전원재판부 2010헌마562, 2013. 8. 29.

【판시사항】 가. 농협ㆍ축협 조합장이 금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정되지 아니한 경우에도 이사가 그 직무를 대행하도록 규정한 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제46조 제4항 제3호 중 ‘조합장’에 관한 부분 및 제107조 제1항 중 제46조 제4항 제3호의 ‘조합장’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 조합장인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(적극) 나. 이 사건 법률조항들이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(적극) 【결정요지】 가. 이 사건 법률조항들의 입법목적을 달성하기 위하여 직무정지라는 불이익을 가한다고 하더라도 그 사유는 형이 확정될 때까지 기다릴 수 없을 정도로 조합장 직무의 원활한 운영에 대한 ‘구체적인’ 위험을 야기할 것이 명백히 예상되는 범죄 등으로 한정되어야 한다. 그런데 이 사건 법률조항들은 조합장이 범한 범죄가 조합장에 선출되는 과정에서 또는 선출된 이후 직무와 관련하여 발생하였는지 여부, 고의범인지 과실범인지 여부, 범죄의 유형과 죄질이 조합장의 직무를 수행할 수 없을 정도로 공공의 신뢰를 중차대하게 훼손하는지 여부 등을 고려하지 아니하고, 단순히 금고 이상의 형을 선고받은 모든 범죄로 그 적용대상을 무한정 확대함으로써 기본권의 최소 침해성 원칙을 위반하였다. 또한 이 사건 법률조항들에 의하여 달성하려는 공익은 모호한 반면에, 금고 이상의 형이 선고되었다는 이유만으로 형의 확정이라는 불확정한 시기까지 직무수행을 정지 당하는 조합장의 불이익은 실질적이고 현존하는 기본권 침해로서 위와 같은 공익보다 결코 작다고 할 수 없으므로 이 사건 법률조항들은 법익균형성 요건도 충족하지 못하였다. 따라서 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다. 나. 금융기관에 준하는 공공성과 청렴성이 확보되어야 한다는 측면에서 농협 및 축협 조합장의 경우와 본질적으로 동일한 수산업협동조합 조합장, 신용협동조합 이사장, 중소기업협동조합 이사장, 나아가 선출직이라는 측면에서 유사한 국회의원, 지방자치단체의 장 등에게는 이 사건 법률조항들과 같은 직무정지조항이 없다. 그런데 이 사건 법률조항들은 농협 및 축협의 조합장에게만 금고 이상의 형이 선고되었다는 사실만으로 직무정지라는 불이익을 가하고 있으므로, 이는 자의적인 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다. 【심판대상조문】 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제46조 제4항 제3호 중 ‘조합장’에 관한 부분, 제107조 제1항 중 제46조 제4항 제3호의 ‘조합장’에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제11조, 제15조, 제37조 제2항, 헌법 제123조 제5항 농업협동조합법 제46조 제4항 【전문】 [당사자] 청구인 (2010헌마562) 1. 김○상대리인 변호사 정일화 (2010헌마574)2. 기○중3. 임○칠4. 전○설 청구인 2 내지 4의 대리인 법무법인 신촌담당변호사 이영모 (2010헌마774) 5. 이○덕대리인 변호사 홍요셉 (2013헌마469) 6. 배○태대리인 변호사 김희수 [주문] 1.농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제46조 제4항 제3호 중 ‘조합장’에 관한 부분 및 제107조 제1항 중 제46조 제4항 제3호의 ‘조합장’에 관한 부분은 헌법에 위반된다. 2. 청구인 기○중, 전○설의 심판청구를 모두 각하한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 2010헌마562 사건 청구인 김○상은 2009. 12. 22. ○○농업협동조합의 조합장으로 당선된 자이다. 위 청구인은 2010. 6. 23. 대구지방법원 서부지원에서 농업협동조합법위반죄로 징역 8월에 집행유예 2년의 형을 선고받고(대구지방법원 서부지원 2010고단552) 항소하였으나 기각되었으며(대구지방법원 2010노2483), 2013. 7. 26. 상고기각으로 그 판결이 확정되었다(대법원 2011도1795). 위 청구인은 위 1심 판결이 선고된 직후부터 농업협동조합법 제46조 제4항 제3호에 의하여 조합장 직무에서 배제되자, 위 농업협동조합법 조항이 무죄추정의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 청구인에게 헌법상 보장된 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한다고 주장하며 2010. 9. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (2) 2010헌마574 사건 (가)청구인 기○중은 2007. 7. 26. ○○축산업협동조합의 조합장으로 당선된 자이다. 위 청구인은 2010. 4. 29. 서울중앙지방법원에서 농업협동조합법위반죄로 징역 8월에 집행유예 2년의 형을 선고받고(서울중앙지방법원 2009고단4850), 항소하였으나 기각되었으며(서울중앙지방법원 2010노1609), 2011. 1. 27. 상고기각으로 그 판결이 확정되었다(대법원 2010도11409). (나)청구인 임○칠은 2008. 11. 5. □□축산업협동조합의 조합장으로 당선된 자이다. 위 청구인은 2010. 7. 22. 대전지방법원 홍성지원에서 업무상배임죄로 징역 1년에 집행유예 2년의 형을 선고받고(대전지방법원 홍성지원 2009고단781) 항소하여 기각되었으나(대전지방법원 2010노1909), 대법원에서 위 항소심 판결이 파기 환송되었다(대법원 2011도7879). 그 후 2013. 5. 30. 환송심인 대전지방법원은 위 청구인에 대하여 무죄를 선고하였고(대전지방법원 2013노41) 검사가 상고하지 아니하여 위 판결은 그대로 확정되었다. (다)청구인 전○설은 2009. 1. 22. △△축산업협동조합의 조합장으로 당선된 자이다. 위 청구인은 2010. 5. 10. 서울동부지방법원에서 농업협동조합법위반죄로 징역 8월에 집행유예 2년의 형을 선고받고(서울동부지방법원 2009고단2015) 항소하였으나 기각되었으며(서울동부지방법원 2010노683), 2012. 1. 26. 상고기각으로 그 판결이 확정되었다(대법원 2011도12966). (라)위 청구인들은 위 각 1심 판결이 선고된 직후부터 농업협동조합법 제46조 제4항 제3호에 의하여 조합장 직무에서 배제되자, 위 농업협동조합법 조항이 무죄추정의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 위 청구인들에게 헌법상 보장된 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한다고 주장하며 2010. 9. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (3) 2010헌마774 사건 청구인 이○덕은 2010. 6. 23. □□농업협동조합의 조합장으로 당선된 자이다. 위 청구인은 2010. 11. 4. 전주지방법원 군산지원에서 뇌물수수죄로 징역 10월에 집행유예 2년의 형을 선고받고(전주지방법원 군산지원 2009고단881) 항소하였으나 기각되었으며(전주지방법원 2010노1404), 2011. 6. 30. 상고가 기각되어 그 판결이 확정되었다(대법원 2011도3429). 위 청구인은 위 1심 판결이 선고된 직후부터 농업협동조합법 제46조 제4항 제3호에 의하여 조합장 직무에서 배제되자, 위 농업협동조합법 조항이 무죄추정의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 청구인에게 헌법상 보장된 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한다고 주장하며 2010. 12. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (4) 2013헌마469 사건 청구인 배○태는 2011. 3. 29. △△농업협동조합의 조합장으로 당선된 자이다. 위 청구인은 2013. 6. 4. 대구지방법원 안동지원에서 뇌물수수죄로 징역 6월에 집행유예 2년의 형을 선고받고(대구지방법원 안동지원 2012고단1042), 항소하여 현재 항소심 계속 중이다(대구지방법원 2013노1826). 위 청구인은 위 1심 판결이 선고된 직후부터 농업협동조합법 제46조 제4항 제3호에 의하여 조합장 직무에서 배제되자, 위 농업협동조합법 조항이 무죄추정의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 청구인에게 헌법상 보장된 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한다고 주장하며 2013. 7. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인들은 농업협동조합법 제46조 제4항 제3호 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였지만, 청구인들에게 적용되는 부분은 위 조항 중 ‘조합장’에 관한 부분이므로, 심판의 대상을 이에 한정함이 타당하다. 