전원재판부 2010헌바405, 2012. 4. 24.

【판시사항】 별도합산과세의 대상을 규율하고 있는 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 본문 중 "별도합산과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지" 부분 및 구 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제3항 본문(이하 ‘이 사건 종합토지세 관련 규정’이라 한다), 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제2호 본문 중 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지" 부분(이하 ‘이 사건 토지분 재산세 관련 규정’이라 하며, 이 사건 종합토지세 관련 규정과 함께 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 어떠한 토지를 별도합산과세의 대상으로 삼을 것인지는 경제적 상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율할 필요가 크므로 국회가 제정하는 법률에서 이를 열거적으로 망라하는 것은 부적절할 뿐만 아니라, 그 대상을 선정하는 작업이 전문적ㆍ기술적ㆍ가변적이므로 하위법령에 위임할 필요성이 있다. 이 사건 종합토지세 관련 규정의 경우, 대상 토지의 성격이 ‘건축물의 부속토지’인 점은 법률에서 한정되어 있으며, 별도합산과세의 입법목적을 고려하고 구분과세 대상별 세율을 비교하는 등 관련된 법률조항들을 유기적ㆍ체계적으로 해석하면, 대통령령에 위임될 별도합산과세대상 토지는 "정상적인 경제활동에 제공되는 건축물의 소유 및 사용에 필요불가결한 토지로서 그 과다보유의 우려가 없는 한도 내의 토지"에 한정될 것임을 예측할 수 있다. 이 사건 토지분 재산세 관련 규정의 경우에도, 위임의 대상을 ‘건축물의 부속토지’로 한정하고 있고, 그 건축물의 범위에서 주택은 제외되는 점 등을 고려하면, 마찬가지로 하위법령에 규정될 내용에 대한 예측가능성이 인정된다. 따라서 이 사건 법률조항들은 모두 헌법상 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견 별도합산과세대상 토지의 대강이나 기본적 윤곽도 정함이 없이 그 내용 전부를 포괄적으로 위임할 필요성은 없으며, 최소한 그 대강의 용도나 규모는 직접 법률에 규정함으로써 위임의 한계를 설정하여야 한다. 종합합산과세대상 토지와 별도합산과세대상 토지의 구분이 행정입법으로 대응하지 않으면 안될 만큼 수시로 변동될 것이라고는 생각하기 어렵고, 법률에서 이를 구체적으로 규정하는 것이 입법기술상 불가능하다고 할 수도 없다. 이 사건 법률조항들은 건축물의 부속토지가 별도합산과세의 대상이 될지 아니면 종합합산 내지 분리과세의 대상이 될지에 관한 판단을 전적으로 대통령령에 위임함으로써 납세의무의 범위에 관한 결정을 입법권이 아닌 행정부의 재량과 자의에 일임하는 결과를 초래하였으며, 납세의무자인 국민은 이 사건 법률조항들만으로는 그 소유의 토지가 종합합산과세 대상인지 별도합산과세 대상인지를 짐작조차 할 수 없고, 대통령령의 내용을 보아야 비로소 이를 알 수 있게 되었다. 따라서 이 사건 법률조항들은 헌법상 포괄위임입법 금지원칙을 위반하였다. 【심판대상조문】 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 본문 중 "별도합산과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지" 부분 구 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제3항 본문 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제2호 본문 중 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지" 부분 【참조조문】 헌법 제59조, 제75조 구 지방세법(2003. 12. 30. 법률 제7013호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제188조 제1항 제2호, 제234조의15 제1항, 제2항, 제3항, 제4항, 제234조의16 제1항, 제2항, 제3항 구 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것) 제180조 제1호, 제2호, 제3호, 제182조 제1항, 제2항 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제4843호) 부칙 제5조 구 지방세법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18035호로 개정되고, 2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의14 제1항 제2호, 제3호 구 지방세법 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19252호로 개정되고, 2006. 12. 30. 대통령령 제19817호로 개정되기 전의 것) 제131조의2 제1항 제2호 나목 구 지방세법 시행령(2006. 12. 30. 대통령령 제19817호로 개정되고, 2010. 12. 30. 대통령령 제22586호로 개정되기 전의 것) 제131조의2 제1항 제2호 나목 【참조판례】 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533 헌재 1997. 