전원재판부 2006헌바2, 2008. 7. 31.

【판시사항】 실제 매입가액에 기초하여 개발부담금의 개시시점지가를 산정하는 경우 중 하나로서 대통령령이 정하는 경우를 규정한 ‘구 개발이익환수에 관한 법률’(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 단서 제5호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 포괄위임금지원칙, 재산권 및 평등권의 보장에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 이 사건 법률조항은 헌법재판소 1998. 6. 25. 95헌바35등 위헌결정에 따라 위헌으로 지적된 부분을 시정하여 종전에 대통령령에서 규정하고 있던 사항을 법률 제10조 제3항 단서 제1호 내지 제4호에서 규정하여 대통령령에 규정될 대강의 기준이 예측 가능하도록 하였고, 위임의 범위를 구체적으로 명확하게 규정하였으므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니하며, 위와 같이 위헌으로 지적된 부분을 시정하면서 부담금 비율도 완화하였고, 토지 등의 평가에 관한 법률의 개정을 통하여 표준지 공시지가 및 개별공시지가의 적정성이 객관적ㆍ실질적으로 현저하게 보완되었으며, 개발부담금 부과처분의 선행처분이라고 할 수 있는 공시지가에 대하여 다툴 수 있는 제도가 마련되었고, 그 불복기간이 도과한 뒤에도 부과처분을 다투는 소송과정에서 다시 공시지가를 다툴 수 있는 길이 열려 있는 사정을 모두 고려하면, 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 반하지 않아, 재산권을 침해한다고 할 수 없고, 합리적인 근거가 없는 자의적인 입법이라 할 수 없어 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제10조(지가의 산정) ①～② 생략 ③ 제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상토지의 개별공시지가(부과개시시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 실제의 매입가액 또는 취득가액에 그 매입일 또는 취득일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액을 개시시점지가로 할 수 있다. 1.～4. 생략 5. 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우 ④～⑥ 생략 【참조조문】 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "개발이익"이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회ㆍ경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 "사업시행자"라 한다) 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다. 2. "개발사업"이라 함은 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 "인가 등"이라 한다)을 받아 시행하는 택지개발사업ㆍ공업단지조성사업 등 제5조의 규정에 의한 사업을 말한다. 3. "정상지가상승분"이라 함은 금융기관의 정기예금이자율 또는 국토의계획 및 이용에 관한 법률 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 평균지가변동률(당해 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시ㆍ군ㆍ자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 말한다. 4. "개발부담금"이라 함은 개발이익 중 이 법에 의하여 국가가 부과ㆍ징수하는 금액을 말한다. 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제3조(개발이익의 환수) ① 국가는 제5조의 규정에 의한 개발부담금부과대상사업이 시행되는 지역에서 발생되는 개발이익을 이 법이 정하는 바에 의하여 개발부담금으로 징수하여야 한다. 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제8조(부과기준) 개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(이하 "종료시점지가"라 한다)에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금 액으로 한다. 1. 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(이하 "개시시점지가"라 한다) 2. 부과기간동안의 정상지가상승분 3. 제11조의 규정에 의한 개발비용 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제9조(기준시점) ① 부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그에 해당하는 날을 부과개시시점으로 한다. 1. 