전원재판부 2009헌라7, 2011. 8. 30.

【판시사항】 가. 국회의장이 적법한 반대토론 신청이 있었음에도 반대토론을 허가하지 않고 토론절차를 생략하기 위한 의결을 거치지도 않은 채 법률안들에 대한 표결절차를 진행한 것이 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것인지 여부(적극) 나. 입법절차가 위법하여 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였으나, 그것이 법률안 가결선포행위를 취소 또는 무효로 할 정도의 하자에 해당하지는 않는다고 본 사례 【결정요지】 가.‘한국정책금융공사법안’및‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 전부개정법률안(대안)’(이하 이들을 합하여 ‘이 사건 법률안들’이라 한다)은 위원회의 심사를 거친 안건이지만 청구인으로부터 적법한 반대토론 신청이 있었으므로 원칙적으로 피청구인이 그 반대토론 절차를 생략하기 위해서는 반드시 본회의 의결을 거쳐야 할 것인데(국회법 제93조 단서), 피청구인은 청구인의 반대토론 신청이 적법하게 이루어졌음에도 이를 허가하지 않고 나아가 토론절차를 생략하기 위한 의결을 거치지도 않은 채 이 사건 법률안들에 대한 표결절차를 진행하였으므로, 이는 국회법 제93조 단서를 위반하여 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다. 나. 국회의 입법과 관련하여 일부 국회의원들의 권한이 침해되었다 하더라도 그것이 다수결의 원칙(헌법 제49조)과 회의공개의 원칙(헌법 제50조)과 같은 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠에 해당하는 것이 아니라면 그 법률안의 가결 선포행위를 곧바로 무효로 볼 것은 아닌데, 피청구인의 이 사건 법률안들에 대한 가결 선포행위는 그것이 입법절차에 관한 헌법규정을 위반하였다는 등 가결 선포행위를 취소 또는 무효로 할 정도의 하자에 해당한다고 보기는 어렵다. 재판관 이강국의 무효확인 청구 부분에 대한 별개의견 국회의 특별한 헌법적 지위와 권한, 광범위한 정치적 형성권과 정치적 형성방법을 고려하면, 국회의 입법과정에서 발생하는 구성원 간의 권한침해 여부에 관한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 처분이 헌법과 법률에 위반되는지 여부만을 밝혀야 하고, 헌법재판소법 제66조 제2항 전문에 의한 취소나 무효확인으로까지 나아가는 것은 합당하지 않다. 재판관 김종대의 무효확인 청구 부분에 대한 별개의견 권력분립원칙, 권한쟁의심판의 제도적 취지와 위헌법률심판에 필요한 정족수를 고려하면,「입법관련 행위」에 대한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 그 무효확인이나 취소 또는 부작위위법확인을 할 수 있다고 하여서는 안 된다. 【참조조문】 헌법 제49조, 제50조 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제61조, 제62조, 제66조 국회법 제10조, 제12조, 제93조, 제99조, 제106조, 제109조, 제110조, 제112조, 제145조 【참조판례】 가. 헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 125, 126헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 40, 50 나. 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 172, 173헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 86 【전문】 [당사자] 청 구 인 이○희 대리인 법무법인 정평 담당변호사 심재환 외 3인 피청구인 국회의장 대리인 법무법인 한결 담당변호사 김희제 외 3인 변호사 최석림 외 1인 [주문] 1. 피청구인이 2009. 3. 3. 20:59 경 개의된 제281회 국회임시회 제12차 본회의에서 ‘한국정책금융공사법안’ 및 ‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 전부개정법률안(대안)’의 가결을 선포한 행위는 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다. 2. 청구인의 피청구인에 대한 ‘한국정책금융공사법안’ 및 ‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 전부개정법률안(대안)’의 가결 선포행위에 관한 무효확인 청구를 기각한다. [이유] 1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 (1) 청구인은 민주노동당의 비례대표로 선출된 제18대 국회의원이다. (2) 피청구인은 2009. 3. 3. 