9. 25. 96헌바18등, 판례집 9-2, 357, 368 헌재 2002. 3. 28. 2001헌바24등, 판례집 14-1, 174, 183 헌재 2002. 12. 28. 2001헌바27, 판례집 14-2, 648, 656 헌재 2006. 7. 27. 2006헌바18등, 판례집 18-2, 169, 184 헌재 2010. 12. 28. 2009헌바145등, 공보 171, 148, 150-152 【전문】 [당사자] 청 구 인 주식회사 ○○물산 대표이사 이○규 대리인 법무법인 신촌담당변호사 이영모 당해사건 서울고등법원 2010누7743 종합토지세 및 재산세 등 부과처분 취소 [주문] 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 본문 중 "별도합산과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지" 부분 및 구 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제3항 본문, 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제2호 본문 중 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지" 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 2002. 5. 8.부터 서울 강남구 ○○동 124-3 대 557.6㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)와 그 지상 건물을 소유하고 있다. (2) 서울특별시 강남구청장은 이 사건 토지에 대하여 그 지상 건물의 시가표준액이 해당 토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달한다는 이유로 지방세법상 종합합산과세대상으로 구분하고, 이에 따라 산출된 세액에서 기존에 별도합산과세 방식으로 부과된 세액을 차감하여, 2008. 10. 13. 청구인에게 2004년 종합토지세 10,030,420원, 2006년 토지분 재산세 3,986,140원, 2007년 토지분 재산세 5,165,460원과 각 연도별 지방교육세 및 2004년 농어촌특별세 등을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). (3) 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2010. 1. 29. 청구기각판결이 선고되자(서울행정법원 2009구합41431), 이에 항소하여 그 항소심 계속 중(서울고등법원 2010누7743) 이 사건 토지를 별도합산과세대상이 아닌 종합합산과세대상으로 구분하는 근거가 된 구 지방세법 조항들에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였고, 2010. 10. 1. 그 신청이 기각되자, 같은 달 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 (1) 청구인은 이 사건 토지가 별도합산과세대상이 아닌 종합합산과세대상이 된 것을 다투면서 ‘별도합산과세대상’이 되는 ‘건축물의 부속토지’에 관하여 대통령령에 위임한 구 지방세법 조항들이 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 주장한다. (2) 지방세법은 과세대상 토지가 별도합산과세 또는 분리과세의 대상으로 규정되지 않으면 반사적으로 종합합산과세대상이 되도록 정하므로, 과세대상 토지가 별도합산과세대상에 해당하는지 여부가 문제되는 이 사건에서 심판대상 조항은 ‘별도합산과세대상’에 관한 조항으로 특정함이 상당하다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바145등, 공보171, 148, 149 등 참조). 이 사건 처분 중 2004년 종합토지세 부과 부분에 적용된 구 지방세법 제234조의15의 경우, 대통령령에 위임하는 문구가 ‘별도합산과세표준’을 정한 제3항뿐만 아니라 ‘종합합산과세표준’을 정한 제2항에도 있고, 이에 따라 규정된 구 지방세법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18035호로 개정되고, 2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의14는 수권법률을 ‘종합합산과세표준’에 관한 구 지방세법 제234조의15 ‘제2항 본문’으로 표시하고 있으므로, 제2항과 제3항의 해당 부분이 모두 심판대상 조항이 된다. 한편, 2006년과 2007년의 토지분 재산세 부과 부분에 적용된 구 지방세법 제182조 제1항의 경우, 대통령령에 위임하는 문구가 ‘종합합산과세대상’을 정한 제1호에는 없고 ‘별도합산과세대상’을 정한 제2호에만 있으며, 별도합산과세대상으로 ‘건축물의 부속토지’ 이외에 ‘별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지’도 규정하고 있으므로, 제2호 중 ‘건축물의 부속토지’에 관하여 대통령령에 위임하는 부분만 심판대상 조항이 된다. (3) 이 사건 심판청구서의 청구취지에는 2006년 및 2007년의 토지분 재산세 부과 부분에 적용된 과세표준 가액에 관한 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제7843호) 부칙 제5조도 적시되어 있으나, 청구인은 이에 관하여 