인가 등을 받기 전에 대통령령이 정하는 토지이용계획 등의 변경이 있는 경우로서 그 토지이용계획 등의 변경 전에 취득한 토지의 경우에는 취득일. 다만, 그 취득일부터 2년 이상이 경과한 후 토지이용계획 등이 변경된 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 대통령령이 정하는 날로 한다. 2. 삭제 3. 인가 등의 변경으로 부과대상토지의 면적이 변경된 경우에는 대통령령이 정하는 시점 ② 제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가 등을 받은 날과 취득일은 대통령령으로 정한다. ③ 부과종료시점은 관계법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가등을 받은 날로 한다. 다만, 부과대상토지의 전부 또는 일부가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우 당해 토지에 대하여는 다음 각 호의 1에 해당하게 된 날을 부과종료시점으로 한다. 1. 관계법령에 의하여 부과대상토지의 일부가 준공된 경우 2. 납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우 3. 기타 대통령령이 정하는 경우 ④ 제3항 본문의 규정에 의한 개발사업의 준공인가 등을 받은 날은 대통령령으로 정한다. 구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제10조(지가의 산정) ① 제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. ② 부과대상토지를 분양 등 처분함에 있어서 그 처분가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가 등을 받는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 그 처분가격을 종료시점지가로 할 수 있다. ③ 제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상토지의 개별공시지가(부과개시시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 실제의 매입가액 또는 취득가액에 그 매입일 또는 취득일 부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액을 개시시점지가로 할 수 있다. 1. 국가ㆍ지방자치단체 또는 건설교통부령이 정하는 기관으로부터 매입한 경우 2. 경매ㆍ입찰에 의하여 매입한 경우 3. 지방자치단체 또는 제7조 제2항 제2호의 규정에 의한 공공기관이 매입한 경우 4. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 규정에 의한 협의 또는 수용에 의하여 취득한 경우 5. 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우 ④ 제1항 또는 제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 부과대상토지에 국가 또는 지방자치단체에 기부하는 토지 또는 국ㆍ공유지가 포함되어 있는 경우에는 그 부분은 종료시점지가 및 개시시점지가의 산정면적에서 이를 제외한다. ⑤ 제1항 및 제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 당해 토지의 개별공시지가가 없는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 방법에 의하여 산정한다. ⑥ 개시시점지가에 관하여 제3항 단서의 규정을 적용받고자 하는 납부의무자는 동항 각 호의 1에 해당함을 증명하는 자료를 갖추어 건설교통부령이 정하는 기간내에 이를 건설교통부장관에게 제출하여야 한다. 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제15983호로 개정된 후 2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것) 제9조(지가의 산정) ① 법 제10조 제2항에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 주택공급에관한규칙 제8조 및 제9조의 규정에 의하여 시장ㆍ군수의 승인을 얻어 주택의 분양가가 결정된 경우(주택의 분양가를 제3항 제1호의 규정에 의한 건축비를 적용하여 결정하는 경우에 한한다) 2. 주택법 제16조 제1항 및 동법시행령 제15조 제5항의 규정에 의하여 사업주체가 조성한 대지의 공급조건 등에 대하여 건설교통부장관 또는 지방자치단체의 장의 승인을 얻은 경우 3. 택지개발촉진법 제18조 및 동법시행령 제13조의 규정에 의하여 택지의 공급가격결정방법 등에 대하여 건설교통부장관 또는 지방자치단체의 장의 승인을 얻은 경우 4. 산업입지 및 개발에 관한 법률 제38조 및 동법시행령 제40조의 규정에 의하여 개발된 토지의 분양가가 결정된 경우 5. 산업입지 및 개발에 관한 법률 제39조의 규정에 의한 특수지역개발사업으로 개발된 토지의 분양가가 동법시행령 제40조에서 정하는 분양가격의 결정방법과 동일하게 결정된 경우 6. 