20:59 개의된 제281회 국회임시회 제12차 본회의의 의사를 진행하다 22:05 경 국회부의장에게 이를 넘겼고, 국회부의장은 그 이래 피청구인을 대리하여 직무를 수행하면서 상임위원회의 심사를 거친 법률안 중 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률 일부개정법률안(대안)’, ‘한국정책금융공사법안’ 및 ‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 전부개정법률안(대안)’(이하 위 법률안들을 의사일정 안건 순번대로 ‘안건 제51항’, ‘안건 제55항’, ‘안건 제56항’이라 한다) 등에 대한 심의ㆍ표결을 진행하였다. (3) 청구인은 위 본회의에 참석하여 위 법률안들에 대한 표결이 진행되기 전에 위 법률안들에 대한 반대토론을 신청하면서 1장의 발언신청서(이하 ‘이 사건 신청서’라 한다)의 발언요지 란에 줄을 달리하여 자필로 ‘출자총액 제한제 폐지 반대’, ‘한국정책금융공사 설립 반대’, ‘신용정보법 중 위임직 채권추심인 반대’라고 순차 기재한 다음 국회사무처 직원을 통해 제출하였는데, 국회부의장은 안건 제51항에 대해서는 표결 전에 청구인의 반대토론을 허가하였으나 안건 제55항에 대해서는 반대토론 신청 유무의 확인이나 반대토론의 허가 없이 의결 제안 후 곧바로 표결을 실시하겠다고 선언하였다. (4) 이에 청구인이 즉시 국회부의장에게 반대토론을 신청하였다고 이의를 제기하고 민주노동당 소속 국회의원 중 일부도 이 사건 신청서를 제시하며 반대토론 신청 여부의 확인을 요청하였으나, 국회부의장은 반대토론 신청이 접수되지 않았다는 이유로 청구인의 반대토론을 불허하고, 위 안건에 대한 표결을 계속 진행하여 재석 181인 중 찬성 172인, 반대 3인, 기권 6인으로 안건 제55항이 가결되었음을 선포하였다. (5) 국회부의장은 위와 같이 안건 제55항에 대한 가결 선포 후 청구인 및 일부 의원들로부터 이 사건 신청서에 의한 반대토론 신청에 관해 확인을 요구받으며 계속 항의를 받는 상황에서 안건 제56항에 대해서도 청구인의 반대토론을 허가함이 없이 표결을 강행하여 재석 168인 중 찬성 167인, 기권 1인으로 안건 제56항이 가결되었음을 선포하였다. (6) 이에 청구인은, 국회부의장이 청구인에게 안건 제55항 및 안건 제56항에 대한 반대토론을 허가하지 아니하고 위 법률안들에 대한 가결을 선포함으로써 국회의원인 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 주장하며, 2009. 3. 30. 국회의장을 피청구인으로 하여 그 권한의 침해확인과 위 법률안들에 대한 가결 선포행위의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다. 나. 심판대상 (1) 이 사건 심판대상은 피청구인이 제281회 국회임시회 제12차 본회의에서 안건 제55항 ‘한국정책금융공사법안’ 및 안건 제56항 ‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 전부개정법률안(대안)’(이하 이들을 합하여 ‘이 사건 법률안들’이라 한다)의 가결을 선포한 행위가 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것인지 여부 및 나아가 이 사건 법률안들에 대한 피청구인의 가결 선포행위가 무효인지 여부이다. 청구인은 피청구인이 이 사건 법률안들에 대한 청구인의 반대토론을 허가하지 않은 것에 따른 권한침해의 확인도 구하고 있으나, 법률안의 가결 선포는 국회 본회의에서 이루어지는 법률안 의결절차의 종결행위로서 이를 심판대상으로 삼아 이에 이르기까지 일련의 심의ㆍ표결 절차상의 하자들을 다툴 수 있는 이상, 하나의 법률안 의결과정에서 피청구인이 행한 중간처분에 불과한 반대토론 불허행위를 별도의 판단대상으로 삼을 필요가 없으므로, 이 사건 법률안들과 관련하여 문제되는 피청구인의 처분은 위 각 가결 선포행위로 한정하기로 한다. (2) 이 사건 심판대상과 관련된 헌법 및 국회법 규정의 내용은 다음과 같다. [헌법] 제49조 국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다. 제50조 ① 국회의 회의는 공개한다. 다만, 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다. ② 공개하지 아니한 회의내용의 공표에 관하여는 법률이 정하는 바에 의한다. [국회법] 제10조(의장의 직무) 의장은 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독한다. 제12조(부의장의 의장직무대리) ① 의장이 사고가 있을 때에는 의장이 지정하는 부의장이 그 직무를 대리한다. ② 의장이 심신상실 등 부득이한 사유로 의사표시를 할 수 없게 되어 직무대리자를 지정할 수 없는 때에는 소속의원수가 많은 교섭단체소속인 부의장의 순으로 의장의 직무를 대행한다. 제93조(안건심의) 본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그중의 하나를 생략할 수 있다. 제99조(발언의 허가) ① 의원이 발언하려고 할 때에는 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 한다. ② 발언통지를 하지 아니한 의원은 통지를 한 의원의 발언이 끝난 다음 의장의 허가를 받아 발언할 수 있다. ③ 의사진행에 관한 발언은 발언요지를 의장에게 미리 통지하여야 하며, 의장은 의제에 직접 관계가 있거나 긴급히 처리할 필요가 있다고 인정되는 것은 즉시 허가하고, 그 외의 것은 의장이 그 허가의 시기를 정한다. 제106조(토론의 통지) ① 의사일정에 올린 안건에 대하여 토론하고자 하는 의원은 미리 반대 또는 찬성의 뜻을 의장에게 통지하여야 한다. ② 의장은 제1항의 통지를 받은 순서와 그 소속교섭단체를 고려하여 반대자와 찬성자를 교대로 발언하게 하되 반대자에게 먼저 발언하게 한다. 제109조(의결정족수) 의사는 헌법 또는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 제110조(표결의 선포) ① 표결할 때에는 의장이 표결할 안건의 제목을 의장석에서 선포하여야 한다. ② 의장이 표결을 선포한 때에는 누구든지 그 안건에 관하여 발언할 수 없다. 