구체적인 위헌 주장을 하지 않으므로, 이 규정은 심판대상 조항에서 제외하기로 한다. (4) 따라서, 이 사건 심판의 대상은 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 본문 중 "별도합산과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지" 부분 및 구 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제3항 본문(이하 ‘이 사건 종합토지세 관련 규정’이라 한다), 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제2호 본문 중 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지" 부분(이하 ‘이 사건 토지분 재산세 관련 규정’이라 한다)이 각 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상이 된 조항들(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)과 관련 조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상 조항] ○ 구 지방세법(2000. 12. 29. 법률 제6312호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15(과세표준) ② 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다. ○ 구 지방세법(1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15(과세표준) ③ 별도합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 건축물의 부속토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 금액으로 한다. 다만, 제2항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다. ○ 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제182조(과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다. 2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항 제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다. [관련 조항] 별지 기재와 같다. 2. 청구인의 주장 요지 이 사건 법률조항들은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 ‘대통령령이 정하는 건축물의 부속토지’ 등이 별도합산과세대상에 해당된다고만 규정하고 있을 뿐, 지방세법의 관련 조항을 모두 살펴보아도 대통령령에 규정될 내용과 범위를 알 수 없으므로, 조세법률주의 및 포괄위임입법금지 원칙을 위반하였고, 이에 따라 청구인의 재산권 및 평등권을 침해한다. 3. 판단 가. 토지에 대한 재산세 중 별도합산과세 제도의 입법목적 (1) 1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 구 지방세법은 토지분 재산세를 폐지하는 대신 종합토지세를 독립세목으로 신설하고, 그 과세표준을 종합합산과세표준, 별도합산과세표준, 분리과세표준으로 구분하여, 소유자별로 전국의 모든 토지를 합산하여 누진세율을 적용하는 종합합산과세를 원칙으로 하면서, 토지의 용도와 경제적 효용성 등 개개 토지의 특성을 제대로 반영하기 위하여 일정한 영업용 건축물의 부속토지에 대해서는 종합합산과세보다 낮은 누진세율이 적용되는 별도합산과세표준을, 정책적인 차원에서 특별히 낮거나 높은 세율을 적용할 필요가 있는 토지에 대해서는 예외적으로 별도의 기준에 의해 비례세율을 적용하는 분리과세표준을 마련하였다. 그 후 2005. 1. 5. 법률 제7328호로 제정된 종합부동산세법은 일정가액을 초과하는 주택 및 종합합산대상ㆍ별도합산대상인 토지에 대하여 국세인 종합부동산세를 부과하도록 하였고, 같은 날 법률 제7332호로 개정된 지방세법은 종합토지세를 폐지하고 토지분 재산세를 부활하였다. 종합토지세의 경우 소유자별로 전국의 토지를 종합합산대상 및 별도합산대상별로 각각 합산하였던 것과 달리, 부활된 토지분 재산세의 경우 과세대상 토지의 소재지 시ㆍ군ㆍ구별 및 소유자별로 종합합산대상은 종합합산대상끼리, 별도합산대상은 별도합산대상끼리 합산하여 각각 세액을 산출한다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바145등, 공보 171, 148, 150 등 참조). (2) 이 사건 법률조항들이 정하는 별도합산과세는, 일정한 건축물의 부속토지의 경우 다른 토지의 가액과 합산하여 고율의 누진세율을 적용하는 종합합산과세 방식에 의하면 토지의 정상적인 활용을 지나치게 제약할 우려 및 임대료 인상, 물가인상, 세부담의 전가 등의 문제가 유발될 수 있고, 이를 분리과세하면 건축물의 부속토지를 빙자한 토지의 과다보유 소지가 발생할 수 있는 문제점을 보완하기 위하여 별도로 합산하여 종합합산과세보다 낮은 누진세율을 적용하도록 한 것이다(헌재 1997. 9. 25. 96헌바18등, 판례집 9-2, 357, 368; 헌재 2002. 12. 28. 2001헌바27, 판례집 14-2, 648, 656 등 참조). 나. 