또한 지역축산업협동조합의 조합장인 청구인 기○중, 임○칠, 전○설은, 농업협동조합법 제107조 제1항이 농업협동조합법 제46조 제4항 제3호 중 ‘조합장’에 관한 부분을 지역축산업협동조합에 준용함으로써 비로소 그 조합장의 직무에서 배제되는 효과가 발생한 것이므로 위 준용조항까지 심판대상으로 확장함이 상당하다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제46조 제4항 제3호 중 ‘조합장’에 관한 부분 및 같은 법 제107조 제1항 중 제46조 제4항 제3호의 ‘조합장’에 관한 부분(제107조 제1항 중 위 부분은 2009. 6. 9. 이후 개정된 바가 없으므로, 개정연혁을 위와 같이 표시한다. 이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 아래와 같다. [심판대상조항] 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제46조(임원의 직무) ④ 조합장 또는 상임이사가 다음 각 호의 어느 하나의 사유(상임이사의 경우 제5호는 제외한다)로 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 이사회가 정하는 순서에 따라 이사(조합장의 경우에는 조합원이 아닌 이사는 제외한다)가 그 직무를 대행한다. 3.금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정되지 아니한 경우 제107조(준용규정) ① 지역축협에 관하여는 제14조제2항,제15조부터제18조까지,제19조제2항ㆍ제3항, 제20조,제21조,제21조의3,제22조부터제24조까지, 제24조의2, 제25조부터 제28조(같은 조 제2항은 제외한다)까지,제29조부터제50조까지, 제50조의2,제51조부터제56조까지, 제57조제2항부터 제7항까지, 제58조부터 제65조까지, 제65조의2, 제66조, 제67조, 제67조의2, 제68조부터 제75조까지, 제75조의2 및 제76조부터 제102조까지의 규정을 준용한다. [관련조항] 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제46조(임원의 직무) ④ 조합장 또는 상임이사가 다음 각 호의 어느 하나의 사유(상임이사의 경우 제5호는 제외한다)로 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 이사회가 정하는 순서에 따라 이사(조합장의 경우에는 조합원이 아닌 이사는 제외한다)가 그 직무를 대행한다. 1. 궐위(闕位)된 경우 2. 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우 3. (생략) 4.「의료법」에 따른 의료기관에 30일 이상 계속하여 입원한 경우 5.제54조 제2항 제3호에 따라 조합장의 해임을 대의원회에서 의결한 경우 6.그 밖에 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우 제49조(임원의 결격사유) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 지역농협의 임원이 될 수 없다. (단서 생략) 1. 대한민국 국민이 아닌 사람 2. 미성년자ㆍ금치산자 또는 한정치산자 3. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 사람 4.법원의 판결이나 다른 법률에 따라 자격이 상실되거나 정지된 사람 5.금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 3년이 지나지 아니한 사람 6.제164조제1항이나「신용협동조합법」제84조에 규정된 개선(改選) 또는 징계면직의 처분을 받은 날부터 5년이 지나지 아니한 사람 7.형의 집행유예선고를 받고 그 유예기간 중에 있는 사람 8.제172조에 규정된 죄를 범하여 벌금 100만원 이상의 형을 선고받고 4년이 지나지 아니한 사람 (이하 호 생략) 2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견 요지 가. 청구인들의 주장요지 (1) 이 사건 법률조항들은 범죄의 유형이나 경중ㆍ죄질, 입법목적과의 관련 여부를 묻지 않고 어떤 범죄든 금고 이상의 형을 선고받기만 하면 직무를 수행하지 못하도록 하고, 그 적용요건 또한 지역농업협동조합 및 지역축산업협동조합(이하 지역농업협동조합을 ‘농협’, 지역축산업협동조합을 ‘축협’이라 한다)의 원활한 직무수행에 장해를 야기할 구체적인 위험이 있는 경우로 제한하거나 직무정지기간을 최소화했어야 함에도 ‘형이 확정되기 전’이라는 불확정한 기한까지 농협 및 축협 조합장의 직무를 정지시키고 있으므로 최소 침해성의 요건을 충족시키지 못한다. 또한 금고 이상의 형의 선고를 받는 것만으로는 해당 조합의 정상적인 운영에 구체적이고 실질적인 장해를 야기한다고 단정할 수 없어 위 법률조항들이 달성하려는 공익은 매우 불확실한 반면, 당해 조합장이 입는 불이익은 불확정한 기한까지 직무를 정지당함은 물론 간접적으로 파렴치한 범죄를 저지른 자라는 인식을 줌으로써 인간의 존엄과 가치마저 침해하는 중대한 것이어서 법익균형성의 요건도 충족시키지 못한다. 