전원재판부 2010헌마443, 2012. 3. 29.

【판시사항】 가. 법률조항이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에 그 법률조항에 대하여 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없다고 본 사례 나. 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하고 있는 ‘여객자동차 운수사업법 시행령’(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정된 것) 제10조의2(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)가 개인택시운송사업자의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 다. 이 사건 시행령조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부(소극) 라. 이 사건 시행령조항이 개인택시운송사업자의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 마. 이 사건 시행령조항이 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하고 있음에도 불구하고 그 시행 전에 받은 개인택시면허는 양도 및 상속이 허용되도록 하고 있는 ‘여객자동차 운수사업법 시행령’(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호) 부칙 제3조(이하 ‘이 사건 시행령부칙조항’이라 한다)가 이 사건 시행령조항의 시행 이후에 면허를 받은 개인택시운송사업자의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. "제2항에 따라 인가를 받아야 하는 운송사업자 중에서 대통령령으로 정하는 자는 그 사업을 양도할 수 없다."라고 규정한 ‘여객자동차 운수사업법’(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것) 제14조 제3항 및 "대통령령으로 정하는 운송사업자가 사망한 경우에는 상속인이 그 여객자동차운송사업을 계속할 수 없다."라고 규정한 같은 법 제15조 제1항 단서는 대통령령이라는 구체적인 하위규범의 시행을 예정하고 있을 뿐, 위 각 법률조항이 직접적으로 청구인들의 기본권을 침해하고 있다고 볼 수 없으므로 위 각 법률조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 결여하여 부적법하다. 나. 개인택시의 공급과잉을 억제할 필요가 있고, 개인택시면허의 양도 및 상속에 따르는 프리미엄의 획득ㆍ유지는 면허처분에 의하여 직접적으로 부여되는 이익이 아니며, 개인택시면허는 공법상의 권리로서 행정목적상의 한계를 가진다. 따라서 이 사건 시행령조항이 법률의 위임을 받아 개인택시면허의 양도 및 상속을 제한하는 것을 두고 법률유보원칙에 위배되거나 입법형성권의 한계를 벗어나 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로 볼 수 없다. 다. 개인택시면허의 양도 및 상속에 따르는 청구인들의 경제적 이익은 이에 대한 기대가 신뢰보호를 받아야 할 만큼 확고한 이익이라고 보기 어렵고, 개인택시면허의 양도는 원래 인가사항이었 으며, 개인택시의 공급과잉이 수년간 지속되고 있었으므로 면허의 양도 및 상속이 계속해서 허용될 것이라는 신뢰의 보호가치가 크다고 할 수 없다. 한편 개인택시의 적정량을 유지함으로써 승객에 대한 서비스를 향상하고 택시의 관리 소홀로 인하여 국민의 생명ㆍ신체에 위험이 초래되는 것을 방지한다는 공익은 청구인들의 신뢰이익보다 중대하므로 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하는 이 사건 시행령조항은 신뢰보호원칙에 위배되지 아니한다. 라. 일반택시면허는 대물적인 성격이 강한 반면에, 개인택시면허는 사업자가 직접 운전에 종사하는 것이 특징이므로 엄격한 개인적 요건이 요구된다. 일반택시의 공급을 축소하기 위해서는 양도 및 상속의 제한보다는 현재 시행 중인 자율적인 감차를 유도하는 방식이 더 적절하다고 할 수 있다. 개인택시면허의 양도 및 상속 금지는 면허 수의 점진적인 감축을 유도하여 신규면허 발급의 확대로 이어질 수 있는데, 이에 따른 면허발급 대기자들의 이익도 고려하지 않을 수 없다. 따라서 이 사건 시행령조항이 일반택시운송사업자와 개인택시운송사업자를 자의적으로 차별하여 청구인들의 평등권을 침해하는 것으로 볼 수 없다. 마. 종전면허에 대하여 종전의 규정에 따라 양도 및 상속을 허용하는 것은 구법에서 신법으로 이전하는 과정에서 종전면허 취득자가 구법질서에 대하여 가지고 있던 신뢰를 보호하기 위한 것이다. 종전면허의 경우는 발급 당시 양도 및 상속이 허용되고 있었고 면허발급 대기자들도 이를 믿고 면허를 취득하여 보유하게 된 것이지만, 신규면허의 경우는 면허 발급 전에 이미 이 사건 시행령조항의 시행으로 양도 및 상속이 금지되고 있었으므로 당시의 면허발급 대기자들은 양도 및 상속이 금지됨을 알고 면허를 취득하게 된 것이다. 따라서 이 사건 시행령부칙조항이 종전면허와 신규면허를 자의적으로 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. 