한국토지공사법 제23조의2의 규정에 의하여 한국토지공사가 매입하여 개발한 토지의 분양가가 결정된 경우 7. 제1호 내지 제6호의 경우와 유사한 경우로서 국가 또는 지방자치단체의 인가 등을 받아 토지의 분양가격이 결정된 경우 ② 법 제10조 제2항의 규정에 의하여 처분가격을 종료시점지가로 하는 경우는 법 제10조 제3항 단서의 규정에 의하여 매입가격으로 개시시점지가를 산정하는 경우에 한한다. ③ 법 제10조 제2항의 규정에 의하여 처분가격을 종료시점지가로 함에 있어서 제1항 제1호의 경우에는 그 처분가격을 분양가에서 다음 각 호의 금액을 뺀 가액으로 한다. 다만, 납부의무자가 건설업법의 규정에 의하여 면허를 받은 건설업자와의 도급계약에 의하여 지출한 건축비내역서를 제출한 경우에는 분양가에서 그 건축비와 제2호의 경비를 뺀 가액으로 할 수 있다. 1. 건설교통부장관이 정하여 고시하는 건축비 2. 건축과 관련된 부대경비로서 건설교통부령이 정하는 경비 3. 지하주차장의 설치에 소요된 비용 4. 건축법 등 관계법령의 규정에 의하여 설치하도록 되어 있는 지하층을 초과하여 설치한 경우 그 초과설치에 소요된 비용 ④ 건설교통부장관은 법 제21조의 규정에 의하여 관계행정청으로부터 개발사업에 관한 인가 등의 통보를 받은 때에는 지체없이 부과대상토지를 조사하고 개시시점지가를 산정하여야 한다. ⑤ 법 제10조 제3항 제5호에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 각 호의 1에 해당하는 경우를 말한다. 1. 부과개시시점이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우 2. 사업시행자가 지방세법 제290조의 규정에 의한 법인인 경우로서 그 매입가격이 법인장부에 기재된 매입가격인 경우 ⑥ 법 제10조 제5항에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우를 말한다. 1. 개시시점지가 및 종료시점지가를 산정함에 있어서 부과대상토지의 개별공시지가가 없는 경우 2. 종료시점지가를 산정함에 있어서 법 제10조 제3항 단서의 규정에 의하여 매입가격으로 개시시점지가를 산정한 경우 구 개발이익환수에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제345호로 개정된 것) 제4조(매입가격의 신고) ① 법 제10조 제6항에서 "건설교통부령이 정하는 기간내"라 함은 영 제13조의 규정에 의한 부담금예정통지를 받은 날부터 15일 이내를 말한다. ② 법 제10조 제6항의 규정에 의하여 매입가격을 증명하는 자료를 제출하고자 하는 납부의무자는 제1항의 규정에 의한 기간 내에 별지 제1호서식의 거래가격신고서를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. ③ 제2항의 신고서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 삭제 2. 매입증서 사본 3.토지의 등기부등본. 다만, 전자정부의 구현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진에 관한 법률 제21조 제1항의 규정에 의한 행정정보의 공동이용을 통하여 그 서류에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 갈음할 수 있다. 구 개발이익환수에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제345호로 개정된 것) 제4조의3(지가산정방법) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 종료시점지가를 산정하고자 하는 경우에는 미리 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 제12조의2의 규정에 의하여 설치된 시ㆍ군ㆍ구토지평가위원회의 심의를 거쳐야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제10조 제5항의 규정에 의하여 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정하고자 하는 경우에는 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 2 이상의 감정평가법인이 감정평가한 가액을 산술평균한 가액으로 당해 지가를 산정하여야 한다. 【참조판례】 헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771 헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집 14-2, 331, 338 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바32등, 공보 113, 307, 320 헌재 2006. 3. 23. 