따라서 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업의 자유를 침해한다. (2)금고 이상의 형을 선고받기만 하면 그 확정 전이라도 조합장의 직무를 정지시키고 그 직무를 대행시키는 이 사건 법률조항들은, 유죄가 확정될 때까지 피고인에게 법률적ㆍ사실적 측면에서 범죄사실의 인정과 그에 따른 유죄의 비난을 하는 등의 유ㆍ무형의 불이익을 가할 수 없다는 무죄추정의 원칙에 위배된다. (3) 지방자치단체의 장, 국무총리나 행정 각부의 장, 교육감, 교육위원의 경우에는 ‘사고’로 직무수행을 할 수 없을 경우에만 직무대행을 하도록 되어 있고, 국회의원의 경우 당선무효형에 해당하는 판결을 받았더라도 확정되기 전까지는 직무를 수행하도록 하고 있음에 반하여, 이 사건 법률조항들은 농협 및 축협 조합장이 금고 이상의 형의 선고를 받으면 형이 확정되지 않더라도 직무수행을 정지시키고 있는바, 이는 청구인들을 합리적인 이유 없이 차별 취급하는 것이다. 게다가 농협 및 축협의 조합장과 동일하게 협동조합의 장의 지위에 있는 신용협동조합 이사장, 수산업협동조합 조합장, 중소기업협동조합 이사장 등의 경우에는 금고 이상의 형이 선고되었다는 사실만으로 형이 확정되기도 전에 그 직무를 정지시키는 제도가 없으므로, 위 조합들 중 농협 및 축협의 장에게만 위 제재를 가하는 이 사건 법률조항들은 합리적 이유 없는 차별로서, 청구인들의 평등권을 침해한다. 나. 이해관계인 농림축산식품부장관의 의견요지 (1) 농협이나 축협은 사회적ㆍ경제적 약자인 농업인과 축산업인을 보호하고 그들의 사회적ㆍ경제적 지위의 향상을 위하여 자율적으로 결성한 조합으로서 헌법 제123조 제5항에 따라 ‘자율적 활동과 발전을 보장’받고 각종 세금ㆍ부과금이 면제되는 단체이므로, 특정한 국가적 목적을 위하여 설립되는 공공성이 강한 사법인이다. 따라서 각 조합의 정관에 정해진 방식에 따라 조합장이 선출되는 과정에서 조합원과 사이에 형성되는 고도의 인적 신뢰관계를 필요로 하고, 그 직위에 대한 조합원들의 신뢰가 해쳐질 위험으로부터 조합행정의 원활한 운영을 확보할 필요성이 지방자치단체의 장의 경우보다 훨씬 강하다. (2)이 사건 법률조항들은, 조합장이 법원으로부터 금고 이상의 형을 선고받았다면 그 자체로 조합원의 신뢰를 훼손시키고 직무전념성을 해쳐 조합업무의 원활하고 효율적인 운영에 위험이 초래될 것이 명백하다는 판단 하에 형이 확정되기 전에 그를 직무에서 배제시키는 한편, 상급심에서 그 미만의 형이나 무죄가 선고되면 위 제재가 해제되고 직무정지기간 동안 조합장으로서의 신분도 계속 유지되므로 그 불이익이 최소한에 그치고 있으며, 법익균형성 요건도 충족하므로, 과잉금지원칙에 반하지 아니한다. (3)국가 또는 지방자치단체의 중요한 공직으로서 특별행정법관계에 있는 국회의원, 지방자치단체의 장, 지방의회의원, 교육감 또는 교육위원과 달리, 농협 및 축협의 조합장은 사법인인 조합의 경영자로서 조합원들로부터 위임을 받아 업무를 수행하는 민법상 위임관계에 있으므로, 위와 같은 공직자들과는 평등권 심사에 있어 동일한 비교대상이라고 보기 힘들 뿐만 아니라, 신용협동조합이나 중소기업협동조합과는 조합원의 자격, 사업내용, 규모, 공공성 등 그 성격이 달라 이들과 달리 취급하더라도 합리적 이유가 있는 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 3. 적법요건에 관한 판단 가. 청구기간 법령에 대한 헌법소원심판의 청구기간은 그 법령의 시행과 동시에 기본권 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원심판을 청구하여야 한다. 살피건대, 청구인들이 이 사건 법률조항들에 해당하는 사유가 발생하여 조합장 직무정지라는 기본권 침해가 발생한 날은 1심 재판에서 금고 이상의 형을 선고받은 날이라 할 것이고, 이 사건 법률조항들에 의한 위 기본권 침해 사실을 안 날도 그 즈음이라 할 것이다. 그런데 청구인 기○중은 2010. 4. 29., 청구인 전○설은 2010. 5. 10. 각 1심 판결이 선고되어 조합장의 직무에서 배제되었는데 그로부터 90일이 도과된 후인 2010. 9. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로 청구기간을 준수하지 못하였다. 따라서 위 청구인들의 심판청구는 부적법하다. 청구인 기○중, 전○설은 구 지방자치법(2002. 3. 25. 법률 제6669호로 개정되고, 2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되기 전의 것) 제101조의2 제1항 제3호에 관한 헌법재판소 결정(헌재 2005. 5. 26. 2002헌마699등) 때문에 이 사건 법률조항들이 위헌이 아닐 것으로 생각하여 헌법소원심판을 제기하지 못하였으므로, 헌법재판소가 2010. 9. 2. 구 지방자치법 제111조 제1항 제3호(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10739호로 개정되기 전의 것)에 관하여 헌법에 합치되지 아니한다는 결정(헌재 2010. 