전원재판부 2009헌바281, 2011. 10. 25.

【판시사항】 가. 당해 사건에 적용되는 법률조항이 아니어서 재판의 전제성이 부인된 사례 나. 토지수용위원회가 일방적으로 정한 수용개시일에 권리를 취득할 수 있도록 한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제40조 제1항, 제2항 및 제45조 제1항이 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 반하는지 여부(소극) 다. 보상금의 공탁만으로 소유권을 취득할 수 있도록 한 공익사업법 제40조 제2항 제1호 및 제45조 제1항이 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 반하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 차액공탁에 관한 공익사업법 제40조 제4항은 피수용자가 아닌 사업시행자가 수용재결에 불복한 경우에 적용되는 것으로서 당해 사건에 적용될 법률조항이 아니어서 재판의 전제성이 인정되지 아니한다. 나. 토지수용위원회가 정한 재결액에 피수용재산의 객관적 가치가 상당 부분 반영될 수 있도록 여러 입법적 장치가 마련되어 있고, 토지수용위원회의 구성이나 업무처리에 있어서 공정성과 전문성이 보장되고 있으며, 재결액에 대한 불복이 있는 경우 사후에 소송으로 다툴 수 있을 뿐만 아니라 수용개시일에 수용의 효과가 발생하도록 하였다 하여 반드시 피수용자의 이익에 반하는 것이라 단정할 수 없으므로 위 법률조항은 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 다. 공탁을 조건으로 소유권을 취득할 수 있도록 한 것은 공익사업의 신속하고 원활한 시행을 위한 것으로 토지수용제도의 본질에 비추어 불가피하며, 보상금 공탁은 수용의 효력발생 조건인 보상금의 지급에 갈음하기 위한 제도일 뿐 정당한 보상액 여부와는 직접적인 관련이 없으므로 위 법률조항은 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제40조 제1항 및 제2항 제1호 중 "수용"에 관한 부분, 제4항, 제45조 제1항 【참조조문】 헌법 제23조 제3항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제40조 제2항 제2호 내지 제4호, 제3항, 제45조 제2항, 제3항 【참조판례】 가. 헌재 2002. 11. 28. 2000헌바70, 판례집 14-2, 626 【전문】 [당 사 자] 청 구 인엄○자대리인 법무법인 대구종합법률사무소담당변호사 박진 당해사건대구고등법원 2008누1314 토지수용재결처분취소 [주 문] 1. ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제40조 제4항에 대한 심판청구를 각하한다. 2. ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제40조 제1항, 제2항 제1호 중 ‘수용’에 관한 부분 및 제45조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 한국토지주택공사(구 대한주택공사)는 2005. 3. 19. ‘국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법’에 의한 주택단지조성사업의 사업승인을 받았고, 그에 따라 청구인 소유의 대구 달성군 옥포면 ○○리 1736-1 답 595㎡ 등 4필지와 그 지상 건물 및 수목 등 지장물(이하 ‘이 사건 토지 및 건물 등’이라 한다.)이 그 수용대상이 되었다. (2) 중앙토지수용위원회는 2006. 11. 23. 이 사건 토지 및 건물 등에 관하여 수용개시일을 2006. 12. 29.로, 손실보상금을 합계 344,217,990원으로 하여 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다.)을 하였다. 청구인이 이 사건 수용재결에 대하여 이의를 제기하면서 그 보상금의 수령을 거부하자, 한국토지주택공사는 위 수용개시일에 수용재결보상금 전액을 공탁하였고, 2007. 1. 17. 이 사건 토지 및 건물 등에 관하여 소유권이전등기를 경료하였다. 이후 청구인의 이의신청에 따라 중앙토지수용위원회는 2007. 4. 26. 손실보상금을 23,507,380원 증액하라는 이의재결을 하였고, 한국토지주택공사는 2007. 6. 5. 증액된 보상금 중 압류된 687,460원을 제외한 나머지 22,819,920원을 추가로 공탁하였다. (3) 이에 청구인은 2007. 2. 9. 한국토지주택공사를 상대로 이 사건 수용재결의 취소를 구하는 소송(대구지방법원 2007구합384)을 제기하였고, 2008. 7. 16. 손실보상금 12,142,500원의 추가지급만을 명하는 판결을 선고받자 항소(대구고등법원 2008누1314)하였다. 