전원재판부 2006헌마285, 2009. 5. 28.

【판시사항】 선거운동기간 중의 방송광고, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회의 방송에 있어서 청각장애 선거인을 위한 자막 또는 수화통역의 방영을 의무사항으로 규정하지 아니한 공직선거법 제70조 제6항, 제72조 제2항(각 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것, 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’), 제82조의2 제12항(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)이 청각장애 선거인인 청구인들의 참정권 등 헌법상 기본권을 침해하는 것인지의 여부(소극) 【결정요지】 심판대상조항은 기본적으로 청각장애선거인들을 위한 차원에서 마련된 것인 점, 청각장애선거인들은 심판대상조항이 정한 수화방송 등에 의해서만 선거에 관한 정보를 취득하는 것이 아니라 홍보유인물 등 문서ㆍ도화에 의한 선거운동이나 정보통신망을 이용한 선거운동방식 등에 의해서도 선거에 관한 정보를 얻을 수 있는 점, 심판대상조항에도 불구하고 심판대상조항의 수범자들은 장애인복지법 등 관련조항에서 정하고 있는 청각장애선거인들을 위한 각종 행위의무와 차별금지의무를 부담하고 있는 점, 심판대상조항이 수화방송 등을 의무사항으로 규정하지 아니한 취지는 수화방송 등이 원칙적으로 실시되어야 함을 부정하는 의미가 아니라 방송사업자 등의 시설장비나 기술수준 등에서 비롯되는 불가피한 사유로 말미암아 수화방송 등을 적시에 실시할 수 없는 경우도 있을 수 있다는 사정을 고려하였기 때문이라고 보이는 점, 현 단계에서 수화방송 등을 어떠한 예외도 없이 반드시 실시하여야만 하는 의무사항으로 규정할 경우 후보자의 선거운동의 자유와 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유를 제한하는 문제가 있을 수 있다는 점 등을 종합하면, 비록 심판대상조항이 수화방송 등을 할 수 없는 예외사유를 보다 제한적으로 구체화하여 규정하는 것이 바람직하다고 볼 수는 있겠지만, 이 사건에서 심판대상조항이 입법자의 입법형성의 범위를 벗어난 것으로서 청구인들의 참정권, 평등권 등 헌법상 기본권을 침해하는 정도의 것이라고 볼 수 없다. 재판관 김종대의 반대의견 입법자는 청각장애인들이 선거권의 실질적인 행사가능성을 보장받도록 선거방송의 수용과정에서 적어도 비장애인들과 차별을 하여서는 아니 된다는 ‘차별방지의무’를 지고 있다고 할 것인데, 심판대상조항은 선거방송에서 청각장애인을 위한 수화 및 자막방송을 할 수도 있고 안할 수도 있는 단순한 재량사항으로 규율하고 있는 것은 위와 같은 헌법적 명령을 위배하고 있는 것이다. 나아가 심판대상조항에 의하여 수화 및 자막 등의 방영이 실시되지 않을 경우 차별취급이 존재하게 되고 이는 청각장애선거인의 참정권에 중대한 제한을 초래하게 되는 것인데, 이와 같은 차별의 효과와 이러한 차별을 방지하기 위해 제한되는 관련법익의 정도 및 부수되는 문제를 고려할 때, 심판대상조항은 차별정도에 관한 적정한 균형관계를 일탈하여 그 정당성을 발견하기 어렵기 때문에 평등원칙에 위배되므로, 심판대상조항은 위헌이라고 판단된다. 【심판대상조문】 공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것) 제70조(방송광고) 제6항, 제72조 제2항 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2 제12항 【참조조문】 헌법 제10조, 제11조 제1항, 제24조, 제34조 제5항 방송법(2006. 10. 27. 법률 제8060호로 개정된 것) 제69조 제8항 장애인복지법(2007. 4. 11. 법률 제8367호로 개정된 것) 제22조 제2항, 제4항 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률(2007. 4. 10. 법률 제8341호로 개정된 것) 제4조 제1항 제2호, 제3호, 제3항 제1호, 제2호, 제4항, 제20조, 제21조, 제27조 【참조판례】 헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 771, 787-789 【전문】【당 사 자】 청 구 인 정○규 외 3인 청구인들의 대리인 법무법인 충정 담당변호사 장용국 외 4인 【주 문】 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 모두 청각장애인들로서 2006. 5. 31. 시행된 지방선거의 선거권자들인바, 공직선거법 제70조 제6항, 제72조 제2항, 제82조의2 제12항이 청각장애선거인을 위한 자막 또는 수화통역의 방영을 의무사항이 아닌 임의사항으로 규정함으로써 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2006. 3. 2. 