9. 2. 2010헌마418)을 선고한 때가 청구기간의 기산점이 되어야 한다고 주장한다. 그러나 청구기간의 기산점이 되는 ‘사유가 있음을 안 날’이란 ‘법령의 제정 등 공권력 행사에 의한 기본권 침해의 사실관계를 안 날’을 뜻하는 것이지, 법률적으로 평가하여 그 위헌성 때문에 헌법소원의 대상이 됨을 안 날을 뜻하는 것은 아니므로, 위 청구인들이 유죄판결 선고로 인하여 이 사건 법률조항들의 적용을 받게 된 날을 심판청구의 기산점으로 삼아야 할 것이고, 이 사건 법률조항들이 위헌임을 알게 된 날을 심판청구의 기산점으로 삼을 수는 없다. 또한 자신에게 적용되고 있는 법률이 헌법에 반하지 않으리라고 알고 있었다는 사정은 헌법소원심판을 청구기간 내에 제기하지 못할 ‘정당한 사유’로 보기도 어렵다. 따라서 위 청구인들의 위 주장은 이유 없다. 나. 권리보호의 이익과 헌법적 해명의 필요성 헌법소원심판은 청구인의 침해된 기본권의 구제를 목적으로 하는 제도이므로 이 제도의 목적상 침해된 권리의 보호이익이 없는 경우에는 그 헌법소원심판은 원칙적으로 부적법하다. 그런데 청구인 김○상, 임○칠, 이○덕의 경우 이미 그 형사재판이 확정되었으므로, ‘금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정되지 아니한 경우’에 조합장의 직무에서 배제하도록 한 이 사건 법률조항들이 위헌으로 선고된다고 하여도 위 청구인들의 권리구제에는 도움이 되지 아니한다. 그러나 헌법소원제도는 개인의 권리구제뿐만 아니라 헌법질서를 보장하는 기능도 가지고 있으므로, 헌법소원심판청구가 청구인의 권리구제에는 도움이 되지 않는다 하더라도 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나, 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51, 56-57; 헌재 2008. 7. 31. 2004헌마1010등, 판례집 20-2상, 236, 247-248 참조). 살피건대, 앞으로도 농협 또는 축협 조합장에 대한 형사재판에서 금고 이상의 형을 선고받기만 하면 아직 그 형이 확정되지는 아니하였음에도 이 사건 법률조항들로 인하여 그 조합장의 직무가 정지되는 상황은 계속될 것이어서 그 침해행위가 반복될 것임이 충분히 예상될 뿐만 아니라, 이에 대한 헌법적 해명이 이루어진 바도 없어 그 헌법적 해명이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위해 중대한 의미를 가지므로 심판청구의 이익이 인정된다. 다. 소결 그렇다면 청구인 기○중, 전○설의 각 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 권리보호이익 내지 심판청구의 이익이 인정되므로 본안으로 나아가 살펴보기로 한다. 4. 본안에 관한 판단 가. 이 사건의 쟁점 (1) 헌법 제15조는 개인이 국가의 간섭을 받지 아니하고 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 ‘직업선택의 자유’뿐만 아니라 선택한 직업을 자신이 원하는 대로 자유롭게 수행할 수 있는 ‘직업수행의 자유’를 보장한다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 40; 헌재 2013. 6. 27. 2011헌마315등, 공보 201, 841, 844). 이 사건 법률조항들은 금고 이상의 형을 선고받았다는 사실을 요건으로 조합장의 직무수행을 정지시키고 그 권한을 대행하도록 규정하고 있으므로, 직무수행에서 강제로 배제되는 조합장으로서는 직업을 수행하고 행사할 수 있는 자유가 제한된다. 즉, 금고 이상의 형이 선고된 때부터 상급심에서 그 미만의 형 내지 무죄를 선고받거나 선고받은 금고 이상의 형이 확정될 때까지 조합장의 직무에서 배제되므로, 조합장 업무를 행하려는 청구인 김○상, 임○칠, 이○덕, 배○태의 직업수행의 자유가 시간적으로 제한되는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항들이 과잉금지원칙을 위반하여 위 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지가 문제된다. (2)또한, 이 사건 법률조항들은 금고 이상의 형을 선고받은 농협ㆍ축협 조합장에게 그 형이 확정되기 전까지 직무정지의 제재를 가하고 있는바, 다른 협동조합의 장의 지위에 있는 신용협동조합 이사장, 수산업협동조합 조합장, 중소기업협동조합 이사장, 나아가 선출직이라는 측면에서 유사한 국회의원, 지방자치단체의 장 등에게는 이 같은 내용의 직무정지제도가 없다는 점에서, 위 청구인들의 평등권 침해 여부도 문제된다. (3)따라서 이하에서는 이 사건 법률조항들이 과잉금지원칙에 반하여 청구인 김○상, 임○칠, 이○덕, 배○태의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부 및 차별취급에 합리적인 이유가 없어 위 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴본다. 