제112조(표결방법) ①, ② 및 ④ 이하 생략 ③ 의장은 안건에 대한 이의의 유무를 물어서 이의가 없다고 인정한 때에는 가결되었음을 선포할 수 있다. 그러나 이의가 있을 때에는 제1항 또는 제2항의 방법으로 표결하여야 한다. 제145조(회의의 질서유지) ① 의원이 본회의 또는 위원회의 회의장에서 이 법 또는 국회규칙에 위배하여 회의장의 질서를 문란하게 한 때에는 의장 또는 위원장은 이를 경고 또는 제지할 수 있다. ② 제1항의 조치에 응하지 아니한 의원이 있을 때에는 의장 또는 위원장은 당일의 회의에서 발언함을 금지하거나 퇴장시킬 수 있다. ③ 의장 또는 위원장은 회의장이 소란하여 질서를 유지하기 곤란하다고 인정할 때에는 회의를 중지하거나 산회를 선포할 수 있다. 2. 당사자들의 주장 요지 가. 청구인의 주장 요지 (1) 청구인은 안건 제51항에 대한 표결 전에 이미 국회직원을 통해 이 사건 신청서를 제출하였는데, 위 국회직원은 무전기를 통해 국회 의사국에 3건에 대한 반대토론신청이 있음을 전달하였고, 실제로 안건 제51항에 대한 반대토론이 이 사건 신청서에 의하여 이루어졌으므로, 이 사건 신청서가 이 사건 각 법률안에 대한 의결제안 전에 이미 국회의장 단상에 전달되었음이 명백하다. 또한 국회법 등에 발언통지의 방식이나 형식에 대해 아무런 제한이 없고, 1장의 발언신청서에 1개 안건에 대한 반대토론 신청을 하여야 한다는 국회 내의 확립된 관행이 존재하는 것도 아니므로, 이 사건 신청서에 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 사항을 함께 기재하여 제출하였다 하더라도 부적법하다고 볼 수 없고, 비록 이 사건 법률안들의 안건번호나 명칭을 기재하지 않았다 하더라도 그 핵심적인 내용을 기재하였으므로 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 신청은 적법하다. (2) 또한 피청구인의 안건 제55항에 대한 의결제안 및 표결 선포 직후 청구인이 즉시 구두로 이의를 제기하고, 이미 제출한 이 사건 신청서 내용의 확인을 요청하였고, 민주노동당 소속 국회의원 일부도 반대토론 신청 여부의 확인을 요청하여 피청구인에게 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 신청이 있음을 알렸으며, 피청구인이 반대토론을 허가할 수 없을 정도로 장내가 소란하지도 않았음에도 피청구인이 이를 불허한 것은 국회법 제93조를 위반한 것이다. (3) 국회법 제93조는 발언 시 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 한다는 국회법 제99조에 대한 특별조항이다. 즉 국회법 제99조는 국회에서의 발언 일반에 관한 것일 뿐이고, 찬반토론에 관해서는 국회법 제93조가 별도로 규정하고 있는바, 국회법 제93조 단서에 의하면 이 사건 법률안들에 대한 반대토론은 의결이 있어야만 생략할 수 있음에도 피청구인은 이 사건 법률안들에 대한 청구인의 반대토론 신청이 적법하게 이루어졌음에도 이를 불허하고 표결을 강행하여 가결을 선포하였으므로 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이고, 따라서 이 사건 법률안들에 대한 각 가결 선포행위는 무효이다. 나. 피청구인의 주장 요지 (1) 청구인의 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 신청은 1장의 발언신청서에 1개 안건에 대한 반대토론을 신청하는 국회 내의 관행에 반하는 방식이고, 당시 장내 소란 등으로 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 신청이 피청구인에게 제대로 통지되지 않았다. (2) 국회법 제99조는 의원이 발언하려고 할 때는 미리 의장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 발언의 종류는 가리지 않는바, 국회법 제93조와 제99조의 조화로운 해석에 의하면 반대토론도 미리 의장에게 통지하여 의장의 허가를 받아야 할 것인데, 안건 제55항에 대한 표결 선포 이후 청구인의 이의제기가 있었으므로 반대토론 신청이 미리 통지되었다고 볼 수 없고, 설령 그제서라도 청구인에게 반대토론의 기회를 부여하였어야 한다 하더라도 국회법 제110조 제2항에 의하면 의장이 표결을 선포한 후에는 반대토론을 할 수 없으므로 청구인에게 토론의 기회를 줄 수도 없는 상황이었으며, 장내가 소란하고 회기가 얼마 남지 않아 신속한 의사진행이 요구되는 상황에서 피청구인이 의사진행, 의사일정에 관한 광범위한 권한에 의해 반대토론을 불허한 것이므로, 청구인의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 볼 수 없다. 나아가 국회 회의에서의 절차적 의사진행에 관한 최종적인 판단권은 피청구인에게 유보되어 있으므로, 행정부, 사법부 및 국회의원 등 다른 국가기관도 이를 존중하는 것이 타당하다. 3. 피청구인에 대한 심판청구의 적법 여부 권한쟁의심판에 있어서는 처분 또는 부작위를 야기하여 법적인 책임을 지는 기관만이 피청구인 적격을 가지므로 권한쟁의심판은 이들 기관을 상대로 제기하여야 한다. 