줄 것을 요구하였던 것으로 보이는 점, ⑥ 전기사업법과 한국전력공사법의 규정 내용, 전기사업자의 사회적 책임, 전기사업의 공공성과 공익성, 공공기관으로서 한국전력공사의 지위, 전기판매업에 관한 한국전력공사의 독점적 지위 등 앞서 살핀 사정 등에 비추어 볼 때, 피고는 한국전력공사의 대표자로서 한국전력공사의 이익뿐만 아니라 전기요금이 국가의 경제와 국민의 생활에 미치는 영향까지도 고려할 임무를 부담하고 있는 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 지식경제부장관이 통보한 전기요금 인상률을 그대로 반영하여 한국전력공사의 이사회에서 전기요금에 대해 심의·의결하도록 하고, 이를 다시 그대로 지식경제부장관에게 인가 신청하도록 하였다 하더라도, 이러한 점만으로는 피고가 선관주의의무 내지 충실의무를 위반하여 그 임무를 해태한 것으로 인정하기에 부족하고, 달리 이와 같이 인정할 증거가 없으므로, 피고의 임무 해태를 전제로 한 원고 등의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 5. 결론 그렇다면 부적법한 원고 1, 12, 원고공동소송참가인 3, 5, 6, 11의 이 사건 소를 각하하고, 나머지 원고들 및 나머지 원고공동소송참가인들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [[별 지] 원고들 주식보유현황: 생략] [[별 지] 원고공동소송참가인들 주식보유현황: 생략] [[별 지] 관련 법령: 생략] 판사 서창원(재판장) 조수진 이승일 주1) 이 사건에는 주석5) 기재 고시도 일부 적용되어야 할 것으로 보이나, 주석5), 6)의 내용을 감안하면, 그 차이가 이 사건 결과에 영향을 미치지 않을 것으로 보이므로, 아래에서는 구분하지 아니하고 살핀다.

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2011가합80239 (1984148)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

물가안정에 관한 법률 제1조 제4조