항소심 계속 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제40조, 제45조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 신청이 2009. 9. 9. 기각되자, 위 법률의 권리취득시점 및 공탁에 관한 규정이 정당보상의 원칙에 반한다고 주장하며 2009. 10. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다.) 제40조 제1항 및 제2항 제1호 중 "수용"에 관한 부분, 제4항 및 제45조 제1항(이하 위 심판대상조항들을 통틀어 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다.)의 위헌 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제40조(보상금의 지급 또는 공탁) ① 사업시행자는 제38조 또는 제39조의 규정에 의한 사용의 경우를 제외하고는 수용 또는 사용의 개시일(토지수용위원회가 재결로서 결정한 수용 또는 사용을 개시하는 날을 말한다. 이하 같다)까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하여야 한다. ② 사업시행자는 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 수용 또는 사용의 개시일까지 수용 또는 사용하고자 하는 토지 등의 소재지의 공탁소에 보상금을 공탁할 수 있다. 1. 보상금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 보상금을 수령할 수 없는 때 ④ 사업시행자는 제2항 제3호의 경우 보상금을 받을 자에게 자기가 산정한 보상금을 지급하고 그 금액과 토지수용위원회가 재결한 보상금과의 차액을 공탁하여야 한다. 이 경우 보상금을 받을 자는 그 불복의 절차가 종결될 때까지 공탁된 보상금을 수령할 수 없다. 제45조(권리의 취득ㆍ소멸 및 제한) ① 사업시행자는 수용의 개시일에 토지나 물건의 소유권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 이와 동시에 소멸한다. [관련조항] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제40조(보상금의 지급 또는 공탁) ② 사업시행자는 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 수용 또는 사용의 개시일까지 수용 또는 사용하고자 하는 토지 등의 소재지의 공탁소에 보상금을 공탁할 수 있다. 2. 사업시행자의 과실 없이 보상금을 받을 자를 알 수 없는 때 3. 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금에 대하여 사업시행자의 불복이 있는 때 4. 압류 또는 가압류에 의하여 보상금의 지급이 금지된 때 ③ 사업인정고시가 있은 후 권리의 변동이 있는 때에는 그 권리를 승계한 자가 제1항의 규정에 의한 보상금 또는 제2항의 규정에 의한 공탁금을 수령한다. 제45조(권리의 취득ㆍ소멸 및 제한) ② 사업시행자는 사용의 개시일에 토지나 물건의 사용권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 사용의 기간 중에는 이를 행사하지 못한다. ③ 토지수용위원회의 재결로 인정된 권리는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 소멸되거나 그 행사가 정지되지 아니한다. 2. 청구인의 주장 (1) 공익사업법 제40조 제1항, 제2항 및 제45조 제1항은 재결로써 정한 보상금을 지급하거나 공탁하는 것을 조건으로 하여 토지수용위원회가 일방적으로 정한 수용개시일에 소유권을 취득할 수 있도록 규정하고 있는바, 보상액에 대하여 불복이 있는 경우에 법원의 확정판결을 통하여 정당한 보상액이 최종적으로 확정된 시점이 아니라, 토지수용위원회가 재결에서 일방적으로 정한 시점(수용개시일)에 소유권이 이전되도록 하는 것은 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 위반된다. (2) 공익사업법 제40조 제2항 제1호 및 제45조 제1항은 피수용자가 보상금의 수령을 거절할 때에 사업시행자가 보상금을 피수용자에게 직접 지급하지 아니하고 공탁소에 공탁할 수 있다고 규정하고 있는바, 헌법이 보장하는 국민의 손실보상청구권은 그 본질상 개인 간의 금전채권ㆍ채무나 매매관계가 아니므로 채무변제를 대신하는 ‘변제공탁’으로 이행할 수는 없고, 따라서 피수용자가 보상액에 불복하여 소송으로 다투고 있음에도 불구하고 일방적인 공탁만으로 사업시행자가 토지소유권을 취득할 수 있도록 하는 것은 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 위반된다. 