【심판대상조문】 여객자동차 운수사업법(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것) 제14조 제3항, 제15조 제1항 단서 여객자동차 운수사업법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정된 것) 제10조의2, 부칙 제3조 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항, 제2항, 제37조 제2항 헌법재판소법 제69조 제1항 여객자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 개정된 것) 제5조 제1항 제2호, 제3호, 제85조 제1항 제37호 여객자동차 운수사업법(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것) 제14조 제5항, 제50조 제3항, 부칙 제1항, 제3항 구 여객자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 개정되고, 2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정되기 전의 것) 제14조 제2항, 제15조 제1항 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21077호로 개정되고, 2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 삭제되기 전의 것) 제10조 여객자동차 운수사업법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호) 부칙 제1조 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제14조 제1항 [별표 2] , 제19조, 제21조 제1항 제1호 구 자동차운수사업법(1981. 12. 31. 법률 제3513호로 개정되고, 1986. 12. 31. 법률 제3913호로 개정되기 전의 것) 제28조의2 제1항, 제3항 구 자동차운수사업법 시행규칙(1981. 3. 7. 교통부령 제700호로 개정되고, 1985. 2. 25. 교통부령 제808호로 개정되기 전의 것) 제15조 제3항 【참조판례】 가. 헌재 2008.10.30.2005헌마222, 판례집 20-2상, 891, 913 나. 헌재 2005.2. 3.2003헌마930, 판례집 17-1, 167, 180-181헌재 2008.5.29. 2006헌바85등, 판례집 20-1하, 115, 135-136 다. 헌재 2010.7.29.2008헌마581, 판례집 22-2상, 404, 418 라. 헌재 2008.11.27. 2006헌마688, 판례집 20-2하, 397, 408 【전문】 [당사자] 청 구 인 1. [별지1] 청구인 목록 기재와 같다(2010헌마443). 위 청구인들 대리인 법무법인 고도담당변호사 이용환 외 2인 2. [별지2] 청구인 목록 기재와 같다(2011헌마362). 위 청구인들 대리인 변호사 김형동 외 1인 [주문] 1. [별지2] 청구인 목록 기재 청구인 21. 오○만 내지 199. 추○신, 205. 진○덕 내지 274. 인○환, 277. 홍○호 내지 380. 김○호의 심판청구와 [별지1] 청구인 목록 기재 청구인들 및 [별지2] 청구인 목록 기재 청구인 1. 우○홍 내지 20. 김○기, 200. 정○관 내지 204. 김○길, 275. 박○기, 276. 진○욱, 381. 정○ 내지 388. 김□호의 ‘여객자동차 운수사업법’(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것) 제14조 제3항 및 제15조 제1항 단서에 대한 심판청구를 각 각하한다. 2. [별지1] 청구인 목록 기재 청구인들 및 [별지2] 청구인 목록 기재 청구인 1. 우○홍 내지 20. 김○기, 200. 정○관 내지 204. 김○길, 275. 박○기, 276. 진○욱, 381. 정○ 내지 388. 김□호의 ‘여객자동차 운수사업법 시행령’(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정된 것) 제10조의2에 대한 심판청구와 [별지1] 청구인 목록 기재 청구인들의 ‘여객자동차 운수사업법 시행령’(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호) 부칙 제3조에 대한 심판청구를 각 기각한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) [별지1] 청구인 목록 기재 청구인들(이하 ‘제1청구인들’이라 한다) 중 46. 장○희, 김○욱, 김○겸을 제외한 나머지 청구인들 및 김○한은 2010. 1. 5.부터 2010. 1. 12.까지 사이에 성남시장에게 개인택시운송사업면허(이하 ‘개인택시면허’라 한다)를 신청하여 2010. 4. 21. 개인택시면허를 발급받았다. (2) [별지2] 청구인 목록 기재 청구인들(이하 ‘제2청구인들’이라 한다) 중 217. 박○남 내지 221. 최○석, 223. 이○열 내지 243. 장○호, 268. 서○익, 279. 박○순 내지 287. 이○범, 289. 강○석, 298. 김○희, 359. 김○중 내지 380. 김○호는 2010. 1.경부터 2010. 5.경까지 사이에, 1. 우○홍 내지 20. 김○기, 200. 정○관 내지 204. 김○길, 275. 박○기, 276. 진○욱, 381. 정○ 내지 388. 김□호는 2010. 8.경 이후에 각 개인택시면허를 발급받았으나, 제2청구인들 중 그 나머지 청구인들은 아직 개인택시면허를 받지 못하였거나 개인택시면허를 받았다고 볼 만한 자료가 없다. (3) 원래 개인택시면허는 양도 및 상속이 가능하였으나, ‘여객자동차 운수사업법’ 및 그 시행령이 개정되어 이를 금지함으로써 그 시행일인 2009. 11. 28. 이후에 개인택시면허를 취득한 경우에는 개인택시면허를 양도하거나 상속시킬 수 없게 되었다. (4) 이에 제1청구인들 중 46. 장○희, 김○욱, 김○겸을 제외한 나머지 청구인들 및 김○한은 2010. 7. 16. ‘여객자동차 운수사업법’(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제14조, 제15조 및 ‘여객자동차 운수사업법 시행령’(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정된 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제10조의2, ‘여객자동차 운수사업법 시행령’(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호, 이하 ‘2009년 시행령’이라 한다) 부칙 제3조의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였는데, 김○한이 2010. 