2004헌바71등, 공보 113, 331, 340 【전문】【당 사 자】 청 구 인 주식회사 ○○○건설 대표이사 김○모 대리인 변호사 선병욱 법무법인 바른 담당변호사 주경진 당해사건 서울행정법원 2005구합4083 개발부담금 부과처분취소 【주 문】 구 ‘개발이익환수에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것)’ 제10조 제3항 단서 제5호는 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구외 주식회사 건설○○은 서울 서초구 ○○동 1467-63 외 39필지 8,904.51㎡(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)지상에 아파트를 건축하기로 하고, 2001. 10. 8. 서초구청장으로부터 구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916 "주택법"으로 전면 개정되기 전의 것) 제33조에 의한 주택건설사업계획승인을 받았다(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라 한다). (2) 그 후 이 사건 주택건설사업의 사업주체가 2001. 10. 26. 청구외 ○○산업개발 주식회사로 변경되었고, 다시 2002. 3. 20. 청구인 회사로 변경되었다. (3) 청구인이 이 사건 주택건설사업을 진행하여 2004. 8. 24. 서초구청장으로부터 사용검사를 받자, 서초구청장은 2004. 12. 13. 청구인에게 개발부담금 부과예정통지를 하면서 이 사건 토지들의 2001년 개별공시지가를 기초로 개발부담금 부과개시시점 지가를 산정하였고, 이에 청구인은 2004. 12. 27. 이 사건 토지들의 실제매입가격이 33,996,155,011원이라는 거래가격신고서를 제출하였다. (4) 서초구청장은 2004. 12. 28. 청구인이 신고한 위 매입가액이 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(2002. 12. 26. 법률 제6832호로 개정된 후 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다) 제10조 제3항 및 구 ‘개발이익환수에 관한 법률 시행령’(1998. 12. 31. 대통령령 제15972호로 개정된 후 2006.12. 15 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 시행령’이라 한다) 제9조 제5항에서 정한 부과개시시점 이전에 매입한 경우에 해당되지 않는다는 이유로 청구인의 거래가격신고서를 반려통지하는 한편, 2005. 1. 7. 청구인에게 개발부담금 2,150,681,300원을 부과하였다가, 2005. 4. 28. 계산착오를 이유로 당초 부과한 개발부담금을 2,099,295,700원으로 정정 통지하였다. (5) 청구인은 2005. 2. 3. 서울행정법원에 위 부과처분의 취소를 구하는 소(2005구합4083)를 제기하는 한편, 위 개발부담금 산정의 근거규정이 된 이 사건 법률 제10조 제3항 단서 제5호가 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청을 신청(2005아1006)하였으나, 위 법원은 2005. 11. 25. 청구인의 청구를 기각함과 동시에 위 신청도 기각하였다. 이에 청구인은 2006. 1. 7. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 법률 제10조 제3항 단서 제5호에 대하여 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 이 사건 법률 제10조 제3항 단서 제5호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고 심판대상조문 및 관련 법령은 다음과 같다. [심판대상조항] 이 사건 법률 제10조(지가의 산정) ③ 제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상토지의 개별공시지가(부과개시시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 실제의 매입가액 또는 취득가액에 그 매입일 또는 취득일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액을 개시시점지가로 할 수 있다. 1. 국가ㆍ지방자치단체 또는 건설교통부령이 정하는 기관으로부터 매입한 경우 2. 경매ㆍ입찰에 의하여 매입한 경우 3. 지방자치단체 또는 제7조 제2항 제2호의 규정에 의한 공공기관이 매입한 경우 4. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 규정에 의한 협의 또는 수용에 의하여 취득한 경우 5.실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우 [관련법률조항] 이 사건 시행령 제9조(지가의 산정) ⑤ 법 제10조 제3항 제5호에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 각 호의 1에 해당하는 경우를 말한다. 1. 부과개시시점이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우 2. 