헌법재판소에 위 법률조항들의 위헌확인을 구하는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 선거운동기간 중의 방송광고, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회의 방송에 있어서 청각장애 선거인을 위한 자막 또는 수화통역의 방영을 의무사항으로 규정하지 아니한 공직선거법 제70조 제6항, 제72조 제2항(각 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것, 다만 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되기 이전의 법률명은 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이었다) 및 공직선거법 제82조의2 제12항(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)이 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지의 여부이다. 심판대상조항 및 공직선거법에서의 관련조항의 내용은 아래와 같고, 다른 법률에서의 관련조항의 내용은 [별지] 기재와 같다. [심판대상조항] 공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것) 제70조(방송광고) ⑥ 후보자는 제1항의 규정에 의한 방송광고에 있어서 청각장애선거인을 위한 수화 또는 자막을 방영할 수 있다. 제72조(방송시설주관 후보자연설의 방송) ② 제1항의 규정에 의한 후보자 연설의 방송에 있어서는 청각장애선거인을 위하여 수화 또는 자막을 방영할 수 있다. 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회) ⑫ 각급선거방송토론위원회는 대담ㆍ토론회를 개최하는 때에는 청각장애선거인을 위하여 자막방송 또는 수화통역을 할 수 있다. [관련조항] 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제70조(방송광고) ① 선거운동을 위한 방송광고는 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거의 경우에는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 다음 각 호에 의하여 선거운동기간중 소속정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 텔레비전 및 라디오 방송시설[「방송법」에 의한 방송사업자가 관리ㆍ운영하는 무선국 및 종합유선방송국(보도전문편성의 방송채널사용사업자의 채널을 포함한다)을 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 이용하여 실시할 수 있되, 광고시간은 1회 1분을 초과할 수 없다. 이 경우 광고횟수의 계산에 있어서는 재방송을 포함하되, 하나의 텔레비전 또는 라디오 방송시설을 선정하여 당해 방송망을 동시에 이용하는 것은 1회로 본다. 1. 대통령선거 텔레비전 및 라디오 방송별로 각 30회 이내 2. 비례대표국회의원선거 텔레비전 및 라디오 방송별로 각 15회 이내 ③ 제1항의 규정에 의한 광고를 실시하는 방송시설의 경영자는 방송광고의 일시와 광고내용 등을 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리위원회에 통보하여야 한다. 제72조(방송시설주관 후보자연설의 방송) ① 텔레비전 및 라디오 방송시설[제70조(방송광고) 제1항의 규정에 의한 방송시설을 말한다. 이하 이 조에서 같다]이 그의 부담으로 제71조(후보자 등의 방송연설)의 규정에 의한 후보자 등의 방송연설 외에 선거운동기간 중 정당 또는 후보자를 선거인에게 알리기 위하여 후보자(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 그 추천정당이 당해 선거의 후보자 중에서 선임한 자를 말한다. 이하 제3항에서 같다)의 연설을 방송하고자 하는 때에는 내용을 편집하지 아니한 상태에서 방송하여야 하며, 선거구단위로 모든 정당 또는 후보자에게 공평하게 하여야 한다. 다만, 정당 또는 후보자가 그 연설을 포기한 때에는 그러하지 아니하다. ③ 방송시설을 경영 또는 관리하는 자가 제1항의 규정에 의하여 후보자의 연설을 방송하고자 하는 때에는 그 방송일 전 2일까지 방송시설명ㆍ방송일시ㆍ소요시간 등을 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리위원회에 통보하여야 한다. 제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회) ① 중앙선거방송토론위원회는 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 선거운동기간 중 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 대담ㆍ토론회를 개최하여야 한다. 1. 대통령선거 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 3회 이상 2. 