나. 직업수행의 자유 침해 여부 (1) 입법목적의 정당성 이 사건 법률조항들의 입법목적은 농협ㆍ축협의 조합장이 금고 이상의 형을 선고받은 경우 그 조합장의 직무수행을 정지시키고 대행자로 하여금 그 직무를 수행하도록 함으로써, 조합장의 직무수행에 대한 조합원 내지 공공의 신뢰를 지키고 직무에 대한 전념성을 확보하여 조합의 원활한 운영에 대한 위험을 미연에 방지하기 위한 것이다. 그런데 농협ㆍ축협의 조합장은 해당 직역 조합원들의 권익증진을 위하여 노력함으로써 국민경제의 균형발전을 도모하는 데 매우 중요한 역할을 할 뿐만 아니라 금융기관에 유사한 업무를 담당하는 기관을 통솔하는 위치에 있으므로 고도의 윤리성과 준법의식이 요구되고, 그 직무에 대하여 국민이 가지는 공공의 신뢰가 매우 크다고 할 것이므로, 위와 같은 입법목적은 정당하다. (2) 수단의 적정성 위와 같이 농협ㆍ축협의 조합장은 해당 조합원들은 물론 국민 전체의 이익을 위하여 봉사해야 할 금융기관 임원으로서 고도의 도덕성을 갖추어야 할 뿐만 아니라 그 직무에 대한 공공의 신뢰를 유지해 나가야 하는 직위인데, 범죄행위로 법원으로부터 유죄판결, 그것도 금고 이상의 형을 선고받을 정도가 되었다면 위와 같은 도덕성에 치명적 타격을 입게 되고 공공의 신뢰도 해칠 수 있다. 또한 범죄의 유ㆍ무죄 여부를 가리는 재판은 개인에게 자신의 신체적 자유뿐만 아니라 사회적 평판과도 직결되는 중요한 의미를 가진다는 점에 비추어 볼 때, 조합장 역시 일반인과 마찬가지로 자신에 대한 형사재판 내지 형사절차에 상당한 노력과 관심을 집중할 수밖에 없을 것이므로, 그러한 과정에서 조합장으로서의 직무에 전념하지 못할 가능성이 높고 이로 인하여 조합의 정상적인 운영에 위험이 초래될 가능성 또한 충분히 예견된다 할 것이다. 반면, 조합장은 임명직이 아니고 선출직이기 때문에 조합의 원활한 운영을 위하여 조합장을 직무에서 배제할 필요가 생겼을 때 상급자에 의하여 그 직무에서 배제될 가능성은 거의 없다. 따라서 그러한 지위에 처한 조합장의 직무를 정지시키고 권한을 대행시키는 방법은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 적절하다. (3) 침해의 최소성 (가) 이 사건 법률조항들에 의한 조합장의 직무정지는 비록 형이 확정되기 전까지 조합장의 직무를 대행시키는 잠정적이고 가처분적인 조치이긴 하나, 언제 금고 이상의 형이 확정될지 모르는 것이어서 조합장으로서의 임기인 4년이 무의미해질 정도로 장기간이 소요될 경우 사실상 이는 ‘퇴직’이나 다름없는 불이익이 될 수 있다. 여기에 이 사건 법률조항들은 조합장에 대한 유죄의 형이 확정되기 이전임에도 직무정지라는 불이익을 가하는 것이어서 무죄추정의 원칙에 위반될 여지가 있는 점까지 덧붙여 고려해 보면, 위 수단과 입법목적 사이에는 입법목적 달성을 위하여 그러한 수단을 선택하지 않으면 안 될 정도의 필수적인 사정이 있어야 하고, 해당 수단을 선택ㆍ적용함에 있어서도 입법목적을 달성함에 꼭 필요한 정도로 엄격히 요건을 설정하여 기본권 침해를 최소화해야만 헌법적으로 정당화될 수 있다. 한편, 농협이나 축협은 그것이 유사금융기관으로서 기능한다는 점에서 또는 국가로부터 자율적 활동을 보장받고 각종 세금ㆍ부과금이 면제된다는 점에서는 공공성이 있다고 할 수 있지만, 기본적으로는 농업인, 축산업인들이 그들의 경제적 지위의 향상을 위하여 자율적으로 결성한 조합이므로 국가의 관여가 최대한 배제되어야 할 사경제주체에 해당한다. 헌법 제123조 제5항에서도 "국가는 농ㆍ어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다."라고 하여, 최대한 농어민ㆍ중소기업을 육성할 의무를 부과하는 한편, 그러한 조직이 자율적으로 활동할 수 있도록 보장하고 있으므로, 위 단체들의 활동에 관해 이 사건 법률조항들과 같이 국가가 법령으로 지나치게 규제하는 것은 위 헌법조항이 명령하는 ‘자율적인 활동 보장’에도 역행하는 결과가 될 수 있다. 이러한 점에 비추어 본다면 이 사건 법률조항들에 의한 직무정지가 과잉금지원칙에 위배되는 것인지를 심사함에 있어서는 엄격한 접근이 요구된다. (나) 우선 ‘금고 이상의 형이 선고될 경우’ 다른 추가적 요건 없이 조합장을 직무에서 배제시키는 것은 조합장의 직무수행에 대한 조합원이나 일반의 공공의 신뢰를 지키기 위하여 꼭 필요한 최선의 방안이라고 단정하기 어렵다. 왜냐하면 조합장의 도덕성이나 직무에 대한 공공의 신뢰는 법원의 판결이 내려지기 전이라도 수사나 공소제기 및 그에 따른 언론보도에 의하여 상실될 수도 있고, 경영상 잘못된 사업의 추진이나 정치적 실책, 비윤리적 사생활 등의 이유로도 상실될 수 있으며, 1심에서 금고 이상의 형을 선고받은 다음 2심에서 그 미만의 형을 선고받거나 무죄판결을 받아 직무정지상태가 해소되더라도 이미 훼손되었던 공공의 신뢰가 다시 이전 단계로 회복된다고 볼 수도 없기 때문이다. 