사업시행자가 지방세법 제290조의 규정에 의한 법인인 경우로서 그 매입가격이 법인장부에 기재된 매입가격인 경우 이 이외에 나머지 관련 법률조항은 [별지] 기재와 같다. 2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 포괄위임금지원칙 위반 이 사건 법률조항은 실제 매입가액의 객관적 진실성이 담보되는 경우 중 어떠한 범위 내에서 실제 매입가액에 의하여 개시시점지가를 산정하도록 할 것인지에 관한 구체적인 기준이나 원칙이 없이 개시시점지가의 산정방법을 포괄적으로 대통령령에 위임한 것으로서 이 사건 법률조항이 규정하는 바가 명확하지 아니하고, 위임하고자 하는 내용이 예측가능성이 없어 헌법 제75조가 규정하는 위임입법의 한계를 일탈하였다. (2) 재산권 침해 이 사건 법률조항은 개별공시지가를 상회하는 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정될 수 있는 경우를 시행령에 의하여 한정적, 열거적으로 정함으로써 그 외의 경우에는 개별공시지가를 상회하는 실제 매입가격이 객관적 진실성이 있는 경우에도 실제 매입가격을 기준으로 개발이익을 계측할 수 있는 길을 봉쇄하였다. 따라서 가공의 미실현 이익에 대하여 개발부담금을 부과하여 원본을 잠식하는 결과를 초래할 위험성을 안고 있고, 기본권 제한시 요구되는 피해의 최소성의 요청과 수단의 상당성 원칙을 충족시키지 못하여 재산권을 침해한다. (3) 평등원칙 위반 (가) 이 사건 법률조항은 한정적으로 열거된 경우에만 실제의 매입가액에 기초하여 개시시점지가를 산정하도록 하여, 납부의무자가 진실에 부합하는 매입가액을 정직하게 신고한 경우에도 시행령에 열거되지 않았다는 이유만으로 다른 납부의무자들과는 달리 실제 매입가액을 공제받을 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄당하는 것이어서 그 차별취급의 합리성을 인정할 수 없는바, 합리적 근거가 없는 차별을 금지하는 헌법 제11조 제1항이 정한 평등의 원칙에 위배된다. (나) 또한 이 사건 시행령 제9조 제5항 제1호는 "부과개시시점 이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우"만을 규정하고 있는데, 이는 부과개시시점 이후에 토지를 매입한 때에는 개발부담금 납부의무자가 실제 매입가액에 기초하여 부과개시시점의 지가를 산정할 수 있는 경우를 원천적으로 배제함으로써, 실제로 사업시행자에게 귀속되지도 않는 허구의 개발이익을 상정하여 토지매입의 시기에 따라 그 개발부담금을 과도하게 부과하는 것이므로, 역시 차별취급의 합리성을 인정할 수 없어 평등의 원칙에 반한다. 나. 법원의 제청신청기각이유 (1) 개발이익의 산정방법은 기본적으로는 입법정책의 문제다. 이 사건 법률 제10조 제3항 단서는 실제의 매입가격 또는 취득가액을 부과개시시점의 지가산정 기준으로 할 수 있는 경우를 제1호 내지 제4호에서 열거하면서 그 제5호에서 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우’라고 규정하고 있는바, 이는 그 위임의 범위를 구체적으로 명확하게 규정하고 있다고 할 것이므로 이에 따른 시행령의 내용이 미비하다는 사유만으로 위 법률 규정이 곧바로 헌법 규정에 위반된다고 단정할 수 없다. (2) 이 사건 시행령 제9조 제5호에 의하면 부과개시시점 이후에 토지를 매입한 때에는 개발부담금 납부의무자가 실제매입가액에 기초하여 부과개시시점의 지가를 산정할 수 없는 경우가 생기게 되나, 개발사업의 인가 등 부과개시시점 이후에는 개발부담금의 부과를 예상하면서 토지를 취득하는 것이어서, 부과개시시점 이후의 매수가 ‘실제의 매입가격이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우’에 해당된다고 보기 어려우므로, 이러한 경우에 매입가격을 기초로 부과개시시점의 지가를 산정할 수 없다고 하여 이 사건 법률조항이 재산권보장의 원칙이나 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 다. 건설교통부장관의 의견 (1) 개발이익은 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 실제에 가깝도록 산정하여야 할 것이나, 어떤 개발이익을 어떤 방법으로 어떤 기준에 의하여 환수할 것인지는 입법정책의 문제이고, 이 사건 법률 제10조는 개발이익 계산을 위한 지가의 산정에 대하여 부과개시시점과 종료시점의 지가의 산정방식을 동일한 방식으로 하고 있다. (2) 실제 매입가액이 인정되는 경우 중 객관적인 거래가격을 쉽게 확인하기 곤란한 사인간의 거래(이 사건 법률조항)에 대해서는 이 사건 시행령 제9조 제5항에 이를 구체화하여 매입가격이 인정되는 명확한 기준을 일률적으로 적용함으로써 예측가능성과 법적 안정성을 확보하고 있고, 이 사건 시행령 제9조 제5항 제1호에서 "부과개시시점 이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우"를 규정하고 있는 것은 부과개시시점 이후에 매입한 가격을 개시시점 지가로 한다면, 개발이익이 이미 반영되어 상승한 지가가 개시시점의 지가의 기준이 되어 개발이익의 상당부분이 부과대상이익에서 제외되는 결과가 되어 법의 목적을 달성하지 못하게 되기 때문이다. (3) 따라서 이 사건 법률조항은 객관성과 법 목적 달성의 실효성을 담보할 수 있는 최소한의 요건만을 시행령으로 구체화한 것으로 헌법상 과잉금지원칙이나 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다. 3. 