비례대표국회의원선거 비례대표국회의원후보자 중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 2회 이상 ② 시ㆍ도선거방송토론위원회는 시ㆍ도지사선거 및 비례대표시ㆍ도의원선거에 있어서 선거운동기간 중 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 대담ㆍ토론회를 개최하여야 한다. 1. 시ㆍ도지사선거 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상 2. 비례대표시ㆍ도의원선거 비례대표시ㆍ도의원후보자 중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상 ③ 구ㆍ시ㆍ군선거방송토론위원회는 선거운동기간 중 지역구국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담ㆍ토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 한다. 이 경우 합동방송연설회의 연설시간은 후보자마다 10분 이내의 범위에서 균등하게 배정하여야 한다. ⑩ 공영방송사는 그의 부담으로 대담ㆍ토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계방송하여야 한다. 다만, 지역구국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서 전국을 방송권역으로 하는 등 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑪ 구ㆍ시ㆍ군선거방송토론위원회는 지역구국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서 제10항 단서의 규정에 의하여 공영방송사가 중계방송을 할 수 없는 때에는 다른 지상파방송사업자나 종합유선방송사업자의 방송시설을 이용하여 대담ㆍ토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계방송하게 할 수 있다. 이 경우 그 방송시설이용료는 국가 또는 당해 지방자치단체가 부담한다. ⑬「방송법」 제2조(용어의 정의)의 규정에 의한 방송사업자 또는 중계유선방송사업자는 그의 부담으로 대담ㆍ토론회를 중계방송할 수 있다. 이 경우 편집 없이 중계방송하여야 한다. 2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장 심판대상조항, 즉 공직선거법 제70조 제6항, 제72조 제2항, 제82조의2 제12항은 공직선거에 있어 ① 후보자의 방송광고, ② 방송시설이 주관하는 후보자연설방송, 그리고 ③ 선거방송토론위원회가 주관하는 후보자 대담ㆍ토론회 등에 있어 “수화 또는 자막 방영을 할 수 있다.”든가 “자막방송 또는 수화통역을 할 수 있다.”고 규정하고 있다(이하 ‘수화 또는 자막 방영’이나 ‘자막방송 또는 수화통역’을 통칭하여 ‘수화통역 등’이라고 한다). 이와 같이 심판대상조항이 수화통역 등을 의무사항으로 강제하지 아니하고 임의사항으로 규정함으로 인하여 일부 지역민영방송사 등이 수화통역 등이 없이 선거방송을 할 수 있게 되었고, 이는 결국 청각장애인인 청구인들이 비장애선거인들과는 달리 선거방송의 내용을 제대로 이해할 수 없는 상태에서 선거에 참여하도록 하여, 청구인들의 행복추구권ㆍ평등권ㆍ참정권ㆍ알권리 등을 침해하는 것이므로, 심판대상조항은 헌법에 위반된다. 나. 중앙선거관리위원회 위원장의 의견 (1) 임의규정으로 하고 있는 수화통역 등의 방송을 의무규정으로 할 경우, 정당ㆍ후보자의 선거운동을 위한 광고방송의 경우, 정당 또는 후보자의 선거운동의 자유를 제한할 우려가 있고, 방송시설이 주관하는 후보자연설 방송의 경우, 방송사의 편성의 자유를 제한하는 결과를 가져올 수 있다. 또한, 각급 선거방송토론위원회가 주관하는 후보자초청 대담ㆍ토론회 방송과 관련해서는, 수화통역사를 구할 수 없거나 방송사의 시설미비 또는 방송기술상의 문제로 불가피하게 이를 실시하지 못하게 되는 경우가 있을 수 있고, 특히 지역구 국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거에 있어서는 공영방송사가 중계방송할 수 없는 경우 다른 지상파방송이나 중계유선방송사가 중계방송할 수 있도록 하고 있는바, 일부 영세한 중계유선방송사 또는 수화통역사를 구할 수 없어 현실적으로 수화통역이 불가능한 중계유선방송사는 중계방송 자체를 포기할 수도 있어 오히려 전체 유권자의 알권리와 선거정보에 대한 접근을 어렵게 하는 부작용이 발생한다. (2) 공직선거와 관련된 방송 또는 방송광고에 있어 수화통역 등의 방송을 임의사항으로 할 것인지, 의무사항으로 할 것인지의 여부는 수화통역사의 수요가 일시적으로 폭증하여 수화통역사를 구하기 어려운 현실 등을 고려하여 입법자가 입법목적의 실현가능성 및 심판대상 법조항을 의무규정으로 함으로써 청각장애인들이 얻을 수 있는 이익과 정당ㆍ후보자의 선거운동의 자유, 방송사의 편성의 자유 등 충돌하는 이익을 비교형량하여 판단할 재량사항이다. 3. 판 단 가. 