이 사건의 경우, 국회부의장이 이 사건 법률안들에 대한 표결절차 등을 진행하였다 하더라도 국회부의장은 국회의장의 위임에 따라 그 직무를 대리하여 법률안 가결 선포행위를 할 수 있을 뿐(국회법 제12조 제1항 참조), 법률안 가결 선포행위에 따른 법적 책임을 지는 주체가 될 수 없고, 헌법 제48조에 따라 국회에서 선출되는 헌법상의 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독할 지위에 있으며, 이러한 지위에서 의안의 상정, 가결 선포 등의 권한(국회법 제10조, 제110조, 제113조 등 참조)을 갖는 국회의장만이 피청구인 적격을 갖는다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 35; 헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 126; 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 163-164 참조). 따라서 청구인이 국회의장을 피청구인으로 하여 제기한 이 사건 심판청구는 적법하다(이하, 국회의장 또는 국회부의장을 특별히 지칭하지 않은 채 ‘피청구인’이라고만 표시되었을 경우 이는 국회부의장이 국회의장의 직무를 대리한 것을 의미한다). 4. 권한침해확인 청구에 관한 판단 가. 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권 및 쟁점 (1) 국회의원은 국민에 의해 직접 선출되는 국민의 대표로서 헌법상 또는 법률상여러 가지의 권한을 갖는데, 그 중에서도 가장 중요하고 본질적인 것은 입법에 대한 권한으로, 여기에는 법률안 제출권(헌법 제52조)과 법률안 심의ㆍ표결권이 포함된다. 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에 귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다고 규정한 헌법 제41조 제1항 및 국회의결에 관하여 규정한 헌법 제49조로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한이고, 이러한 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 헌법기관으로서의 국회의원 각자에게 모두 보장됨은 물론이다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 40-50; 헌재 2000. 2. 24. 99헌라1, 판례집 12-1, 115, 125-126; 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 169-170 참조). (2) 의회주의의 핵심은 국민을 대표하는 의원들이 제안ㆍ질의ㆍ토론 등 심의과정을 통해 국정에 관하여 자유로이 의견을 개진한 후 표결에 따라 의사결정을 한다는 데 있다. 그런데 의회주의 이념이 제대로 실현되기 위해서는 자유로운 질의와 토론, 소수의견의 존중과 반대의견에 대한 설득이 전제되어야 하므로, 질의ㆍ토론 과정에서 소수파의 토론기회를 박탈하거나 아예 토론절차를 열지 아니한 채 표결을 진행하여 결론을 내리게 된다면, 다양한 견해에 입각한 의안의 심의 및 타협은 불가능하게 되고, 결과적으로 의회주의 이념에 입각한 국회의 기능은 형해화될 수밖에 없다. 그리하여 국회법 제93조 본문은 본회의는 안건을 심의함에 있어 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결하도록 하고, 같은 조 단서는 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결하여야 하며, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그중의 하나를 생략할 수 있다고 함으로써 질의 및 토론이 입법절차에서 반드시 거쳐야 하는 사전절차임을 명확히 하고 있다. 따라서 비록 위원회의 심사를 거친 안건이라 하더라도 ‘질의 또는 토론 신청이 있는 경우’에는 질의 및 토론 또는 그 중 하나를 생략하기 위해서는 반드시 본회의 의결을 거쳐야 하는 것이다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 50 참조). (3) 한편 국회법에 따라 피청구인에게는 국회의 의사진행에 관한 폭넓은 권한이 부여되어 있어 피청구인의 의사절차 진행행위는 그것이 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 행위라고 인정되지 않는 한 다른 국가기관은 이를 존중하여야 할 필요가 있으나, 만약 이 사건에서 피청구인이 법률안 심의절차상 국회의원의 적법한 반대토론 신청이 있었음에도 이를 허가하지 않은 채 심의절차를 진행한 사실이 인정된다면 이는 국회법 제93조에 명백히 위반되는 것이고, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해된다고 보아야 한다. (4) 따라서 이 사건에서는 피청구인이 이 사건 각 법률안에 대한 청구인의 반대토론을 불허한 채 가결을 선포한 행위와 관련하여 우선 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 신청이 적법하게 이루어졌는지 여부를 밝혀야 하고, 만약 그 신청에 하자가 없다면 적법한 반대토론 신청이 있었음에도 피청구인이 청구인에게 반대토론을 허가하지 않음으로써 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해되었는지 여부를 살펴보아야 한다. 나. 이 사건 법률안들에 대한 국회 본회의 진행과정 이 사건 기록과 ‘제281회 국회(임시회) 제12차 본회의 국회 의사 중계방송 녹화 DVD 영상자료’에 대한 검증 및 변론에 나타난 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다(이하 이 항에서 필요한 경우 피청구인과 무관하게 국회부의장과 국회의장으로 나누어 표기하기로 한다). 