판 단 가. 이 사건 법률조항의 입법연혁 1989. 12. 30. 법률 제4175호로 제정된 ‘개발이익환수에 관한 법률’ 소정의 개발부담금 제도는, 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써, 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771). 그런데 위 법은 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 전문개정 되었고, 위 개정법률 제10조 제3항은 "……개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 1월 1일을 기준으로 한 부과대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 납부의무자가 대통령령이 정하는 매입가액을 건설부령이 정하는 기간 내에 신고하는 경우에는 그 가액에 매입일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액으로 할 수 있다."고 규정하였고, 위 개정법률에 맞추어 1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 위 법 시행령 제9조 제5항은 위 법률에서 정한 매입가액의 범위에 관하여 "1. 국가ㆍ지방자치단체 또는 건설부령이 정하는 기관으로부터 매입한 가격, 2. 경매ㆍ입찰에 의하여 매입한 가격, 3. 지방자치단체 또는 감면기관이 매입한 가격, 4. 공공용지의취득 및 손실보상에 관한 특례법 또는 토지수용법의 규정에 의한 협의 또는 수용에 의하여 취득한 가격, 5. 제1항 제1호의 경우로서 부과개시시점을 기준으로 감정평가한 가액으로 매입한 가격"으로 규정하고 있었다. 헌법재판소는 1998. 6. 25. 95헌바35 등 결정에서 ‘위 개발이익환수에 관한 법률 제10조 제3항 소정의 부과개시시점의 지가는 개발부담금의 산정기준인 개발이익의 존부와 범위를 결정하는 중요한 요소가 되는 것이므로, 그 산정기준에 관한 위임입법시 요구되는 구체성, 명확성의 정도는 조세법규의 경우에 준하여, 그 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다. 과연 어떠한 경우에 실제 매입가액에 의하여 개시시점의 지가를 산정할 수 있을지 법률규정에 의하여 예측할 수 없도록 하면서 실제 매입가액에 의하여 개시시점 지가를 산정할 수 있는 경우를 행정청의 자의에 의하여 한정적ㆍ열거적으로 정할 수 있도록 규정한 것은, 국민의 재산권을 제약하는 개발부담금 납부의무의 존부와 범위를 결정하는 요소가 되는 개시시점 지가의 산정방법을 구체적인 기준이나 원칙을 정함이 없이 포괄적으로 대통령령에 위임한 것으로서, 헌법 제75조가 규정하는 위임입법의 한계를 일탈하였다. 위 개발이익환수에 관한 법률 제10조 제3항 단서는 개별공시지가를 상회하는 실제의 매입가액이 그 객관적 진실성이 있음에도 불구하고 이에 의하여 적정하고 현실적인 개발이익을 계측할 수 있는 길을 봉쇄함으로써, 가공의 미실현 이익에 대하여 개발부담금을 부과하여 원본을 잠식하는 결과를 초래할 위험성을 안고 있다 할 것이어서 재산권을 침해하는 것이다. 대통령령이 한정적으로 정하는 경우에만 실제 매입가액에 기초하여 개시시점지가를 산정하면서도 나머지 경우에는 실제 매입가액에 의한 산정방식을 일체 부정하고 개별공시지가에 기초하여서만 개발이익을 산정하도록 하는 것은 납부의무자가 진실에 부합하는 매입가액을 정직하게 신고한 경우에도 대통령령에 열거되지 않았다는 이유만으로 다른 납무의무자들과는 달리 실제 매입가액을 공제 받을 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄당하는 것이어서 차별취급의 합리성을 인정할 수 없다’라고 하여 위 ‘개발이익환수에 관한 법률’ 제10조 제3항 단서 중 대통령령이 정하는 경우에만 실제 매입가액을 기준으로 부과개시시점의 부과대상토지의 가액을 산정하게 한 부분은 헌법에 위반된다는 위헌결정을 선고하였다(판례집 10-1, 771). 이에 입법자는 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 개정법을 마련하였고, 제10조 제3항의 본문과 단서를 ‘……개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 부과대상토지의 개별공시지가에 당해연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 실제의 매입가액 또는 취득가액에 그 매입일 또는 취득일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액을 개시시점지가로 할 수 있다.’