7. 31. 사망하여 그 상속인들인 장○희, 김○욱, 김○겸이 2010. 10. 20. 심판청구절차를 수계하였다. (5) 한편 제2청구인들은 2011. 7. 8. 법 제14조 제2항, 제3항, 제15조 제1항 단서 및 시행령 제10조의2의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다(이하 장○희, 김○욱, 김○겸을 제외한 나머지 청구인들 및 김○한을 ‘청구인 등’ 또는 ‘제1청구인 등’이라 한다). 나. 심판의 대상 청구인들이 위헌확인을 구하는 법령조항은 법 제14조 및 제15조 전체와 시행령 제10조의2에 걸쳐 있으나, 청구인들이 다투는 것은 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하는 부분에 국한되므로 심판대상조항을 양도 및 상속이 금지되는 운송사업자를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 법 제14조 제3항 및 제15조 제1항 단서와 그 위임에 따라 양도 및 상속이 금지되는 운송사업자를 개인택시운송사업자로 정하고 있는 시행령 제10조의2로 한정함이 상당하다. 또한 제1청구인들은 2009년 시행령 부칙 제3조에 관하여, 개정법령 시행 전에 개인택시면허를 취득한 사람에 대해서는 종전의 법령에 따라 그 면허를 양도하거나 상속시킬 수 있도록 규정하고 있으면서, 제1청구인 등과 같이 개정법령 시행 전부터 운전업무에 종사하여 오다가 그 시행 이후에 비로소 개인택시면허를 취득한 경우에 관하여는 별도의 경과규정을 두지 아니하여 결국 제1청구인들이 개인택시면허를 양도하거나 상속시킬 수 없게 되었음을 이유로 그 규정의 불완전, 불충분함을 다투는 부진정입법부작위 위헌확인도 아울러 구하고 있다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 법 제14조 제3항, 제15조 제1항 단서(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 시행령 제10조의2(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), 2009년 시행령 부칙 제3조(이하 ‘이 사건 시행령부칙조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 여객자동차 운수사업법(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것) 제14조(사업의 양도ㆍ양수 등) ③ 제2항에 따라 인가를 받아야 하는 운송사업자 중에서 대통령령으로 정하는 자는 그 사업을 양도할 수 없다. 제15조(여객자동차운송사업의 상속) ① 운송사업자가 사망한 경우 상속인이 그 여객자동차운송사업을 계속하려면 피상속인이 사망한 날부터 90일 이내에 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 운송사업자가 사망한 경우에는 상속인이 그 여객자동차운송사업을 계속할 수 없다. 여객자동차 운수사업법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정된 것) 제10조의2(운송사업의 양도ㆍ상속의 제한) 법 제14조 제3항 및 제15조 제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 자" 및 "대통령령으로 정하는 운송사업자"란 각각 개인택시운송사업자를 말한다. 여객자동차 운수사업법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호) 부칙 제3조(개인택시운송사업의 양도ㆍ양수 및 상속에 관한 경과조치) 이 영 시행 전에 종전의 규정에 따라 개인택시운송사업면허를 받은 경우의 양도ㆍ양수 및 상속에 관하여는 제10조 및 제10조의2의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. [관련조항] 구 여객자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 개정되고, 2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정되기 전의 것) 제14조(사업의 양도ㆍ양수 등) ② 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하려면 제1항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 이 경우 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사는 국토해양부령으로 정하는 일정 기간 동안 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수를 제한할 수 있다. 제15조(여객자동차운송사업의 상속) ① 운송사업자가 사망한 경우 상속인이 그 여객자동차운송사업을 계속하려면 피상속인이 사망한 날부터 90일 이내에 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21077호로 개정되고, 2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 삭제되기 전의 것) 제10조(양도ㆍ양수 시 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업) 법 제14조 제2항에 따라 양도ㆍ양수의 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업은 개인택시운송사업으로 한다. 여객자동차 운수사업법(2009. 5. 27. 