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지 원칙 위반 여부 (1) 조세법률주의와 위임입법의 한계 헌법 제38조와 제59조가 규정하는 조세법률주의는 과세요건을 법률로 명확하게 정함으로써 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의 경제생활에 법적 안정성과 예측가능성을 보장하는 것을 이념으로 하고 있다. 그러나 조세법률주의를 견지하면서도 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항은 국회제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 위임할 필요가 있는데, 이 경우에도 법률에 이미 하위법령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 누구라도 당해 법률로부터 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하므로, 법률의 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 한다(헌재 2006. 7. 27. 2006헌바18등, 판례집 18-2, 169, 184 등 참조). 다만, 위임의 구체성ㆍ명확성 또는 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만 가지고 판단할 것이 아니라 관련법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533; 헌재 2002. 3. 28. 2001헌바24등, 판례집 14-1, 174, 183 등 참조). (2) 위임의 필요성 별도합산과세는 종합합산과세의 획일적 적용에서 오는 불합리를 보정하기 위한 제도로 그 대상 토지의 공통분모로서 정상적인 경제활동에 활용되어야 한다는 요소를 상정할 수 있는데, 그 경제활동은 대단히 복잡ㆍ다양한 것이고, 특정한 경제활동에 관해서도 구체적으로 어떠한 토지를 별도합산과세대상에 포함시킬 것인지는 당해 경제활동과 토지의 관련성, 업종에 따른 토지의 적정 보유규모 등 다양한 변수를 고려하여 정해야 한다. 이와 같이 어떠한 토지를 별도합산과세의 대상으로 삼을 것인지는 경제적 상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율할 필요가 크므로, 국회가 제정하는 법률에서 이를 열거적으로 망라하는 것은 부적절할 뿐만 아니라, 그 대상을 선정하는 작업이 전문적ㆍ기술적ㆍ가변적이므로 하위법령에 위임할 필요성이 있다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바145등, 공보 171, 148, 151 참조). 따라서 이 사건 법률조항들이 별도합산과세대상이 되는 건축물의 부속토지의 구체적인 범위를 대통령령에 위임한 것은 그러한 위임의 필요성이 인정된다. (3) 예측가능성 (가) 이 사건 종합토지세 관련 규정의 경우 이 사건 종합토지세 관련 규정의 경우 대통령령에 위임될 내용으로서 우선 그 토지의 성격이 ‘건축물의 부속토지’인 점은 법률에서 한정되어 있다. 다만, 그 건축물이 ‘비주거용’에 한정되는지 여부에 대하여 법률에 명시되어 있지는 않다. 그런데 구 지방세법 제234조의16 제1항부터 제3항까지에서 정하고 있는 종합토지세의 구분과세 대상별 세율을 살펴보면, 초과누진세율이 적용되는 종합합산과세대상과 별도합산과세대상 토지에 대해서는 모두 9단계로 세율을 차등적용하였는데(종합합산과세는 0.2%～5%, 별도합산과세는 0.3%～2%), 같은 세율이 적용되는 과세표준을 비교하면 별도합산과세대상이 훨씬 고액이고, 세율별 과세표준 구간의 폭도 별도합산의 경우가 훨씬 넓으며, 최고세율 역시 별도합산의 경우가 종합합산에 비해 3% 낮다. 반면, 분리과세는 비례세율을 채택하고 있는데, 고율분리과세(5%)의 경우는 별도합산과세(0.3%～2%)에 비해 그 세율이 현저히 높고, 반대로 저율분리과세(0.01%)의 경우는 현저히 낮으며, 그 밖의 분리과세대상에 적용되는 세율은 별도합산과세의 최저세율(0.3%)과 같게 규정되어 있다. 그리고 저율분리과세대상이 되는 토지는 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지ㆍ임야 등이고, 별도합산과세의 최저세율과 동일한 세율이 적용되는 분리과세대상 토지는 공장용지 등으로 모두 적정한 경제활동과 관련된 토지들이며, 고율분리과세대상이 되는 토지는 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 토지 등 사치성 재산이거나 기준면적을 초과하여 과다하게 보유된 주택의 부속토지이다. 이러한 세율 및 과세대상의 차이로부터, 비례세율에 의하는 분리과세대상은 주로 대상 토지의 용도에 의해 세율이 결정되고, 별도합산과세대상은 종합합산과세대상에 비해 그 용도상 상당 규모의 토지 보유가 통상적이어서 일률적으로 종합합산과세에 의한다면 과중한 세부담이 되는 경우를 대상으로 하되, 별도합산과세대상도 초과누진세율에 의하는 점에 비추어 볼 때 적정 규모를 초과하는 과다보유는 여전히 억제할 필요가 있는 경우를 그 대상으로 한다는 점을 추론할 수 있다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바145등, 공보 171, 148, 152 등 참조). 