로 바꾸면서, 종전에 시행령에서 규정하고 있던 내용을 법 제10조 제3항 단서 제1호 내지 제4호로 옮겨 규정하고, 제5호에 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우를 추가하였으며, 앞서 관련 법률조항에서 본 것처럼 대통령령을 정비하였고, 2002. 12. 26. 법률 제6832호로 위 조항 중 개별공시지가부분을 "부과개시시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다"고 명확히 하였다. 나. 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부 (1) 헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정하고 있는바, 그 취지는 위임입법 및 그 한계와 관련하여 법률에 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법의 원칙과 법치주의를 달성하고자 하는 것이다. 여기에서 "구체적으로 범위를 정하여"라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합판단 하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다. 또 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만, 이 사건 개발부담금은 그 납부의무자로 하여금 국가 등에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것이어서 납부의무자의 재산권을 제약하는 면이 있고, 부과개시시점의 지가는 개발부담금의 산정기준인 개발이익의 존부와 범위를 결정하는 중요한 요소가 되는 것이므로, 그 산정기준에 관한 위임입법시 요구되는 구체성, 명확성의 정도는 조세법규의 경우에 준하여, 그 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 할 것이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771, 794 참조). (2) 이 사건 법률조항의 취지는 앞에서 본 바와 같이 종전에 대통령령으로 규정한 내용을 모법에서 규정하여 실제의 매입가액을 기준으로 부과개시시점의 지가를 산정하도록 하면서, 모법에서 규정된 것 외의 경우에도 대통령령이 정하는 경우에는 실제의 매입가액을 인정하도록 하되 그 범위는 실제의 매입가액이 정상가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로 제한하려는 것이다. 그리고 이 사건 법률조항은 실제매입가액 또는 취득가액을 부과개시시점의 지가로 할 수 있는 경우를 전적으로 시행령에서 구체화하도록 위임하고 있는 것이 아니라 "실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우"라고 규정함으로써 대통령령에서 정할 내용을 분명히 구체화하여 위임하고 있다. 나아가 이 사건 법률 제10조 제3항 단서 제1호 내지 제4호에서 규정하고 있는 내용을 살펴보면 그 사업시행의 주체, 토지의 매입형태가 공적인 성격을 띠고 있어 그 신빙성의 정도가 매우 높다는 것을 알 수 있으므로, 대통령령에서 규정될 실제의 매입가액이 객관적으로 인정되는 사항도 이와 같은 정도의 높은 신빙성이 담보되는 경우를 정할 것이라는 것은 예측이 가능하다 할 것이다. (3) 그렇다면, 이 사건 법률조항은 대통령령에 위임될 내용과 범위를 통상인의 경우 누구라도 예측할 수 있도록 하였다고 할 것이므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 다. 재산권 침해 여부 이 사건 법률조항은 실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에 한하여 부과개시시점의 지가를 공시지가가 아닌 실제 매입가액에 근거하여 계산하도록 하고 있다. 실제 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 소명되는 경우에도 이 사건 시행령에 해당하지 않으면, 실제의 매입가액이 아닌 공시지가를 적용할 수밖에 없게 되고, 그 결과 사업시행자에게 귀속되는 개발이익이 없음에도 개발부담금이 부과되어 개발사업자의 원본을 잠식할 가능성과 이에 대하여 다툴 수 있는 여지도 봉쇄당할 가능성이 있으므로 헌법상 보장된 재산권을 침해할 여지가 있다는 점에서 문제가 될 수 있다. 그러나 이 사건 법률은 토지공개념의 일환으로 도입된 법률로서 개발사업자에게 발생한 정상지가 상승분을 초과한 개발이익을 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적 이용을 도모하고자 하는 입법목적을 가진 것이다. 이 사건 법률 제10조 제3항은 개발부담금을 산정함에 있어 부과개시시점의 지가는 원칙적으로 공시지가를 기준으로 하되, 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 인정되는 경우에는 그 실제 매입가액을 기준으로 개발부담금을 산정할 수 있도록 함으로써 보다 정확한 개발이익에 근거한 부담금을 산정하고 납부의무자의 부담을 감경해 주려는 한편, 그 범위를 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 고도로 인정되는 경우로 한정하려는 것이므로 입법 목적의 정당성은 인정된다. 