법률 제9733호) 부칙 ① (시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. ③ (여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수 및 상속 제한에 관한 경과조치) 이 법 시행일 전에 종전의 규정에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 경우에 그 양도ㆍ양수 및 상속의 제한에 관하여는 제14조 제3항 및 제15조 제1항 단서의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 여객자동차 운수사업법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호) 부칙 제1조(시행일) 이 영은 2009년 11월 28일부터 시행한다. 2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장 요지 (1) 개인택시면허의 양도 및 상속을 일괄적으로 금지하는 것은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해한다. (2) 청구인 등은 개인택시면허를 통한 재산적 가치의 획득을 기대하고 10년 이상 택시운전에 종사하여 개인택시면허를 취득하였는데, 다른 운송사업자와 달리 사업의 양도 및 상속을 금지하는 것은 신뢰보호원칙에 반하고 청구인들의 평등권을 침해한다. (3) 개정법령 시행 전에 취득한 개인택시면허(이하 ‘종전면허’라 한다)에 관하여만 양도 및 상속을 허용하고, 개정법령 시행 이후에 발급되는 개인택시면허(이하 ‘신규면허’라 한다)에 관하여는 양도 및 상속을 금지하는 것은 평등권 침해이다. (4) 법률이 아닌 이 사건 시행령조항에 의하여 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하는 것은 법률유보원칙에 위배되는 것이다. 나. 국토해양부장관의 의견 요지 (1) 청구인들이 취득할 수 없게 되는 면허 양도의 대가는 개인택시면허에 부수적으로 발생하는 이익으로서 헌법상 보장되는 재산권이라고 볼 수 없다. (2) 신규면허의 양도 및 상속을 금지하여 택시의 공급과잉을 해소하면 택시운송업계의 경영이 개선되어 승객에게 안전하고 쾌적한 운송서비스를 제공할 수 있고, 개인택시뿐만 아니라 일반택시 역시 지역별 총량제에 따라 그 공급량을 조절하고 있다. 또한 개인택시운송사업을 제외한 나머지 여객자동차운송사업의 면허는 대물적 허가임에 반하여 개인택시면허는 대인적 허가이므로 면허의 이전을 제한할 필요성이 크다. (3) 청구인 등이 개인택시면허를 받기 전에 이미 개정법령이 시행되고 있었으므로, 청구인 등의 신뢰는 신규면허를 받을 것에 대한 기대에 그치고 면허의 양도 및 상속에 대한 기대에까지 미치는 것은 아니다. 3. 적법요건에 관한 판단 가. 현재성 아직 개인택시면허를 취득하지 아니한 청구인들도 장래 면허의 취득이 예정되어 있다는 이유로 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 개인택시면허를 받으려는 사람은 운전 경력, 무사고 운전, 거주지 등의 요건을 갖추어야 하고(법 제5조 제1항 제3호, 법 시행규칙 제19조), 관할관청이 지역실정을 고려하여 따로 정하는 면허기준이 있는 경우에는 그 요건도 충족시켜야 하는바, 이러한 점에 비추어 보면 개인택시면허를 취득하지 아니한 청구인들은 기본권 침해의 현재성을 구비하였다고 할 수 없다. 따라서 제2청구인들 중 1. 우○홍 내지 20. 김○기, 200. 정○관 내지 204. 김○길, 217. 박○남 내지 221. 최○석, 223. 이○열 내지 243. 장○호, 268. 서○익, 275. 박○기, 276. 진○욱, 279. 박○순 내지 287. 이○범, 289. 강○석, 298. 김○희, 359. 김○중 내지 388. 김□호를 제외한 나머지 청구인들은 개인택시면허를 취득하였음을 인정할 수 없는 이상 그 심판청구는 기본권 침해의 현재성이 없어 부적법하다. 나. 청구기간 법령에 대한 헌법소원은 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원심판을 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항). 앞서 본 바와 같이, 이 사건 시행령조항은 2009. 11. 28. 시행되었고, 제2청구인들 중 217. 박○남 내지 221. 최○석, 223. 이○열 내지 243. 장○호, 268. 서○익, 279. 박○순 내지 287. 이○범, 289. 강○석, 298. 김○희, 359. 김○중 내지 380. 김○호는 2010. 1.경부터 2010. 5.경까지 사이에 개인택시면허를 발급받았다. 이러한 경우 개인택시면허를 받은 날부터 1년 이내에 헌법소원심판을 청구하여야 할 것인바, 그때부터 1년이 지난 2011. 7. 8. 제기된 위 청구인들의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다. 다. 직접성 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률조항이 직접 청구인들의 기본권을 침해하여야 하므로, 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 원칙적으로 부인된다(헌재 2008. 10. 30. 2005헌마222, 판례집 20-2상, 891, 913 참조). 법 제14조 제3항은 "제2항에 따라 인가를 받아야 하는 운송사업자 중에서 대통령령으로 정하는 자는 그 사업을 양도할 수 없다."라고 규정하고, 법 제15조 제1항 단서는 "대통령령으로 정하는 운송사업자가 사망한 경우에는 상속인이 그 여객자동차운송사업을 계속할 수 없다."라고 규정하여 어느 특정 유형의 여객자동차운송사업자는 그 사업을 양도하거나 상속시킬 수 없음을 정하고 있을 뿐이다. 이 사건 시행령조항이 "법 제14조 제3항 및 제15조 제1항 단서에서 ‘대통령령으로 정하는 자’ 및 ‘대통령령으로 정하는 운송사업자’란 각각 개인택시운송사업자를 말한다."라고 규정함으로써 비로소 청구인 등이 개인택시면허를 양도하거나 상속시킬 수 없게 된 것이다. 