제281회 국회임시회 제12차 본회의는 2009. 3. 3. 20:59 개의되고 22:05 경부터는 국회부의장이 국회의장을 대리하여 직무를 수행하고 있었는데, 22:52 경 의사일정에 안건 제51항부터 제80항까지 추가로 상정되고 곧이어 국회부의장은 안건 제51항, 안건 제52항, 안건 제55항, 안건 제56항 등 4건을 일괄하여 상정하였다. 청구인은 안건 제51항에 대한 표결이 진행되기 전에 상임위원회인 정무위원회의 심사를 거친 안건 제51항, 안건 제55항 및 안건 제56항에 대한 반대토론을 신청하면서, 이 사건 신청서의 ‘발언요지’ 란에 줄을 달리하여 자필로 ‘출자총액 제한제 폐지 반대’, ‘한국정책금융공사 설립 반대’, ‘신용정보법 중 위임직 채권추심인 반대’라고 함께 기재하고 국회 직원을 통해 제출하였다. 국회부의장은 안건 제51항에 대해서는 표결 전에 청구인의 반대토론을 허가하였으나, 안건 제51항에 대한 가결선포 직후 안건 제55항에 대해서는 반대토론 신청의 유무를 확인하거나 반대토론을 허가함이 없이 의결 제안 후 곧바로 표결을 실시하겠다고 선언하였고, 이에 청구인이 즉시 "반대토론 있습니다. 의장님, 반대토론 있습니다"라고 이의를 제기하였으나 의장석 담당 직원들에게 "없지? 들어온 거 없지? 반대토론 들어온 거 없지?"라고 구두로만 확인한 채 반대토론 신청이 접수된 바 없다며 의원들에게 투표할 것을 요구하였고, 이후 곧바로 일부 의원들이 국회부의장에게 "반대토론 서면으로 신청했습니다"라고 이의를 제기하며 그 확인을 요청하고, 민주노동당 소속 의원들 중 일부가 의장석 단상 앞으로 나와 이 사건 신청서를 직접 제시하며 그 확인을 요청하였음에도, 여전히 반대토론 신청이 "접수가 되지 않았다"며 의원들에게 거듭 투표를 요구하며 위 안건에 대한 표결을 강행하여 안건 제55항에 대한 가결을 선포하였다. 국회부의장은 위와 같이 안건 제55항이 가결되었음을 선포한 직후인 23:27 경 청구인 및 민주노동당 소속 의원들로부터 항의를 받는 상황에서 안건 제55항에 대해서는 반대토론 신청이 정식으로 접수되지 않았고 이미 투표 종료를 선언하였으므로 청구인의 이의신청이나 반대토론 신청을 받아줄 수 없다는 입장을 거듭 밝혔고, 더 이상 반대토론 신청 여부를 확인해 달라는 의원들의 요청을 받아들이지 않고 안건 제56항에 대하여도 의결제안 및 표결 선포 후 청구인의 반대토론을 허가하지 않은 채 표결을 강행하여 안건 제56항에 대한 가결을 선포하였다. 이후 의원들의 계속되는 항의로 장내가 소란해져 안건 제57항 등 다른 안건에 대한 의사진행이 어려워지자 23:35 경부터 국회의장이 직접 회의를 진행하였고, 국회의장은 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 불허와 관련해 의원들이 문제를 제기한 것에 대해 면밀히 검토하겠다고 밝힌 후 계속 회의를 진행하여 위 국회 본회의는 24:00에 산회되었다. 다. 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 신청의 적법 여부 (1) 반대토론 신청의 방식 발언의 통지는 발언신청서를 작성하여 서면으로 제출하는 것이 일반적이지만, 국회법 내지 국회 내부 규칙에 그 신청 방식을 제한하는 규정이 없으므로 부득이한 경우 구두로도 할 수 있다고 해석되고, 이는 반대토론의 경우에도 마찬가지라 할 것이다. 다만 반대토론도 국회법상 인정되는 일종의 ‘발언’으로, 발언의 허가에 관한 국회법 제99조, 제106조 등에서 정한 원칙을 따라야 하므로, 반대토론을 하고자 하는 의원은 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 함은 물론이다. (2) 이 사건의 경우 (가) 이 사건 신청서에 의한 반대토론 신청의 적법 여부 청구인은 이 사건 신청서 1장에 3개의 법률안에 대한 반대토론을 신청하면서 그 법률안들의 안건번호 및 명칭을 특정하지 않고 반대토론의 핵심요지만을 순서대로 기재하여 국회직원을 통해 제출하였는바, 우선 이 사건 법률안들보다 선순위 안건인 안건 제51항에 대한 반대토론이 이 사건 신청서에 의하여 이루어졌고, 안건 제55항에 대한 반대토론 신청 논란 당시 이 사건 신청서가 의장석 단상에 이미 제출되어 있었다는 국회직원의 진술 등을 종합할 때, 이 사건 신청서가 이 사건 법률안들에 대한 심의ㆍ표결 전에 이미 피청구인에게 전달된 사실은 인정할 수 있다. 그런데 피청구인이 제출한 증거자료에 의하면, 국회 본회의에서 통상적으로 반대토론 신청은 발언신청서 1장에 1개 법률안에 대한 반대토론사항을 기재하는 방식으로 이루어져온 것으로 보이고, 이에 비추어볼 때 청구인의 이 사건 반대토론 신청은 다소 이례적인 방식에 해당한다고 볼 여지도 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이, 국회법 등에 반대토론 신청의 방식을 제한하는 규정이 존재하지 않고 피청구인이 제출한 증거자료인 일부 국회의원들의 반대토론 발언신청서만으로는 반대토론 신청방식에 관하여 국회 내 확립된 관행이 존재한다고 보기도 어려우며, 나아가 당시 국회에서 사용되고 있던 발언신청서의 형식을 보더라도 안건의 번호나 명칭을 기재하는 항목을 별도로 두고 있지 않으므로, 1장의 신청서에 안건의 번호나 명칭의 특정 없이 여러 개의 법률안에 대한 반대토론을 함께 기재하여 신청하였다는 것만으로 그 반대토론 신청이 부적법하다고 단정할 수는 없다. 