또한 공익사업법 제40조 제4항은 전액 공탁의 원칙에 반하여 차액 공탁을 허용하는 규정이며, 보상금의 불복 쟁송의 경우에 피수용자의 보상금 수령을 금지하여 결국 사업시행자로 하여금 정당한 보상 없이 토지소유권을 취득하게 하는 것이므로 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 위반된다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원에 있어서는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 하며, 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면, 우선 그 법률이 당해 소송사건에 적용될 법률이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 2002. 11. 28. 2000헌바70, 판례집 14-2, 626, 630 참조). 나. 이 사건 헌법소원에 있어 당해 사건은 이 사건 수용재결에서 정한 손실보상금에 대하여 피수용자인 청구인이 사업시행자인 한국토지주택공사를 상대로 보상금의 증액을 구하는 소송이다. 그리고 당해 사건에서 사업시행자인 한국토지주택공사가 보상금을 공탁한 근거는 공익사업법 제40조 제2항 제1호로서 보상금을 받을 자가 그 수령을 거부한 경우에 해당하기 때문에 피수용자가 아닌 사업시행자가 수용재결에 불복한 경우에 적용되는 공익사업법 제40조 제4항은 당해 사건에 적용될 여지가 없다. 따라서 공익사업법 제40조 제4항에 대한 심판청구 부분은 재판의 전제성이 없어 부적법하다. 4. 본안에 대한 판단 가. 수용개시일에 권리를 취득할 수 있도록 한 부분이 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 반하는지 여부 (1) 공공필요에 의한 재산권의 공권력적ㆍ강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시된 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득하여야 할 공익적 필요성이 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 그리고 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다. 여기서 정당한 보상이란 "원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 의미하는 것으로서 그 보상금액뿐만 아니라 보상의 시기ㆍ방법 및 절차까지도 정당하여야 한다는 것"(헌재 1990. 6. 25. 선고 89헌마107, 판례집 2, 178, 188-189 참조)을 의미한다. (2) 보상금의 산정기준 및 방법에 관하여 공익사업법은, 사업시행자는 토지 등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 2인 이상에게 토지 등의 평가를 의뢰하여야 하고(공익사업법 제68조 제1항), 감정평가업자를 선정함에 있어 토지소유자가 요청하는 경우 제1항의 규정에 의한 감정평가업자 외에 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 선정할 수 있으며(공익사업법 제68조 제2항), ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률, 그 밖에 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하도록 하는 등(공익사업법 제70조 제1항) 피수용재산의 객관적 가치를 반영할 수 있는 여러 입법적 장치를 두고 있다. 나아가 공익사업법은 토지수용위원회의 구성 및 업무처리와 관련하여 위원의 자격ㆍ임명(공익사업법 제52조, 제53조), 위원의 결격사유ㆍ임기 및 신분보장(공익사업법 제54조, 제55조, 제56조), 위원에 대한 제척ㆍ기피ㆍ회피제도(공익사업법 제57조) 등을 통해 토지수용위원회의 독립성과 전문성을 보장함으로써 재결의 객관성을 담보하고 있다. (3) 그러나 ‘정당한 보상’이란 개념 자체는 불확정적 개념이고, 수용재결의 단계에서 이해관계인들 사이에 다툼의 여지가 없을 정도로 보상금에 관한 기준과 방법을 법률에 구체화한다는 것은 입법기술상 거의 불가능에 가까우므로, 결국 정당한 보상의 범위에 관하여 다툼이 있을 경우에는 소송절차를 통하여 이를 확정할 수밖에 없다. 이 경우 법원의 확정판결이 있을 때까지 사업시행자로 하여금 공익사업을 위한 공사에 전혀 착수할 수 없도록 하는 것은 사업 자체의 지연을 초래하여 오히려 신속한 공익사업의 진행이라는 공익상의 목적에 반하거나 공익사업 자체를 아예 무의미하게 만들게 되는 결과를 야기할 수 있고, 이는 결국 공공필요에 의한 재산권의 수용을 제도적으로 규정하고 있는 위 헌법 제23조 제3항의 입법취지마저 몰각시키는 것이 된다. 따라서 법원의 확정판결 등이 있기 전이라도 관련 법령에 따라 정당한 것으로 추정되는 보상금을 공사에 착수하기 이전에 토지소유자 및 관계인에게 우선지급하고 사업시행자로 하여금 공사에 착수하도록 하는 것은(공익사업법 제40조 제1항, 제62조) 토지수용제도의 본질에 비추어 불가피하다고 할 것이다. 