그리고 이 사건 법률조항의 효력이 여전히 유지된다고 하더라도 이 사건 시행령조항의 효력이 없어지는 것만으로 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지할 근거는 남지 않게 되므로 청구인들은 심판청구의 목적을 충분히 달성하게 된다. 이것은 곧 이 사건 법률조항이 청구인들의 기본권을 직접적으로 제한하는 것이 아님을 나타낸다. 따라서 이 사건 법률조항은 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없으므로, 이에 대한 심판청구는 부적법하다. 4. 제1청구인들 및 제2청구인들 중 1. 우○홍 내지 20. 김○기, 200. 정○관 내지 204. 김○길, 275. 박○기, 276. 진○욱, 381. 정○ 내지 388. 김□호의 청구에 관한 본안 판단 가. 개인택시면허제도와 택시의 공급과잉 (1) 개인택시면허의 취득 개인택시운송사업은 법 제3조 제1항 제2호의 ‘구역 여객자동차운송사업’의 한 종류로서 운행계통을 정하지 아니하고 일정한 사업구역 안에서 1개의 운송계약에 따라 자동차 1대를 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업을 말한다. 개인택시운송사업은 사업자가 직접 운전한다는 특징을 가지고 있으므로, 개인택시운송사업자는 다른 운송사업자와 달리 운수종사자로서의 자격이 있어야 하며 운전경력 등 별도의 면허요건을 갖추어야 한다. ‘여객자동차 운수사업법 시행규칙’(이하 ‘시행규칙’이라 한다)에 의하면, 여객자동차운송사업용 자동차 등을 면허신청 공고일 이전의 최종 운전종사일부터 계산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력 등이 있을 것, 과거 3년 동안 운수종사자의 준수사항 위반으로 과태료처분을 3회 이상 받지 아니하였을 것, 과거 3년 동안 ‘도로교통법 시행규칙’에 따른 운전면허 행정처분 기준에 의하여 산출한 누산점수가 180점 이하일 것 등의 요건을 갖추어야 개인택시면허를 취득할 수 있다(제19조 제1항). 그런데, 최근까지 택시의 공급과잉으로 인하여 면허요건을 갖춘 대다수의 운전자가 개인택시면허를 취득하지 못하고 있다. (2) 개인택시면허의 양도 자동차운수사업법은 1961. 12. 30. 제정 당시부터 관할관청의 인가를 얻어 자동차운수사업을 양도할 수 있도록 규정하고 있었다. 자동차운수사업법이 1997. 12. 13. ‘여객자동차 운수사업법’으로 바뀌고 그 시행령이 1998. 6. 24. 시행된 이후부터는 개인택시운송사업을 제외한 나머지 여객자동차운송사업의 경우 그 양도가 신고사항으로 되었지만 개인택시운송사업은 여전히 관할관청의 인가를 받아 양도하도록 하였다. 택시의 공급과잉으로 면허 발급이 제한되면서 개인택시운송사업을 하려는 사람은 대부분 면허 발급을 기다리기보다는 기존의 면허를 양수하는 방법을 택하게 되었고, 그 결과 고액의 프리미엄을 지급하여야만 개인택시면허를 양수할 수 있게 되었다. (3) 개인택시면허의 상속 자동차운수사업법이 1981. 12. 31. 개정되면서 자동차운송사업자가 사망한 경우 관할관청의 인가를 받으면 상속인이 피상속인의 면허에 따른 권리ㆍ의무를 승계할 수 있도록 하였다(제28조의2 제1항, 제3항). 당시 ‘자동차운수사업법 시행규칙’은 개인택시면허의 상속에 관하여 상속인이 개인택시면허를 받을 자격이 있으면 개인택시운송사업을 승계할 수 있다는 규정을 두고 있었다(제15조 제3항). 자동차운수사업법이 1989. 12. 30. 개정되면서 관할관청의 인가를 받을 필요 없이 신고만 하면 상속인이 자동차운송사업을 계속할 수 있도록 하였다. (4) 택시공급 조절의 필요성과 그 방안 1995년부터 2006년까지 사이에 택시의 공급은 19.7% 증가하였음에 반하여 그 수요는 35% 감소하였다. 자가용자동차 보급의 확대, 대중교통망의 확충으로 택시 수요는 지속적으로 감소하고 있는데도 면허제의 속성과 면허발급 대기자의 증가 등으로 택시의 공급은 계속되었던 것이다. 이에 대한 보완책으로 건설교통부(국토해양부의 전신)는 택시총량제를 도입하였다. 택시총량제는 택시의 적정량을 지역별로 산정한 후 택시 대수가 해당 지역의 적정량에 미치지 못하게 되면 그 차이만큼 택시 공급을 보충하여 지역별 적정 운영 대수를 유지하도록 하는 제도이다. ‘여객자동차 운수사업법’은 제5조 제1항 제1호에서 면허기준의 하나로 ‘사업계획이 해당 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것’을 요구하여 택시총량제의 시행을 뒷받침하고 있다. 택시총량제를 위해서는 과잉 공급되어 있는 택시의 운영 대수를 감축하여야 한다. 개인택시가 전체 택시의 60% 이상을 차지하고, 1991년부터 2007년까지 사이에 일반택시는 23% 증가하였는데 개인택시는 94%나 증가하였으므로 일반택시보다 개인택시의 대수 감축이 더욱 필요한 실정이다. 일반택시에 관하여는 자발적 감차분에 대한 보상 방식을 시행하고 있다. 이를 위하여 2009. 5. 27. ‘여객자동차 운수사업법’을 개정하면서 국가가 지역별 수송력 공급계획을 초과하는 차량에 대한 지방자치단체의 감차보상을 지원할 수 있도록 하였다(제50조 제3항). 한편 개인택시에 관하여는 이 사건 시행령조항에 의하여 신규면허의 양도 및 상속을 금지함으로써 개인택시면허 수의 점진적인 감축을 유도하고 있다. 나. 이 사건 시행령조항의 위헌 여부 (1) 이 사건 시행령조항에 의하여 제한되는 기본권 이 사건 시행령조항은 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하고 있는바, 개인택시면허는 경제적 가치가 있는 공법상의 권리로서 헌법에 의하여 보장되는 재산권이라고 할 수 있으므로 그 양도 및 상속의 금지가 청구인들의 재산권을 침해하는 것은 아닌지 심사할 필요가 있다. 