다만, 발언신청서에 안건의 번호나 명칭을 특정하지 않고 여러 개의 법률안에 대한 반대토론을 신청한 경우 적어도 어느 안건에 관한 반대토론 신청인지는 특정할 수 있어야 할 것인데, 청구인이 이 사건 신청서에 기재한 ‘출자총액제한제 폐지 반대, 한국정책금융공사 설립 반대, 신용정보법 중 위임직 채권추심인 반대’는 각각 안건 제51항 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률 일부개정법률안(대안)’, 안건 제55항 ‘한국정책금융공사법안’, 안건 제56항 ‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률 전부개정법률안(대안)’의 핵심적인 내용으로 위 각 안건에 관한 반대토론 사항임을 쉽게 알 수 있고, 피청구인도 안건 제51항의 경우 이 사건 신청서에 안건의 번호 및 명칭의 기재 없이 위와 같이 ‘출자총액제한제 폐지 반대’라고만 기재되었음에도 그 반대토론 신청을 적법하게 받아들여 허가한 사실을 종합해 볼 때, 이 사건 반대토론 신청은 비록 안건의 번호나 명칭의 기재 없이 1장의 신청서로 이루어졌으나 반대토론이 신청된 각 안건 및 그 핵심적 내용이 무엇인지 특정할 수 있는 경우에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 신청서에 의한 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 신청은 형식에 있어 위법이 없고, 피청구인에게 적법하게 통지되었다 할 것이다. (나) 구두에 의한 반대토론 신청 여부 앞서 본 바와 같이, 국회법 등 관련 법령 해석상 반대토론은 구두로 신청할 수 있다 할 것인데, 청구인은 피청구인이 안건 제55항에 대해 의결제안과 동시에 표결을 선포하자 곧바로 구두로 위 안건에 대하여 ‘반대토론을 신청하였다’고 하며 이의를 제기하였고, 나아가 민주노동당 소속 국회의원 중 일부가 수회 피청구인에게 ‘반대토론을 신청하였으니 그 신청 여부를 확인해 달라’는 취지로 이의를 제기하였으므로, 당시 피청구인으로서는 안건 제55항에 대한 표결 전에 청구인이 반대토론을 사전에 신청한 사실을 알았다고 보아야 하고, 따라서 적어도 그 무렵 구두에 의한 청구인의 반대토론 신청이 이루어진 것으로 보아야 할 것이다. 또한 안건 제56항의 경우 청구인 및 민주노동당 소속 국회의원들이 이 사건 신청서에 의해 반대토론을 신청한 사실에 대해 확인을 요구하는 항의가 계속되는 상황이었고, 그 와중에 피청구인은 이 사건 신청서의 기재사항을 확인할 수도 있어, 청구인이 안건 제56항에 대한 반대토론 신청 및 그 확인을 함께 주장한 사실을 인식할 수 있었을 것으로 보이므로, 안건 제56항에 대해서도 안건 제55항의 경우와 마찬가지로 구두에 의한 반대토론 신청이 이루어진 것으로 보아야 할 것이다. (3) 그렇다면 이 사건 법률안들에 대한 반대토론 신청은 이 사건 신청서에 의해서나 또는 구두로 미리 피청구인에게 적법하게 통지되었다고 봄이 상당하다. 라. 이 사건 법률안들의 가결 선포행위로 인한 심의ㆍ표결권의 침해 여부 (1) 앞서 본 바와 같이, 이 사건 법률안들은 위원회의 심사를 거친 안건이지만 청구인으로부터 적법한 반대토론 신청이 있었으므로 원칙적으로 피청구인이 그 반대토론 절차를 생략하기 위해서는 반드시 본회의 의결을 거쳐야 할 것인데(국회법 제93조 단서), 피청구인은 청구인의 반대토론 신청이 적법하게 이루어졌음에도 이를 허가하지 않고 나아가 토론절차를 생략하기 위한 의결을 거치지도 않은 채 이 사건 법률안들에 대한 표결절차를 진행하였으므로, 이는 국회법 제93조 단서를 위반한 것이라 할 것이다. (2) 또한 앞서 본 바와 같이, 이 사건 신청서는 이미 이 사건 법률안들에 대한 의결제안 전에 의장석에 전달된 상태였고, 이 사건 신청서에 각 안건에 대한 반대토론의 핵심사항이 기재되어 있어, 각 안건에 대한 반대토론 신청 여부가 특정되었다 할 것이며, 실제로 피청구인도 안건 제51항의 경우 이 사건 신청서에 의한 반대토론 신청을 적법하게 받아들여 허가한 사실 등을 종합해 볼 때, 청구인이 이 사건 법률안들에 대한 반대토론을 신청하였는지 여부가 불명확하다거나 그에 관한 판단이 어려운 상황이었다고 보기도 어렵다. (3) 한편 이 사건 본회의장은 청구인의 반대토론 신청이 적법하게 이루어졌는지 여부의 문제만을 가지고 장내가 소란스러웠을 뿐 그 이외의 다른 의사진행 절차나 쟁점이 문제되고 있지 않았음에도, 피청구인은 줄곧 이 사건 법률안들에 대한 청구인의 반대토론 신청이 정식으로 접수가 되지 않았다는 입장만 되풀이하였고, 청구인 등에 의해 제기된 이의신청이나 이 사건 신청서에 의한 반대토론 신청의 존부에 대해 확인하려는 노력을 기울이지 아니하였다. (4) 그렇다면 반대토론 신청의 존부나 그 존재 가능성에 관한 피청구인의 판단에 객관적으로 명백한 하자가 존재하였다 할 것이고, 피청구인이 청구인에게 이 사건 법률안들에 대한 반대토론의 기회를 주지 아니한 채 이루어진 표결 결과에 따라 이 사건 법률안들에 대한 가결을 선포한 행위는 국회법 제93조를 위배하여 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 할 것이다. 5. 법률안 가결 선포행위 무효확인 청구에 관한 판단 가. 입법절차에서의 하자와 그에 대한 평가 국회의 입법절차는 법률안의 제출부터 심의ㆍ표결 및 가결 선포와 정부에의 이송에 이르기까지 여러 과정을 거쳐 진행되며, 그 과정에 국회의 구성원인 다수의 국회의원들이 참여하여 국민의 의사나 상충하는 이익집단간의 이해를 반영하게 된다. 