나아가 2심에서 조합장에게 무죄가 선고된 후 검사의 상고에 의하여 대법원에 계속 중이라면 추후 유죄 취지의 대법원 판결에 따라 다시 직무정지될 가능성도 남아 있으므로, 조합장의 도덕성에 대한 주민의 신뢰 여부를 ‘금고 이상의 형의 선고’만을 기준으로 판단하여 직무정지 여부를 결정하는 것은 모호한 기준에 의하여 해당 조합장에게 회복할 수 없는 불이익을 주게 될 위험성이 있다. (다) 또한, 이 사건 법률조항들에 의하지 아니하더라도 조합원은 조합장 해임청구권 등을 피보전권리로 직무집행정지가처분을 신청하여 잠정적으로 조합장의 직무집행을 정지시킴으로써(농업협동조합법 제55조, 상법 제385조 제2항, 제407조, 민사집행법 제300조 제2항) 조합의 현저한 손해나 원활한 운영에 대한 위험 방지를 도모할 수 있는 방법이 존재한다. 그렇다면 금고 이상의 형이 선고되었다는 사실만으로 곧바로 조합장의 직무를 정지시키는 이 사건 직무정지제도가 위 입법목적 달성을 위하여 반드시 필요하다고 보기는 어렵다. 나아가 이 사건 법률조항들과 함께 조합장의 직무가 정지되는 사유로서, 궐위된 경우(농업협동조합법 제46조 제4항 제1호), 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우(같은 항 제2호), 30일 이상 의료기관에 계속하여 입원한 경우(같은 항 제3호)가 규정되어 있는바, 이는 모두 조합장의 ‘물리적 부재상태’가 직무의 원활한 운영에 지장을 주는 사유이다. 그러나 재판에서 금고 이상의 형을 선고받더라도 불구속상태에 있는 이상, 조합장이 물리적으로 부재하는 것은 아니기 때문에 반드시 직무의 원활한 운영을 위해 배제되어야 할 당위성을 발견하기 힘들다. 게다가 금고 이상의 형을 선고받은 사안이 중할 경우에는 대부분 신병이 구금될 것인데, 이는 위 제2호의 ‘공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우’로서 또 다른 직무정지사유에 해당된다. 결국 이 사건 법률조항들이 대상으로 하고 있는 것은, ‘금고 이상의 형을 선고’받았음에도 불구하고 불구속상태에 있게 되는 비교적 사안이 가벼운 경우이고, 또 이로 인하여 조합에 현저한 손해나 위험이 초래될 경우 민사상의 가처분 제도의 활용도 가능하다는 점을 고려해 보면, 이 사건 법률조항들에 따라 조합장의 직무를 곧바로 배제시킬 급박한 필요성이 있다고 볼 수 없다. (라) 다음으로, 이 사건 법률조항들은 직무정지라는 불이익을 가하는 요건을 설정함에 있어서도 직무전념성을 확보하기 위한 필요 최소한의 범위에 그치고 있다고 보기도 어렵다. 이 사건 법률조항들의 입법목적은 조합장에 대한 공공의 신뢰 유지와 직무전념성을 확보하여 조합의 원활한 운영에 대한 위험발생을 예방하기 위한 것이므로, 그 사유는 위와 같이 형이 확정될 때까지 기다릴 수 없을 정도로 조합장 직무의 원활한 운영에 대한 ‘구체적인’ 위험을 야기할 것이 명백히 예상되는 범죄, 판결이 확정될 때까지 기다릴 경우 회복할 수 없는 공익이 침해될 우려가 있는 범죄, 사회적으로 비난가능성이 큰 범죄로서 형이 확정되기 전에 미리 직무에서 배제시켜야 할 필요성이 명백한 범죄로 한정되어야 할 것이다. 이와는 달리 직무와 관련이 없는 경미한 범죄 및 과실범이나 행정법규위반과 같은 비난가능성 내지 반사회성이 약한 범죄는 이 사건 직무정지제도가 추구하는 조합장 직무의 원활한 운영에 대한 ‘구체적 위험’이 된다고 단정할 수 없다. 그런데도 이 사건 법률조항들은 그러한 구체적 위험이나 회복할 수 없는 공익 침해의 우려와는 상관없이 오직 금고 이상의 형을 선고받은 사실만을 유일한 요건으로 직무를 정지시키고 있을 뿐만 아니라, 범죄가 조합장에 선출되는 과정에서 또는 선출된 이후 직무와 관련하여 발생하였는지 여부, 고의범인지 과실범인지 여부, 범죄의 유형과 죄질이 조합장의 직무를 수행할 수 없을 정도로 공공의 신뢰를 중차대하게 훼손하는지 여부 등을 가려 입법목적을 달성함에 필요한 범위로 한정하려는 노력도 전혀 하지 않고, 단순히 금고 이상의 형을 선고받을 수 있는 모든 범죄로 그 적용대상을 무한정 확대함으로써, 사안에 따라서는 직무정지의 필요성이 달리 판단될 수 있는 가능성마저 완전히 배제시키고 있다. 따라서 조합장의 직무전념성을 확보하면서도 직업수행의 자유 제한을 최소화하기 위해서는, 금고 이상의 형을 선고받은 사실 자체로써 조합장 직무의 원활한 운영을 저해하여 직무정지의 필요성이 인정되는 성격의 범죄 유형이나 내용으로 그 적용대상을 한정하는 등 그 요건을 엄격히 설정하여, 기본권 침해를 최소화하였어야 한다. (마) 마지막으로, 이 사건 법률조항들에 따른 직무정지는 죄를 지은 조합장에 대하여 형벌을 가하거나 그의 신분을 박탈하는 제도가 아니라 유죄 선고된 조합장의 직무수행으로 인한 부작용을 방지하기 위한 잠정적ㆍ가처분적 제도이므로, 피고인의 유ㆍ무죄를 가리고 죄책의 정도에 따라 형을 부과함으로써 국가형벌권을 실현하는 형사재판 제도와는 그 추구하는 목적과 가치가 다르다. 