여기에 분리과세대상인 토지 중 공장용지 등의 경우 별도합산과세의 최저세율과 동일한 세율이 적용되며, 과다하게 보유된 주택의 부속토지는 고율의 비례세율이 적용된다는 점과 별도합산과세 제도의 입법목적까지 종합하면, 그 대상이 되는 건축물의 부속토지는 주로 적정한 경제활동과 연관된 건축물의 부속토지가 될 것이라는 점도 어느 정도 예측할 수 있다. 이와 같이 이 사건 종합토지세 관련 규정의 경우, 비록 ‘주거용’ 건축물의 부속토지가 종합합산과세대상인지 아니면 별도합산과세대상인지 여부를 법률에서 명시하지는 않았다 하더라도, 별도합산과세의 입법목적을 고려하고 구분과세 대상별 세율을 비교하는 등 관련된 법률조항들을 유기적ㆍ체계적으로 해석하면, 대통령령에 위임될 별도합산과세대상 토지는 "정상적인 경제활동에 제공되는 건축물의 소유 및 사용에 필요불가결한 토지로서 그 과다보유의 우려가 없는 한도 내의 토지"에 한정될 것임을 예측할 수 있다고 할 것이다. (나) 이 사건 토지분 재산세 관련 규정의 경우 이 사건 토지분 재산세 관련 규정의 경우 헌재 2010. 12. 28. 2009헌바145ㆍ243(병합) 결정에서 이미 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지 원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유 중 특히, 하위법령에 규정될 내용에 대한 예측가능성에 관하여 판단한 부분의 요지는 다음과 같은데, 이 사건에서 이와 달리 판단할 사정은 없다. 『이 규정은 위임의 대상을 ‘건축물의 부속토지’로 한정하고 있어 위임대상의 개념과 범위가 상당한 정도로 특정되어 있다. ‘건축물의 부속토지’라 함은 건축물이 정착되어 있는 토지로서 당해 건축물과 경제적 일체를 이루고 있는 것을 뜻하는데, 재산세에서 말하는 건축물의 범위에서 주택은 제외되므로(지방세법 제180조 제3호), 여기에서 말하는 건축물은 비주거용에 한정된다. 어떤 토지의 지상에 비주거용 건축물이 정착되어 있다는 것은, 토지가 일반적으로 생산요소로서 기능한다는 점과 연관지어 생각할 때 당해 토지가 경제활동에 사용되고 있다는 유력한 징표로 볼 수 있고, 이 경우 당해 토지의 용도는 그 지상에 존재하는 건축물의 사용용도에 따라 구분하는 것이 일반적일 것이다. 이와 같이 이 규정은 어떤 토지가 경제활동에 사용되는 경우에는 투기목적으로 보유할 개연성이 낮고, 따라서 세금을 중과하여 토지의 과다보유를 억제할 필요성도 크지 않다는 점을 고려하여 종합합산과세대상과 달리 취급한다는 의미로 이해할 수 있다 할 것이다. 그러므로 이 규정의 위임에 의하여 대통령령으로 정해질 사항은 "정상적인 경제활동에 제공되는 비주거용 건축물의 소유 및 사용에 필요불가결한 토지로서 그 과다보유의 우려가 없는 한도 내의 토지"가 될 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있다.』(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바145등, 공보 171, 148, 151 참조) (4) 소결 이 사건 법률조항들은 모두 위임의 필요성과 예측가능성이 인정되므로, 헌법상 조세법률주의 또는 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 다. 재산권 또는 평등권 침해 여부 청구인은 이 사건 법률조항들이 포괄위임입법금지 원칙을 위반하였으므로, 이 사건 법률조항들의 위임에 따라 규정된 대통령령에 의하여 별도합산과세대상을 정하는 것은, 그 대상에서 제외되어 종합합산과세대상이 되는 토지 소유자의 재산권과 평등권을 침해하는 것이라는 취지로 주장한다. 그러나, 위에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항들은 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 볼 수 없으므로, 그 위임에 따른 대통령령의 내용이 위헌인지 여부는 별론으로 하고, 수권법률인 이 사건 법률조항들로 인하여 재산권이나 평등권이 침해된다고 할 수는 없다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바145등, 공보 171, 148, 153 등 참조). 4. 결론 그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 아래 5.와 같은 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견 우리는 다수의견과 달리, 이 사건 법률조항들이 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다. 가. 조세법규와 포괄위임입법금지 우리 헌법은 제38조에서 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다."라고 규정하는 한편, 제59조에서 "조세의 종목과 세율은 법률로 정한다."라고 규정하고 있다. 이러한 조세법률주의는 과세요건법정주의와 과세요건명확주의를 핵심내용으로 하는바, 이는 과세요건을 법률로 명확하게 규정함으로써 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의 경제생활에 법적 안정성과 예측가능성을 보장함에 있다{ 헌재 2006. 7. 27. 2006헌바18ㆍ54(병합), 판례집 18-2, 169, 184 참조}. 다만 조세법률주의를 견지하면서도 그 중 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 국회 제정의 형식적 법률보다 탄력성이 있는 대통령령에 위임할 수 있으나, 이 경우에도 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 99 참조). 