청구인 등은 개인택시면허의 양도 및 상속이 허용되고 있을 때부터 수년간 자동차운전업무에 종사하여 왔고 청구인 등이 면허요건을 갖추게 되었을 당시에도 양도 및 상속이 허용되고 있었으나, 면허발급 대기기간이 길어지면서 청구인 등이 면허를 취득하기 전에 이 사건 시행령조항이 시행됨으로써 청구인 등이 발급받은 개인택시면허를 양도하거나 상속시킬 수 없게 되었다. 따라서 이 사건 시행령조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부를 살펴보아야 한다. 또한 여객자동차운송사업 중 개인택시운송사업에 관하여만 양도 및 상속을 금지하고 있으므로 개인택시와 사업 내용이 가장 유사한 일반택시와 비교하여 이 사건 시행령조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부를 심사하기로 한다. 한편 제2청구인들 중 1. 우○홍 내지 20. 김○기, 200. 정○관 내지 204. 김○길, 275. 박○기, 276. 진○욱, 381. 정○ 내지 388. 김□호는, 기본권의 제한은 법률에 의하여야 하므로 이 사건 시행령조항이 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하는 것은 법률유보원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 법률유보원칙은 ‘법률에 의한’ 규율만을 뜻하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한’ 규율을 요청하는 것이므로 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없고 법률에 근거를 둔 위임입법에 의하여도 기본권을 제한할 수 있다고 할 것인바, 이 사건 시행령조항은 법률에 근거를 두고 있으므로 위 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. (2) 재산권 침해 여부 (가) 개인택시면허의 재산권적 성격 우리 헌법이 보장하고 있는 재산권은 ‘경제적 가치가 있는 모든 공법상ㆍ사법상의 권리’이고, 이 때 재산권 보장에 의하여 보호되는 재산권은 ‘사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치가 있는 구체적 권리’를 의미한다. 개인택시운송사업자는 장기간의 모범적인 택시운전에 대한 보상의 차원에서 개인택시면허를 취득하였거나, 고액의 프리미엄을 지급하고 개인택시면허를 양수한 사람들이므로 개인택시면허는 자신의 노력으로 혹은 금전적 대가를 치르고 얻은 재산권이라고 할 수 있다(헌재 2008. 5. 29. 2006헌바85등, 판례집 20-1하, 115, 135-136 참조). 한편 개인택시면허처분은 특정인에게 개인택시를 이용하여 정해진 구역에서 합법적으로 여객운송사업을 할 수 있는 지위를 부여하는 행정청의 재량행위이다. 따라서 개인택시면허는 사법상의 재산권과 달리 공적 성격이 강하고, 행정청은 여객운송사업의 질서 확립 등 행정목적의 달성을 위하여 개인택시면허에 대한 적절한 규제를 할 수 있다. 즉, 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소되면 관할관청은 개인택시면허 역시 취소할 수 있으며(법 제85조 제1항 제37호), 개인택시운송사업을 양수한 사람은 양도인의 운송사업자로서의 지위를 승계하므로(법 제14조 제5항), 관할관청은 개인택시운송사업의 양도ㆍ양수에 대하여 인가를 한 후에도 그 양도ㆍ양수 이전에 있었던 양도인에 대한 운송사업면허의 취소사유를 들어 양수인의 사업면허를 취소할 수도 있다. (나) 재산권 행사의 한계 청구인 등이 개인택시면허를 받은 것은 이 사건 시행령조항이 시행된 2009. 11. 28. 이후이다. 청구인 등의 면허는 이 사건 시행령조항으로 인하여 원래부터 양도 및 상속이 금지되는 것이었고, 양도 및 상속이 가능한 것으로 발급되었다가 이 사건 시행령조항에 의하여 양도 및 상속이 금지된 것은 아니다. 따라서 이 사건 시행령조항이 청구인 등의 개인택시면허에 대하여 어떠한 제한을 가하고 있는 것은 아니라고 볼 수도 있다. 그러나 개인택시면허는 헌법에 의하여 보장되는 재산권으로서 고액의 프리미엄에 거래되고 있는 것이 택시운송업계의 실정이라는 점에서 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하는 입법이 재산권 보장의 측면에서 정당화될 수 있는지 여부를 살펴보아야 한다. 헌법은 모든 국민의 재산권은 보장되나, 그 내용과 한계는 법률로 정하고, 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 재산권의 보장은 사적 유용성과 처분권의 보장을 그 내용으로 하나, 이와 같은 사적 유용성과 처분권은 재산권의 형성적 법률유보에 의한 제한의 테두리 안에서 보장된다고 할 수 있다. 재산권이 사회적인 관련성을 갖고 사회적인 기능을 가지면 가질수록 재산권의 내용과 한계를 결정하는 입법자의 형성 권한의 폭은 넓게 된다(헌재 2005. 2. 3. 2003헌마930, 판례집 17-1, 167, 180-181). 택시의 운행 대수는 여객운송질서의 확립과 관련이 있고 택시의 공급과잉을 해소하기 위해서는 개인택시면허의 처분권을 제한할 필요가 있다는 점에서 입법자는 그 처분권의 제한에 관하여 상당한 재량을 가진다고 볼 수 있다. 따라서 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하는 것이 결과적으로 청구인들의 재산권을 제한하고 있다 하더라도 그 위헌 여부는 입법자의 재산권 제한이 헌법 제37조 제2항에 의한 합리적인 입법의 한계를 벗어나 자의적으로 재산권의 본질적인 내용을 침해하였는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이다. (다) 소결 이 사건 시행령조항은 택시의 공급과잉을 해소하고 운행 대수의 적정량을 유지하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 공급과잉의 정도가 두드러진 개인택시에 관하여 면허의 처분을 제한함으로써 개인택시면허 수의 점진적인 감축을 유도할 수 있고 택시의 공급량을 탄력적으로 조절할 수 있게 되므로 수단의 적절성 역시 인정된다. 