형사재판을 담당한 법원이 금고 이상의 형을 선고함에 있어 직무정지의 결과가 발생할 지도 모른다는 사정을 충분히 감안했다고 보기도 어렵고, 그럴 의무도 없으며, 금고 이상의 형을 선고하기에 앞서 직무정지에 관한 소명의 기회를 줄 리도 없다. 그럼에도 조합장의 직무정지라는 잠정적 처분을 ‘금고 이상의 형의 선고’라는 형사재판 결과에 전적으로 의존하도록 함으로써 형벌이 곧바로 신분의 불이익으로 연결되도록 하고 있으므로, 이 사건 법률조항들에 의한 직무정지는 필요 최소한의 범위를 넘어선 과도한 기본권 제한이라 할 것이다. (4) 법익의 균형성 이 사건 법률조항들은 유죄판결이 확정되지 않았음에도 ‘금고 이상의 형이 선고되었다’는 사실로부터 조합장의 직무에 대한 공공의 신뢰와 직무전념성을 해칠 우려가 있다는 부정적 의미를 부여한 후, 그 유죄판결의 존재를 유일한 요건으로 하여 직무정지라는 불이익을 입히고 있다. 만약 조합장에 대한 상급심 재판에서 무죄가 선고된다면 당해 조합장의 직업수행의 자유에 대한 중대한 침해는 돌이킬 수 없게 되는 것이다. 이처럼 당해 조합장의 기본권 침해는 매우 현실적이고 구체적인 반면, 이 사건 법률조항들이 달성하려는 공공의 신뢰와 직무전념성 확보라는 공익의 실현은 다소 추상적이다. 뿐만 아니라, 아직 유죄가 확정되지도 아니한 조합장의 직무수행이 해당 직능의 조합원들이나 당해 조합에 실제로 어느 정도의 해악을 야기할 것인지도 불분명하다. 결국 이 사건 법률조항들에 의하여 달성하려는 공익은 모호한 반면, 금고 이상의 형이 선고되었다는 이유만으로 형의 확정이라는 불확정한 시기까지 직무수행을 정지 당하는 조합장의 불이익은 실질적이고 현존하는 기본권 침해로서 위와 같은 공익보다 결코 작다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항들은 법익균형성 요건도 충족하지 못하였다. (5) 소결 따라서 이 사건 법률조항들은 기본권 제한의 침해 최소성 및 법익의 균형성을 갖추지 못하였으므로, 헌법상 과잉금지원칙에 위반하여 청구인 김○상, 임○칠, 이○덕, 배○태의 직업수행의 자유를 침해한다. 다. 평등권 침해 여부 국회의원이나 지방자치단체의 장 등은 국민에 의하여 직접 선출되어 민주적 정당성을 부여받아 국정을 책임지는 고위공직자들이므로 이 사건과 같이 농협ㆍ축협 조합장의 경우보다는 그 직위의 공공성이나 그 직무에 대한 국민의 신뢰는 비교할 수 없이 높다고 할 것이다. 따라서 금고 이상의 형을 선고받음으로써 그 직무의 전념성이 해쳐져 원활한 국정운영에 지장을 받을 우려라는 측면에서 이를 미연에 방지해야 할 필요성은 농협ㆍ축협 조합장의 경우보다 위 공직자들이 훨씬 크다. 그럼에도 이들 공직자들에게는 금고 이상의 형이 선고되었다는 사실만으로 그 직무를 정지시키는 규정은 존재하지 아니한다. 반면, 이들보다 훨씬 직무정지의 필요성이 낮고, 경우에 따라서는 민사상의 가처분 제도에 의하여 직무집행정지도 가능한 농협ㆍ축협 조합장에 대하여 금고 이상의 형이 선고되었다는 이유로 곧바로 직무정지라는 제재가 가해지고 있으니, 이는 합리적인 차별이라고 볼 수 없다. 또한, 농협ㆍ축협과 유사한 다른 조합들, 즉 수산업협동조합, 신용협동조합, 중소기업협동조합 등의 경우에는 이 사건 법률조항들과 같은 직무정지조항이 전혀 없다. 이들 조합의 장은 사법인의 임원이면서도 금융기관에 준하는 공공성과 선거과정에서의 청렴성이 확보되어야 한다는 규범목적 측면에서 농협 및 축협 조합장의 경우와 본질적으로 동일하다 할 것인데, 이 사건 법률조항들은 농협 및 축협의 조합장에게만 금고 이상의 형이 선고되었다는 사실만으로 직무정지라는 제재를 가하고 있으므로, 이는 자의적인 차별이라 아니할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항들은 청구인 김○상, 임○칠, 이○덕, 배○태의 평등권을 침해한다. 5. 결론 그렇다면 청구인 기○중, 전○설의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 법률조항들은 청구인 김○상, 임○칠, 이○덕, 배○태의 직업수행의 자유 및 평등권을 침해하여 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌마562

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[ 참조조문 ]

지방자치법 제111조

농업협동조합법 제46조 제107조

대한민국헌법 제11조 제15조 제123조

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