특히 이 사건 법률조항들은 종합합산과세대상 토지와 별도합산과세대상 토지를 구분하는 근거가 되는 조항들인바, 어떤 토지가 어떤 과세 대상인지 여부는 재산세의 세율에 있어 현저한 차이를 발생시키는 매우 중요한 사항으로서 국민의 재산권을 직접 제한하는 것이므로, 위임의 요건과 범위에 대하여 요구되는 구체성ㆍ명확성의 정도는 더욱 강화된다{ 헌재 2006. 7. 27. 2006헌바18ㆍ54(병합), 판례집 18-2, 169, 184 참조}. 나. 위임의 필요성 다수의견은, 별도합산과세의 대상으로 삼을 것인지는 당해 경제활동과 토지의 관련성 등 다양한 변수를 고려하여 정해야 하고, 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율할 필요가 크므로 국회제정법률에서 열거적으로 망라하는 것은 부적절하다고 주장한다. 그러나 위와 같은 모든 사정을 감안하더라도 별도합산과세대상 토지의 대강이나 기본적 윤곽도 정함이 없이 그 내용 전부를 포괄적으로 위임하여야 할 필요성이 있다고 보기 어렵다. 오히려 이러한 사항일수록 국민으로서는 하위법령의 내용을 예측하기 어려운 측면이 있으므로, 최소한 별도합산과세 대상 토지의 대강의 용도나 규모는 직접 법률에 규정함으로써 위임의 한계를 설정하여야 한다. 나아가 종합합산과세대상 토지와 별도합산과세대상 토지의 구분이 행정입법으로써 그때그때 대응하지 않으면 안될 만큼 수시로 변동될 것이라고는 생각하기 어렵고, 법률에서 이를 구체적으로 규정하는 것이 입법기술상 불가능하다고 할 수도 없다. 다. 예측가능성 이 사건 법률조항들은, 과세표준 및 세율의 측면에서 종합합산과세대상과 현격한 차이가 있는 별도합산과세대상 토지를 규정하면서 ‘대통령령이 정하는 건축물의 부속토지’라고만 규정하고 있다. 다수의견은, 종합합산과세, 별도합산과세, 분리과세의 각 세율의 차이, 별도합산과세 제도의 입법목적 및 이 사건 토지분 재산세 관련 규정의 경우 주택의 부속토지는 제외된다는 점 등을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 토지는 정상적인 경제활동에 제공되는 비주거용 건축물의 소유 및 사용에 필요불가결한 토지로서 그 과다보유의 우려가 없는 한도 내의 토지로 예측할 수 있다고 주장한다. 그러나 종합합산과세의 획일적 적용에서 오는 불합리를 보정하기 위하여 적정한 경제활동과 연관된 건축물의 부속토지만을 별도합산과세하고자 하는 그 제도의 취지를 고려하더라도, 이 사건 법률조항들은 별도합산과세의 대상이 되는 토지에 관하여 아무런 기준을 제시하고 있지 않을 뿐만 아니라, 설사 이에 대응하는 개념인 종합합산과세나 분리과세와 연관시켜 보더라도, 위 조항들의 문언으로부터 그 범위를 제한하는 어떠한 객관적 기준도 찾을 수 없다. 특히 청구인의 경우 구 소득세법 시행령에 따라 건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물의 부속토지라는 이유로 별도합산과세대상 토지가 되지 못하였는바, 지방세법의 입법목적이나 지방세법의 다른 규정 또는 기타 관련 법률조항을 살펴보아도 위 시행령이 규정한 기준치가 100분의 3이 되리라는 것을 객관적 합리적으로 예측하기가 어렵다. 결국 이 사건 법률조항들은 건축물의 부속토지가 별도합산과세의 대상이 될지 아니면 종합합산 내지 분리과세의 대상이 될지에 관한 판단을 전적으로 대통령령에 위임함으로써 납세의무의 범위에 관한 결정을 입법권이 아닌 행정부의 재량과 자의에 일임하는 결과를 초래하였다. 그 결과 납세의무자인 국민은 이 사건 법률조항들의 규정만으로는 그 소유의 토지가 종합합산과세 대상인지 별도합산과세 대상인지를 짐작조차 할 수 없고, 대통령령의 규정 내용을 보아야 비로소 이를 알 수 있게 되었다 할 것이다. 그렇다면 이는 포괄위임에 해당한다고 볼 수밖에 없다. 라. 소결 이 사건 법률조항들은 별도합산과세대상 토지에 대하여 그 대강조차 예측할 만한 기본적 기준과 범위도 없이 대통령령에 전부 위임함으로써 헌법상 포괄위임입법금지원칙을 위반하였다고 할 것이므로, 위 조항들은 헌법에 위반된다. [별지] 관련 조항 ○ 구 지방세법(2003. 12. 30. 법률 제7013호로 개정되고, 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제188조(세율) ① 재산세의 표준세율은 다음 각 호의 정하는 바에 의한다. 1. 삭제 <1989.6.16> 2. 건축물 (1) 주택 : 주택에 대한 재산세의 세액은 과세표준에 다음의 세율을 적용하여 계산한 금액으로 한다. (이하 생략) 제234조의15(과세표준) ① 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준ㆍ별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다. ② 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다. 1. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 종합토지세가 비과세 또는 면제되는 토지의 가액 2. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 종합토지세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지가액 3. 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액 4. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야의 가액 5. 제112조 제2항의 규정에 의한 골프장(동조 동항 본문 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지의 가액과 동조 동항의 규정에 의한 별장ㆍ고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액 및 제188조 제1항 제2호 (1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지의 가액 6. 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액 ③ 별도합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 건축물의 부속토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지의 가액을 합산한 금액으로 한다. 다만, 제2항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다. ④ 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 한다. 제234조의16(세율) ① 제234조의15 제2항의 규정에 해당하는 토지의 종합토지세는 다음의 세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액(이하 "종합합산세액"이라 한다)으로 한다. 2천만원이하 : 과세표준액의 1,000분의 2 2천만원초과 5천만원이하 : 4만원+2천만원 초과금액의 1,000분의 3 5천만원초과 1억원이하 : 13만원+5천만원 초과금액의 1,000분의 5 1억원초과 3억원이하 : 38만원+1억원 초과금액의 1,000분의 7 3억원초과 5억원이하 : 178만원+3억원 초과금액의 1,000분의 10 5억원초과 10억원이하 : 378만원+5억원 초과금액의 1,000분의 15 10억원초과 30억원이하 : 1,128만원+10억원 초과금액의 1,000분의 20 30억원초과 50억원이하 : 5,128만원+30억원 초과금액의 1,000분의 30 50억원초과 : 1억1,128만원+50억원 초과금액의 1,000분의 50 ② 제234조의15 제3항의 규정에 해당하는 토지의 종합토지세는 다음의 세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액(이하 "별도합산세액"이라 한다)으로 한다. 1억원이하 : 과세표준액의 1,000분의 3 1억원초과 5억원이하 : 30만원+1억원 초과금액의 1,000분의 4 5억원초과 10억원이하 : 190만원+5억원 초과금액의 1,000분의 5 10억원초과 30억원이하 : 440만원+10억원 초과금액의 1,000분의 6 30억원초과 50억원이하 : 1,640만원+30억원 초과금액의 1,000분의 8 50억원초과 100억원이하 : 3,240만원+50억원 초과금액의 1,000분의 10 100억원초과 300억원이하 : 8,240만원+100억원 초과금액의 1,000분의 12 300억원초과 500억원이하 : 3억2,240만원+300억원 초과금액의 1,000분의 15 500억원초과 : 6억2,240만원+500억원 초과금액의 1,000분의 20 ③ 제234조의15 제2항 제3호 내지 제6호의 규정에 해당하는 토지(이하 "분리과세대상토지"라 한다)의 종합토지세는 다음 각 호의 세율을 적용한다. 1. 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지ㆍ임야 : 과세표준액의 1,000분의 1 2. 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 토지 및 주택의 부속토지로서 기준면적을 초과하는 토지 : 과세표준액의 1,000분의 50 3. 제1호 및 제2호외의 토지 : 과세표준액의 1,000분의 3 ○ 구 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것) 제180조 (정의) 재산세에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. 토지 : 「지적법」에 의하여 지적공부의 등록대상이 되는 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지 2. 건축물 : 제104조 제4호의 규정에 의한 건축물 3. 주택 : 「주택법」 제2조 제1호의 규정에 의한 주택. 이 경우 토지와 건축물의 범위에는 주택을 제외한다. (이하 생략) 제182조(과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다. 1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다. 가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지 나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지 2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항 제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다. 3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각목의 1에 해당하는 토지 가. 