또한 실제 매입가액의 조작가능성 등으로 실제 매입가액에 대한 객관적인 조사가 어렵고, 담당 공무원의 능력이나 자세에 따라 조사가격이 달라질 수 있기 때문에, 실제 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정될 수 있는 모든 경우가 아니라 실제의 매입가액의 확인에 별다른 어려움 없이 그 객관성과 신빙성이 인정되는 경우로 한정하도록 하는 것으로서 그 수단의 적절성도 인정된다. 그리고 이 사건 법률은 헌법재판소 1998. 6. 25. 95헌바35 등 위헌결정에 따라 위헌으로 지적된 부분을 시정하면서 부담금 비율도 완화하였고(종전 100분의 50에서 100분의 25로 경감됨, 이 사건 법률 제13조), 그 이득에 대한 계측의 적정성이 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률의 개정(1995. 12. 29. 법률 제5108호)을 통하여 객관적ㆍ실질적으로 현저하게 보완되었다. 나아가 위 법률 제8조 제1항의 규정에 의하면 개발부담금 부과처분의 선행처분이라고 할 수 있는 공시지가에 대하여 다툴 수 있는 이의제도를 두고 있고, 그 불복기간이 도과한 뒤에도 부과처분을 다투는 소송과정에서 다시 공시지가를 다툴 수 있는 길이 열려 있으므로(대법원 1996. 6. 25. 선고 93누17935 판결 참조), 개발부담금 취소소송에서 납부의무자가 부담금부과기준인 공시지가를 다툼으로서 부당한 부담금부과를 다툴 수 있는 기회는 열려있다고 할 것이다. 위와 같은 사정을 모두 고려하면, 이 사건 법률 제10조 제3항이 개시시점의 지가를 원칙적으로 공시지가로 정하되, 납부의무자의 부담을 감경해 주기 위하여 실제 매입가액의 객관성과 신뢰성이 인정되는 경우에는 그 실제 매입가액을 기준으로 개발부담금을 산정할 수 있도록 한 이 사건 법률 조항은 침해의 최소성 원칙도 충족된다고 할 것이다. 나아가 이 사건 법률조항이 규정한 계산방식에 따라 계산을 하게 됨으로써 납부의무자가 신고한 실제 매입가액을 인정받지 못하는 경우에도 이를 다툴 수 있는 방법이 있는 점에 비추어 볼 때 이로 인하여 침해되는 사익이 실제 매입가액을 예외적인 경우로 제한함으로써 달성하고자 하는 공익을 능가한다고 할 수 없으므로 이 사건 법률조항은 법익의 균형 원칙도 충족한다고 할 것이다. 그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법상 비례의 원칙에 위반되지 않으며 청구인의 재산권을 침해하지 않는다고 할 것이다. 라. 평등권 침해 여부 (1) 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 개발부담금을 산정함에 있어 공시지가를 일률적으로 적용할 경우 발생할 수 있는 문제점을 방지하기 위해 실제의 매입가액의 확인에 별다른 어려움 없이 그 객관성과 신빙성이 인정되는 경우에 한정하고, 또한 시행령에 규정된 사유에 해당되지 않아 실제 매입가액으로 개발부담금을 산정받을 수 없는 경우에도 앞에서 본 바와 같이 개별공시지가를 다툴 수 있는 길이 열려 있을 뿐 아니라, 개시시점 이전에 토지 거래에 필수적으로 수반되는 취득세 또는 등록세를 성실 납부한 경우에는 거의 대부분이 실제의 매입가액을 인정받을 수 있으므로, 이 사건 시행령에 열거되지 않았다는 이유만으로 납부의무자가 진실에 부합하는 매입가액을 신고한 경우에도 실제 매입가액을 공제받지 못한 것을 합리적인 근거가 없는 차별이라 할 수는 없다. (2) 청구인은 이 사건 시행령 제9조 제5항 제1호가 부과개시시점 이전에 매입한 경우를 전제로 규정함으로써, 부과개시시점 이후에 토지를 매입한 개발부담금 납부의무자가 실제 매입가액에 기초하여 부과개시시점의 지가를 산정할 수 있는 경우를 원천적으로 배재하여, 평등의 원칙에 반한다고 주장하나, 청구인의 위 주장은 설사 청구인 주장대로 위 시행령 조항에 위헌성이 있다고 하더라도 그로 인하여 수권 법률인 이 사건 법률조항이 당연히 위헌으로 되는 것은 아니므로 이 사건 법률조항의 위헌이유로는 받아들이지 아니한다(헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집 14-2, 331, 338; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바32등, 공보 113, 307, 320; 헌재 2006. 3. 23. 2004헌바71등, 공보 113, 331, 340 등 참조). 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이강국(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌바2

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

택지개발촉진법시행령 제13조

주택공급에관한규칙 제8조

건축법

헌법재판소법 제68조

지방세법 제290조

주택법 제16조