또한 개인택시면허의 양도 및 상속에 따르는 프리미엄의 획득ㆍ유지는 면허처분에 의하여 직접적으로 부여되는 이익이 아니고, 개인택시면허는 공법상의 권리로서 행정목적상의 한계를 가진다는 점에서 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지하는 이 사건 시행령조항이 청구인들의 재산권을 과도하게 제한하는 것이라고 보기도 어렵다. 결국 이 사건 시행령조항은 개인택시면허의 처분에 관한 입법재량의 한계를 일탈하였다거나 재산권의 본질적인 내용을 침해하였다고 볼 수 없으므로 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다. (3) 신뢰보호원칙 위배 여부 (가) 쟁점 청구인 등이 개인택시면허를 취득할 당시는 이미 이 사건 시행령조항에 의하여 면허의 양도 및 상속이 금지되고 있었다. 하지만 청구인 등은 이 사건 시행령조항이 시행되기 전에 이미 개인택시면허요건을 갖추고 있었으나, 단지 개인택시의 공급과잉 또는 면허발급 대기자의 과다 등으로 인하여 불가피하게 종전면허를 발급받지 못하고 있었을 뿐이다. 따라서 청구인 등은 개인택시면허의 취득 후 이를 양도하거나 상속시킬 수 있을 것이라는 신뢰를 가지고 있었다고 볼 수 있으므로 신뢰보호원칙의 관점에서 이 사건 시행령조항을 살펴볼 필요가 있다. (나) 신뢰보호원칙의 판단 기준 법률의 개정 시 구법 질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 새로운 입법은 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다. 다만 사회 환경이나 경제 여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하므로 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 그 보호 여부는 기존의 제도를 신뢰한 자의 신뢰를 보호할 필요성과 새로운 제도를 통하여 달성하려고 하는 공익을 비교형량하여 판단하여야 한다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581, 판례집 22-2상, 404, 418). (다) 신뢰의 보호가치 수범자의 입장에 있는 청구인 등으로서는 자신들이 개인택시면허를 취득한 이후에도 계속하여 면허의 양도 및 상속이 허용될 것으로 신뢰하였다 하더라도 그 신뢰가 보호받을 것을 기대할 수는 없는 것이 원칙이다. 개인택시면허의 처분에 따르는 경제적 이익은 면허발급 대기기간이 길어지면서 생겨난 고액의 프리미엄으로서 개인택시운송사업자의 노력에 의하여 취득하게 되는 것이 아니므로 이에 대한 기대가 신뢰보호를 받아야 할 만큼 확고한 이익이라고 보기는 어렵다. 또한 구법에서도 개인택시면허의 양도는 다른 여객자동차운송사업의 양도가 신고사항이었던 것과 달리 인가사항으로 되어 있었을 뿐만 아니라, 수년간 개인택시의 공급과잉이 지속되고 있는 상황이었으므로 개인택시면허에 관한 양도 및 상속의 허용은 잠정적인 것으로서 장래에 축소 내지 폐지되는 방향으로 법이 개정될 수 있으리라는 것을 어느 정도 예측할 수 있었다고 볼 수 있다. 개인택시면허제도는 그 면허기준으로 상당한 기간의 무사고 운전경력을 요구함으로써 운수종사자의 안전운행을 유도하기 위한 것이었지 운전업무 종사자의 수를 늘리기 위하여 도입된 것은 아니므로, 청구인 등이 개인택시면허제도에 직접적으로 유인되어 자동차운전업무에 종사하게 된 것으로 볼 수도 없다. 따라서 청구인 등에게 구법의 존속에 대한 신뢰가 존재한다고 하더라도 그 신뢰의 보호가치는 그리 크다고 할 수 없다. (라) 공익 목적 신규면허의 양도 및 상속을 계속 허용하여서는 적정량의 택시를 공급하기 어렵다. 택시의 공급과잉은 택시운송업계의 경영난에 따른 택시의 관리 소홀로 이어져 국민의 생명ㆍ신체에 위험을 초래할 수도 있다. 또한 공급 가능한 개인택시의 대수가 한정되어 있는 상황에서 개인택시면허의 양도 및 상속을 제한하면 면허발급 대기자들이 과도한 프리미엄의 부담 없이 개인택시면허를 취득할 수 있는 기회가 넓어지게 된다. 현재의 택시 운행 대수가 지역별 적정량에 미치지 못하는 곳도 있겠지만 그러한 지역에서는 적정량 유지를 위하여 택시의 공급을 증가시킬 것이고 이는 곧 장래의 공급과잉으로 이어질 수 있으므로, 이 사건 시행령조항에 의하여 지역의 구별 없이 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지할 필요가 있다. (마) 신뢰보호와 공익 목적의 형량 청구인 등의 신뢰는 보호가치가 크다고 할 수 없고, 이 사건 시행령조항이 달성하고자 하는 공익은 청구인 등의 신뢰이익에 비하여 크다고 할 것이다. 또한 입법목적의 효과적인 달성을 위해서는 입법 당시의 면허발급 대기자들에게도 이 사건 시행령조항을 적용하는 것이 필요하고, 개인택시면허의 양도 및 상속 금지는 신규면허의 발급을 확대하여 면허발급의 대기기간을 단축시키게 될 것이다. 한편 시행규칙은 1년 이내에 치료할 수 있는 질병으로 본인이 직접 운전할 수 없는 경우 다른 사람의 대리운전을 허용함으로써(제21조 제1항 제1호), 청구인 등이 질병으로 인하여 일시적으로 운전할 수 없게 되더라도 가혹한 경제적 손실을 어느 정도 면할 수 있도록 하고 있다. (바) 소결 청구인 등이 개인택시면허의 양도 및 상속에 관하여 가졌던 신뢰는 그 보호가치가 그다지 크다고 할 수 없고, 이 사건 시행령조항이 달성하고자 하는 공익은 청구인 등의 신뢰이익보다 중대하다고 할 것이므로 이 사건 시행령조항은 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다. (4) 평등권 침해 여부 (가) 이 사건 시행령조항은 개인택시면허에 대해서만 양도 및 상속을 금지하고 있으므로, 일반택시운송사업면허(이하 ‘일반택시면허’라 한다)는 여전히 양도 및 상속이 가능하다. (나) 이 사건 시행령조항이 개인택시면허 취득자를 일반택시면허 취득자와 다르게 취급하는 것은 헌법이 차별의 근거로 삼아서는 아니 된다고 한 기준에 의한 차별 또는 차별을 금지하고 있는 영역에서의 차별에 해당하지 아니하고, 이로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우에 해당한다고 할 수도 없다. 