심판대상조항의 입법배경과 취지 (1) 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 공직선거법(구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’)에서는 시각장애선거인을 위하여 후보자가 점자형 선거공보ㆍ소형인쇄물을 작성하여 제출할 수 있도록 하고, 이 경우 관할선거관리위원회는 후보자가 제출할 수 있는 점자형 선거공보ㆍ소형인쇄물의 수량을 공고하여야 하며, 청각장애선거인을 위하여 방송광고, 방송연설, 경력방송 및 대담ㆍ토론회의 방송에는 수화 또는 자막방송을 할 수 있도록 하는 규정을 두었는바, 심판대상조항 중 제70조 제6항, 제72조 제2항은 이때에 청각장애선거인을 위하여 신설된 규정이다. (2) 한편 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 공직선거법(구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’)에서는 공영방송주관 텔레비전 대담ㆍ토론회에 청각장애인을 위하여 수화 또는 자막방송을 할 수 있다는 규정(제82조의2 제8항)을 신설하였고, 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 공직선거법(구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’)에서는 방송을 이용한 대담ㆍ토론회의 공정한 진행을 위하여 각급 선거관리위원회에 선거방송토론위원회가 설치됨에 따라 공영방송주관 텔레비전 대담ㆍ토론회 대신에 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회에 관한 규정과 각급 선거방송토론위원회는 대담ㆍ토론회를 개최하는 때에는 청각장애선거인을 위하여 자막방송 또는 수화통역을 할 수 있다는 규정(제82조의2 제10항)을 두었으며, 위 규정이 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 공직선거법에서 심판대상조항 중 제82조의2 제12항으로 개정된 것이다. (3) 이와 같이 심판대상조항은 청각장애선거인을 위한 의도에서, 청각장애선거인의 장애를 고려하여 공직선거영역에 있어서의 평등실현을 위한 적극적 조치의 일환으로 마련된 것이라 할 것이다. 나. 심판대상조항의 규율영역과 수화방송 등의 실태 (1) 공직선거법은 법에 규정되지 아니한 방법에 의한 선거운동을 규제하면서, 후보자 등의 선거운동에 관하여 선전벽보(제64조), 선거공보(제65조), 선거공약서(제66조), 현수막(제67조), 어깨띠(제68조), 신문광고(제69조), 방송광고(제70조), 후보자 등의 방송연설(제71조), 공개장소에서의 연설ㆍ대담(제79조), 정보통신망을 이용한 선거운동(제82조의4), 인터넷광고(제82조의7) 등의 선거운동을 허용하고 있고, 또한, 방송시설 주관 후보자연설방송(제72조), 한국방송공사의 경력방송(제73조), 방송시설 주관 경력방송(제74조), 언론기관의 후보자 등 초청 대담ㆍ토론회(제82조), 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회(제82조의2), 선거방송토론위원회 주관 정책토론회(제82조의3)에 대해서도 그 절차, 방법 등에 관하여 규정하고 있다. 심판대상조항은 공직선거법이 규정한 방송광고(제70조), 방송시설 주관 후보자연설의 방송(제72조), 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회(제72조)의 각 선거방송영역에 있어서 수범자는 수화방송 등을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 심판대상조항의 수범자는 방송광고에 있어서는 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원 선거의 경우에는 후보자를 추천한 정당을 말한다)이고, 방송시설 주관 후보자연설의 방송에 있어서는 방송시설(방송법에 의한 방송사업자가 관리ㆍ운영하는 무선국 및 종합유선방송국)이며, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회의 방송에 있어서는 각급 선거방송토론위원회라 할 것이다. (2) 그런데 심판대상조항이 정한 수화방송 등을 실제로 실시할 자는 수범자가 누구인지와 관계없이 수화방송 등을 담당하게 된 방송사업자일 수밖에 없다. 그러나 심판대상조항은 방송광고나 방송시설 주관 후보자연설의 방송을 담당할 방송사업자 또는 방송시설에 대하여 일정한 자격이나 시설기준을 제한하고 있지 않다. 또한, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회의 방송의 경우에는 원칙적으로 공영방송사에 대하여 중계방송의무를 부과하고 있으나, 지역구 국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서는 그 예외를 허용하고 있으므로, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회의 경우에도 공영방송사 이외의 다른 지상파방송사업자나 종합유선방송사업자가 중계방송을 담당할 수 있게 된다(공직선거법 제82조의2 제10항, 제11항 참조). (3) 한편 심판대상조항이 정한 수화방송 등의 실시를 위해서는, 수화통역사의 확보 이외에도 수화방송 등을 담당할 방송사업자가 보유하고 있는 방송시설장비나 기술수준의 확보가 전제가 될 수밖에 없다. 2004. 