이와 같은 국회 입법절차의 특성상 그 개개의 과정에서 의도적이든 아니든 헌법이나 법률의 규정을 제대로 준수하지 못하는 잘못이 있을 수 있고, 그러한 잘못이 현실로 나타날 경우 그로 인하여 일부 국회의원들의 입법에 관한 각종의 권한이 침해될 수 있으나, 만일 이러한 사정만으로 곧바로 법률안의 가결 선포행위를 무효로 한다면 국법질서의 안정에 위해를 초래하게 되므로, 국회의 입법과 관련하여 일부 국회의원들의 권한이 침해되었다 하더라도 그것이 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠에 해당하는 것이 아니라면 그 법률안의 가결 선포행위를 곧바로 무효로 볼 것은 아니라 할 것이다. 헌법은 국회의 의사절차에 관한 기본원칙으로 제49조에서 ‘다수결의 원칙’을, 제50조에서 ‘회의공개의 원칙’을 선언하고 있으므로, 결국 법률안의 가결 선포행위의 효력은 입법절차상 위 헌법규정을 명백히 위반한 하자가 있었는지에 따라 결정된다 할 것이다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 81-82, 85-86; 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 172-173 참조). 나. 이 사건의 경우 앞서 본 바와 같이, 이 사건 법률안들에 대해 청구인의 반대토론 신청이 적법하게 이루어졌음에도 이를 허가하지 않은 채 표결을 강행하여 가결을 선포한 행위는 국회법 제93조에 위반된다 할 것이다. 그러나 그 심의ㆍ표결 절차에 있어 그 밖에 국회법상 다른 위반사항이 없고, 이 사건 법률안들은 재적의원 과반수 이상의 출석과 출석의원 중 압도적 다수의 찬성으로 가결되었을 뿐만 아니라 회의공개의 원칙 또한 준수되어, 헌법에 규정된 다수결의 원칙(제49조)이나 회의공개의 원칙(제50조) 등 국회의 의사원칙을 위반하였다고 볼 수 없다. 다. 소결론 결국 피청구인의 이 사건 법률안들에 대한 가결 선포행위는 비록 국회법 제93조를 위반하여 청구인의 심의ㆍ표결권을 침해한 것이지만, 그것이 입법절차에 관한 헌법규정을 위반하였다는 등 가결 선포행위를 취소 또는 무효로 할 정도의 하자에 해당한다고 보기는 어렵다. 6. 결론 그렇다면 청구인의 피청구인에 대한 이 사건 심판청구 중 이 사건 법률안들의 가결 선포행위로 인한 권한침해확인 부분은 이유 있어 이를 인용하고, 이 사건 법률안들의 가결 선포행위에 관한 무효확인 부분은 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 재판관 이강국의 아래 7.과 같은, 재판관 김종대의 아래 8.과 같은 각 별개의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 7. 재판관 이강국의 무효확인 청구 부분에 대한 별개의견 나는 이 사건 심판청구 중 이 사건 법률안들의 가결 선포행위에 관한 무효확인 부분을 기각해야 한다는 결론에는 동의하나, 그렇게 보는 근거에 대해서는 법정의견과 견해를 달리하므로, 아래와 같이 견해를 밝히는 바이다. 헌법 제111조 제1항 제4호와 헌법재판소법 제62조 제1항이 규정하고 있는 권한쟁의심판 중 특히 국가기관 상호간의 권한쟁의에 있어서는, 헌법재판소는 원칙적으로 헌법재판소법 제66조 제1항에 의하여 심판대상인 피청구인이 한 처분의 위헌ㆍ위법 여부만을 확인하여야 하고, 거기서 더 나아가 헌법재판소법 제66조 제2항 전문이 규정하고 있는 부가적이고 재량적인 처분의 취소나 무효확인과 같은 형성적 결정을 하는 것은 자제해야 할 것이다. 그 이유는 첫째, 국가기관으로서의 피청구인의 정치적 형성권을 존중해야 하고, 둘째, 국가기관인 피청구인에게 여러 가지의 정치적 형성가능성이 존재하는 경우에는 헌법재판소에 의한 취소 또는 무효확인 결정과 같은 독자적인 형성행위에 의해서는 궁극적으로 합헌적인 상태를 회복할 수 없기 때문이다. 다만, 예외적으로 국가기관 상호간의 권한쟁의에 있어서도 권한침해 처분이 헌법에 위반되어 그 하자가 중대하고, 국가기관이지만 피청구인의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 피청구인에게 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 권능질서의 회복을 위하여 취소ㆍ무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써 침해 처분의 효력을 형성적으로 소멸시킬 수는 있을 것이다. 이러한 취지에서 헌법재판소는 그동안 국가기관 간의 권한쟁의심판에 있어서는 권한침해의 확인만을 하였을 뿐 부가적으로 침해 처분의 취소나 무효확인 결정을 한 바가 없음을 주목하여야 할 것이다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154; 2009. 10. 29. 2009헌라8등, 판례집 21-2하, 14 참조). 나아가, 국가기관 간의 권한쟁의 중에서도 특히 국회에서의 입법관련 처분에 관하여는 더 한층의 각별한 고려가 필요하다. 국회는 국민들의 직접선거에 의하여 선출된 국회의원들로 구성된 합의체의 국가의사결정기관으로서 민주적 정당성이 강한 국민의 대의기관이고, 광범위한 입법형성권을 가지고 있는 입법기관이며 동시에 국정통제기관이다. 그리고 권력분립의 원칙과 의회주의 사상에 근거하여 국회의 자율권은 헌법적으로 보장되고 있다(제64조 제1항). 