따라서 입법자의 기준 설정에 합리적인 이유가 있는지 여부만을 심사하는 완화된 심사기준을 적용하여 판단하기로 한다. 즉 개인택시면허와 일반택시면허 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 이들을 서로 다르게 취급하였는지 여부를 심사하기로 한다(헌재 2008. 11. 27. 2006헌마688, 판례집 20-2하, 397, 408 참조). (다) 일반택시면허는 여객자동차운송사업의 면허기준(법 제5조 제1항 제2호, 시행규칙 제14조 제1항 [별표 2])에서 그 요건으로 운송 부대시설을 요구하는 등 대물적인 성격이 강한 반면에, 개인택시면허는 사업자가 직접 운전에 종사하는 것이 특징이므로 엄격한 개인적 요건을 요구하고 있다. 개인택시면허의 양도 및 상속 금지는 개인택시의 공급을 축소하기 위한 방편인데, 일반택시의 공급을 축소하기 위해서는 양도 및 상속의 제한보다는 현재 시행 중인 자율적인 감차를 유도하는 방식이 더 적절하다고 할 수 있다. 또한 일반택시면허의 차량 대수는 여객자동차운송사업의 면허기준에 의하여 최소 10대는 되어야 하므로 일반택시면허의 양도 및 상속을 금지하게 되면 그에 따른 경제적 손실이 개인택시면허의 경우보다 훨씬 크게 된다. 한편 개인택시면허의 양도 및 상속 금지는 면허 수의 점진적인 감축을 유도하여 신규면허 발급의 확대로 이어질 수 있는데, 이에 따른 면허발급 대기자들의 이익도 고려하지 않을 수 없다. 이러한 차이를 고려하면, 이 사건 시행령조항이 일반택시면허와 달리 개인택시면허의 양도 및 상속을 금지한다고 하여 일반택시운송사업자와 개인택시운송사업자를 자의적으로 서로 다르게 취급하는 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 시행령조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 다. 이 사건 시행령부칙조항의 평등권 침해 여부 (1) 제1청구인들은 이 사건 시행령부칙조항이 신규면허와 달리 종전면허에 관하여는 종전의 규정에 따라 양도 및 상속을 계속해서 허용함으로써 신규면허 취득자들의 평등권을 침해한다고 주장한다. (2) 앞서 본 바와 같은 이유로, 완화된 심사기준에 따라 이 사건 시행령부칙조항이 본질적으로 같은 것을 자의적으로 서로 다르게 취급하고 있는지 여부를 심사하기로 한다. (3) 종전면허와 신규면허는 그 발급의 시기를 달리할 뿐 근본적으로는 동일한 권리이다. 종전면허에 대하여 구법이 계속 적용된다면 두 개의 법질서가 일정 기간 병존하게 되고, 근본적으로 동일한 권리가 발생 시기에 따라 서로 상이하게 취급되는 결과를 가져온다. 그러나 이로 인하여 발생하는 차별은 구법에서 신법으로 이전하는 과정에서 종전면허 취득자가 구법질서에 대하여 가지고 있던 신뢰를 보호하기 위한 것이고, 이러한 신뢰의 보호는 헌법상 법치국가원칙으로부터 도출되는 신뢰보호원칙에 기인하는 것이다. 종전면허의 경우는 발급 당시 양도 및 상속이 허용되고 있었고 면허발급 대기자들도 이를 믿고 면허를 취득하여 보유하게 된 것이지만, 신규면허의 경우는 면허 발급 전에 이미 이 사건 시행령조항의 시행으로 양도 및 상속이 금지되고 있었으므로 당시 면허발급 대기자였던 제1청구인 등은 양도 및 상속이 금지됨을 알 수 있었다. 또한 고액의 프리미엄을 지불하고 종전면허를 양수한 사람은 개인택시면허의 취득을 위하여 적지 않은 금전적 대가를 치렀으므로 이러한 경우 종전면허의 양도 및 상속을 금지하면 커다란 경제적 손실을 입게 될 수도 있다. 이러한 사정을 고려하면, 종전면허와 신규면허가 근본적으로 동일한 권리라고 하더라도, 종전면허에 관하여는 신뢰를 보호하여 그 양도 및 상속을 허용하고 신규면허의 양도 및 상속에 관하여는 신뢰를 보호하지 않는다고 하여 이를 자의적인 차별이라고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 시행령부칙조항은 제1청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. 5. 결론 그렇다면, 제2청구인들 중 21. 오○만 내지 199. 추○신, 205. 진○덕 내지 274. 인○환, 277. 홍○호 내지 380. 김○호의 심판청구와 제1청구인들 및 제2청구인들 중 1. 우○홍 내지 20. 김○기, 200. 정○관 내지 204. 김○길, 275. 박○기, 276. 진○욱, 381. 정○ 내지 388. 김□호의 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각 각하하고, 제1청구인들 및 제2청구인들 중 1. 우○홍 내지 20. 김○기, 200. 정○관 내지 204. 김○길, 275. 박○기, 276. 진○욱, 381. 정○ 내지 388. 김□호의 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구와 제1청구인들의 이 사건 시행령부칙조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 각 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 2012. 3. 29. [별지1] 청구인 목록(생략) 1. 이○석 외 55명 끝. [별지2] 청구인 목록(생략) 1. 우○홍 외 387명 끝.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌마443

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