또한 보상액이 부당하게 부족하다는 이유로 행정소송을 제기하는 경우 형식적으로는 재결처분의 취소를 구한다 하더라도 실질적으로는 수용 자체에 대한 불복이 아니라 보상액의 증액을 요구하는 것이므로 정당한 보상이 확정될 때까지 사업을 미루는 것은 보상금의 증액을 다투는 토지소유자의 본래 의사에도 부합하지 아니할 수 있다. 만일 수용 자체에 불복이 있다면 재결청을 상대로 하여 이를 다툴 수 있으므로 수용개시일에 수용의 효력이 발생한다(공익사업법 제45조 제1항) 하여 피수용자의 이익을 과도하게 침해하는 것이라고 볼 수 없다. 무엇보다 수용의 효력을 수용개시일에 발생하도록 한 것은 협의 또는 재결의 때로부터 적어도 수용의 개시일까지는 사업시행자가 피수용자에게 손실보상을 하게 하려는 것인바 권리취득시점에 관한 이 사건 법률조항들이 반드시 피수용자의 이익에 반하는 것이라고 단정할 수 없다. (4) 그렇다면 토지수용위원회의 재결에 따른 보상금 산정과 관련하여서는 합리적인 기준과 절차가 법률에 정해져 있어서 피수용재산의 객관적 가치는 재결액에 이미 상당 부분 반영되어 있다고 보이는 점, 토지수용위원회의 구성이나 업무처리에 있어서 공정성과 전문성이 보장되고 있는 점, 재결액에 대한 불복이 있는 경우사후에 소송으로 이를 다툴 수 있는 점, 그리고 수용개시일에 수용의 효과가 발생하도록 한 부분이 반드시 피수용자의 이익에 반하는 것은 아니라는 점 등을 고려할 때, 재결 시 토지수용위원회가 정한 시점에 수용의 효과를 발생케 한다고 하여 그것이 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 나. 공탁만으로 소유권을 취득할 수 있도록 한 부분이 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 반하는지 여부 (1) 공익사업에 있어서 사업의 신속한 진행은 공익의 달성 및 사업에 소요되는 여러 가지 제반 비용 등을 고려할 때 매우 절실히 요구되는 사항인바, 공익사업법은 제62조에서 사전보상의 원칙을 택하여 사업시행자로 하여금 공사에 착수하기 이전에 토지소유자 등에게 보상액 전액을 지급하도록 하고 있고, 이에 따라 공익사업법 제40조 제1항, 제45조 제1항은 사업시행자로 하여금 수용의 효력이 발생하는 수용개시일 이전까지 재결한 보상금을 지급하여야만 수용의 효력이 발생하도록 하고 있는 것은 앞서 본 바와 같다. 그러나 보상금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 수령할 수 없는 경우 공익사업의 신속하고 원활한 진행을 위하여는 보상금의 지급에 갈음할 수 있는 제도를 마련하는 것은 토지수용제도의 본질에 비추어 불가피하다. (2) 이러한 취지에서 공익사업법 제40조 제2항 제1호는 토지수용위원회에서 재결한 보상금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 보상금을 수령할 수 없을 때에는 보상금을 공탁할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 사업시행자로 하여금 그의 보상금 지급의무를 면하기 위하여 토지수용위원회에서 정한 보상금 전액을 변제에 갈음하여 공탁하게 함으로써 그 공탁절차가 완료되면 보상금 지급과 같은 효력이 발생하게 하는 것이므로 민법상 변제공탁의 성질을 갖는다고 할 것이다. 다만 공익사업법은 수용재결에서 정한 보상액에 이의가 있는 경우 보상액의 증감청구가 가능하므로 보상금의 지급에 갈음하여 공탁된 보상금이 헌법상의 정당한 보상액과 다를 수 있으나, 앞서 본 바와 같이 법령에 따라 정당한 것으로 추정되는 보상금을 우선지급하고 사업시행자로 하여금 공사에 착수하도록 하는 것은 토지수용제도의 본질에 비추어 불가피하다. 결국 보상금 공탁규정은 수용의 효력발생 조건인 보상금의 지급에 갈음하기 위한 제도일 뿐 정당한 보상액 여부와는 직접적인 관련이 없다. (3) 그러므로 공익사업법 제40조 제2항 제1호에서 정한 사유가 있는 경우 공탁에 의하여 보상금 지급과 같은 효과가 발생하도록 하고 있다고 해서 그것이 헌법상 정당보상의 원칙에 반한다고 보기는 어렵다. 5. 결론 그렇다면 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제40조 제4항에 대한 심판청구는 부적법하여 각하하기로 하고, 같은 법 제40조 제1항, 제2항 제1호 중 ‘수용’에 관한 부분 및 제45조 제1항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 2011. 10. 25.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2009헌바281

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