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지 나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야 다. 제112조 제2항의 규정에 의한 골프장(동조동항 각호외의 부분 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지와 동조 동항의 규정에 의한 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지 라. 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지 ② 주거와 주거외의 용도에 겸용되는 과세대상의 구분방법, 주택부속토지의 범위산정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ○ 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제4843호) 부칙 제5조(재산세 과세표준에 관한 적용특례) 제187조제1항의 개정규정에 불구하고 2006년부터 2017년까지의 과세표준은 시가표준액에 다음 각 호에서 정하는 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다. 1. 토지와 건축물에 대한 적용비율은 2006년에는 100분의 55로 적용하고, 2007년부터는 매년 100분의 5씩 인상하여 2015년부터는 100분의 100으로 한다. 2. 주택에 대한 적용비율은 2006년과 2007년에는 100분의 50으로 하고, 2008년부터는 매년 100분의 5씩 인상하여 2017년부터는 100분의 100으로 한다. ○ 구 지방세법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18035호로 개정되고, 2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의14(건축물 부속토지의 범위) ① 법 제234조의15 제2항 본문에서 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지"라 함은 건축물(법 제104조제4호의 규정에 의한 건축물과 행정자치부령으로 정하는 지상정착물을 말하며, 건축중인 경우와 과세기준일 현재 건물멸실등기를 한 날부터 6월이 경과하지 아니한 경우를 포함하되, 과세기준일 현재 건축기간이 경과하였거나 정당한 사유 없이 6월이상 공사가 중단된 경우를 제외한다. 이하 이 절에서 같다)중 다음 각 호의 1에 해당하는 건축물을 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건물외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적을 초과하지 아니하는 토지를 말한다. 1. (생략) 2. 주거용 건축물(1구의 건축물이 주거와 주거외의 용도에 겸용되는 경우에는 행정자치부령으로 정하는 기준에 의한다) 3. 제1호 및 제2호외의 건축물로서 건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물 4. (생략) ○ 구 지방세법 시행령(2005. 12. 31. 대통령령 제19252호로 개정되고, 2006. 12. 30. 대통령령 제19817호로 개정되기 전의 것) 제131조의2(별도합산과세대상토지의 범위) ① 법 제182조 제1항 제2호 본문에서 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지"라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 1. (생략) 2. 건축물(제1호의 규정에 의한 공장용 건축물을 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건물외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지 가. (생략) 나. 건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물의 부속토지 다. (생략) ○ 구 지방세법 시행령(2006. 12. 30. 대통령령 제19817호로 개정되고, 2010. 12. 30. 대통령령 제22586호로 개정되기 전의 것) 제131조의2(별도합산과세대상토지의 범위) ① 법 제182조 제1항 제2호 본문에서 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지"라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 「건축법」 등 관계 법령의 규정에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용중인 건축물의 부속토지를 제외한다. 1. (생략) 2. 건축물(제1호의 규정에 의한 공장용 건축물을 제외한다)의 부속토지 중 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건물외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지 가. (생략) 나. 건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물의 부속토지 다. 삭제 <2006.12.30>

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌바405

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

종합부동산세법

건축법

지방세법 제182조 제234조

주택법 제2조

대한민국헌법 제59조

지적법