이러한 국회의 특별한 헌법적 지위와 권한, 그리고 국회가 가지고 있는 광범위한 정치적 형성권과 정치적 형성방법까지 고려한다면, 국회의 입법과정에서 발생하는 구성원 간의 권한침해 여부에 관한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 처분이 헌법과 법률에 위반되는지 여부만을 밝혀서 그 종국결정의 기속력 자체에 의하여 국회로 하여금 스스로 합헌적인 상태를 구현하도록 하여 손상된 헌법상의 권한질서를 다시 회복시켜야 하는 것이지, 이를 넘어 헌법재판소법 제66조 제2항 전문에 의한 취소나 무효확인으로까지 나아가 처분의 효력에 관한 형성적 결정을 하여 국회의 정치적 과정에 적극적으로 개입하는 것은 합당하지 않은 것이다. 참고로, 우리나라 권한쟁의심판제도의 모델이 되었던 독일연방헌법재판소법은 권한쟁의심판의 본질과 이를 통한 권한질서 회복절차의 특수성 등을 고려하여 피청구인의 행위가 기본법상의 권한질서에 위배되는지 여부만을 심판하게 하고(제67조 제1항) 그 결정의 기속력과 법치주의원칙에 근거하여 피청구인에게 위헌상태를 제거할 의무를 부여하고 있는바, 이러한 점은 우리 헌법재판소법의 해석에서도 참고되어야 할 것이다. 그러므로 이 사건 결정의 주문 제1항에서 피청구인이 한 이 사건 법률안들의 가결 선포행위가 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 확인한 이상, 피청구인과 국회는 위 권한침해확인 결정의 기속력에 의하여 이 사건 침해 처분의 위헌ㆍ위법 상태를 제거하여야 할 법적 의무를 부담하게 되었고, 다만 그 제거의 방법만은 피청구인을 포함한 국회의 자율적 처리에 맡겨지게 되는 것이다. 따라서 피청구인과 국회는 헌법재판소의 종국결정의 기속력과 ‘국가기관 상호존중의 원칙’에 따라 자율적인 정치적 형성에 의하여 이 사건 권한침해 처분의 위헌ㆍ위법 상태를 제거하는 노력을 하는 것이 마땅할 것이다. 결국, 이 사건 법률안들의 가결선포행위에 대한 무효확인 청구는 기각하는 것이 상당하다. 8. 재판관 김종대의 무효확인 청구 부분에 대한 별개의견 나는 이 사건 심판청구 중 이 사건 법률안들의 가결 선포행위에 관한 무효확인 부분을 기각해야 한다는 결론에는 동의하나, 그렇게 보는 근거에 대해서는 다음과 같이 견해를 달리한다. 일반적인 ‘처분’을 대상으로 하는 권한쟁의심판에 있어서는, 헌법재판소가 피청구인의 ‘처분’이 청구인의 권한을 침해하였다고 인정할 경우 권한침해확인결정에 부수하여 재량에 의하여 자유롭게 처분의 무효확인 또는 취소를 선언하거나 부작위의 위법을 확인함으로써 다른 국가기관의 권한을 침해한 처분의 효력을 직접적으로 결정할 수가 있다(헌법재판소법 제66조 제2항). 그러나, 국회나 국회의장을 상대로 국회의 입법과정에서의 의사절차의 하자를 다투는 이 사건과 같은 특수한 유형의 권한쟁의심판(이하 ‘「입법관련 행위」에 대한 권한쟁의심판’이라 한다)에 있어서는 비록 헌법재판소가 이를 심판의 대상으로 삼기 위해 헌법재판소법 제64조 제3호 소정의 ‘처분’의 일종으로 보았다 하더라도 원칙적으로 이에 대해 위 법 제66조 제2항까지 확대적용하여 그 무효확인이나 취소 또는 부작위위법확인을 할 수 있다고 하여서는 안 된다. 그 이유를 정리하면 다음과 같다. ⅰ) 국회의 헌법상의 지위에 비추어 볼 때, 「입법관련 행위」에 대한 권한침해확인결정이 있다 하여도 국회의 의사절차상 흠을 어떻게 처리할 것인가의 문제는 국회가 스스로 결정해야 할 고도의 정치적 자율성이 요청되는 문제이므로, 헌법재판소가 법률의 무효를 초래할 「입법관련 행위」에 대한 무효확인이나 취소를 통하여 직접 입법적 형성행위를 하는 것은 권력분립원칙에 반한다. ⅱ) 법률안 가결선포행위를 무효확인하거나 취소할 경우 그것은 실질적으로 해당 법률 전체의 효력을 무효화하는 결과를 초래하므로 그 인용결정도 법률의 위헌결정에 필요한 정족수인 재판관 6인 이상의 찬성요건을 충족해야 할 터인데, 권한쟁의심판의 절차를 이용하여 이를 처리할 경우에는 그에 못 미치는 재판관 5인의 찬성(7인이 평결할 경우에는 재판관 4인의 찬성)만으로도 인용결정이 이루어질 수 있다고 하는 것은 권한쟁의심판을 인정한 당초의 제도적 취지를 벗어날 뿐만 아니라 법률의 위헌결정에 필요한 정족수를 규정한 헌법 제113조 제1항의 취지에도 반하는 부당한 결과를 초래한다. 다만, 위와 같이 「입법관련 행위」에 대한 무효확인이나 취소 또는 부작위위법확인을 원칙적으로 부정한다 하더라도 그 부정하는 취지에 비추어, 그 권한의 침해가 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는 중대한 권한침해일 경우에는, 그 권한의 침해가 전적으로 청구인의 귀책사유로 자초한 것이 아닌 한, 예외적으로 취소 또는 무효확인을 구할 여지는 있다 할 것이다. 이 사건도 법률안들의 가결 선포행위에 관한 「입법관련 행위」를 대상으로 하는 권한쟁의 사건이고 그 권한침해로 의회제도를 보장하는 헌법적 가치가 본질적으로 부인된 것이라 보기 어려운 이상, 청구인은 이 사건 권한침해의 주장을 넘어 무효확인까지 구할 수는 없고, 따라서 이 사건 법률안들의 가결 선포행위에 관한 무효확인을 구하는 이 부분 청구는 이유 없어 기각하여야 한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2009헌라7

댓글 0개

로그인 하시면, 판례 댓글을 등록하실 수 있습니다.

네이버 검색 블로그 카페 뉴스 웹사이트

[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국회법 제10조 제93조 제99조 제110조

헌법재판소법 제62조 제64조 제66조

대한민국헌법 제40조 제41조 제48조 제49조 제111조 제113조

[ 참조판례 ]

96헌라2
99헌라1
2009헌라8

[ 참조판례 체계도 ]