4. 15. 실시된 제17대 국회의원 선거와 관련하여 전국 181개 지역의 각급 선거방송토론위원회에서 주관한 대담ㆍ토론회는 모두 279회 개최되었고, 그 중 207회는 수화통역 등이 실시되었으나 나머지 72회는 수화통역 등이 실시되지 못하였는바, 수화통역 등이 실시되지 못한 72회 중 62회는 방송기술상의 이유로 인하여 수화통역 등이 실시되지 못한 것이었고, 나머지 10회는 수화통역 등에 관한 예산이 지원되지 않는 법정 비초청 후보자들의 토론회와 관련된 것이었다. 또한, 2006. 5. 31. 실시된 제4회 지방선거와 관련하여 각급 선거방송토론위원회에서 주관한 대담ㆍ토론회 및 방송연설회는 모두 299회 개최되었고, 그 중 280회는 수화통역 등이 실시되었으나 나머지 19회는 수화통역 등이 실시되지 못하였는바, 수화통역 등이 실시되지 못한 19회 중 18회는 방송기술상의 이유로 수화통역 등이 실시되지 못한 것이었다. 다. 심판대상조항과 장애인복지법 등 관련조항과의 관계 (1) 공직선거법에 규정되어 있는 심판대상조항의 규율영역, 즉 공직선거에 있어서의 후보자의 방송광고(공직선거법 제70조), 방송시설 주관 후보자 연설방송(공직선거법 제72조), 각급 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회 방송(공직선거법 제82조의2)에 있어서는, 심판대상조항만이 적용되는 것이 아니라 [별지] 기재 관련조항, 즉 장애인복지법, 방송법, ‘장애인차별금지 및 권리구제에 관한 법률’ 등에 규정된 법률조항이 함께 적용되고, 이러한 경우에는 관련되는 여러 법률조항의 논리적 맥락 및 체계적 관계를 이해하고 합리적인 해석의 기준을 찾아내는 것이 심판대상조항에 관한 법률해석의 전제가 된다. (2) 장애인복지법(2007. 4. 11. 법률 제8367호로 개정된 것) 제22조 제2항, 제4항, 같은 법 시행령(2007. 10. 15. 대통령령 제20323호로 개정된 것) 제14조에서는, 심판대상조항의 규율영역인 선거방송에 있어 국가와 지방자치단체는 방송국의 장 등 민간사업자에 대하여 청각장애인을 위한 수화 또는 폐쇄자막 등을 방영하도록 요청하여야 하고, 그 요청을 받은 방송국의 장등 민간사업자는 정당한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다고 규정하고 있고, 방송법(2006. 10. 27. 법률 제8060호로 개정된 것) 제69조 제8항, 같은 법 시행령(2007. 10. 15. 대통령령 제20323호로 개정된 것) 제52조 제2호에서는, 심판대상조항의 규율영역인 선거방송에 있어 방송사업자는 장애인의 시청을 돕기 위하여 수화방송 등을 하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다. 한편 ‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’(2007. 4. 10. 법률 제8341호로 개정된 것) 제4조, 제21조, 제27조 등에서는, 장애인에 대하여 형식상으로는 불리하게 대하지 아니하지만 정당한 사유 없이 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써 장애인에게 불리한 결과를 초래하는 경우와 정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 경우 등을 차별행위로 규정하고, 공공기관, 방송사업자, 공직선거후보자 및 정당 등에게 장애인에게 장애인 아닌 사람과 동등 법률도의 정보 및 중계서비스 등을 제공하여야 할 차별금지의무를 규정하면서도, 정당한 사유가 있는 경우, 즉 금지된 차별행위를 하지 않음에 있어서 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는 경우와 금지된 차별행위가 특정 직무나 사업수행의 성질상 불가피한 경우에는 이를 차별로 보지 않는다고 규정하고 있다. 이에 의하면, 국가와 지방자치단체로부터 수화방송 요청을 받은 방송사업자는 원칙적으로 수화방송 등을 실시하여야 하는 것이지만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그 불실시를 두고 장애인에 대한 차별에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것이다. (3) 그런데 심판대상조항은 후보자의 방송광고에 있어 후보자(제70조 제6항), 방송시설 주관 후보자 연설 방송에 있어 방송시설(제72조 제2항), 각급 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회에 있어 각급 선거방송토론위원회(제82조의2 제12항)는 수화방송 등을 할 수 있다고 규정하고 있는 것인바, 앞에서 본 심판대상조항의 입법배경과 규율영역 및 관련조항의 내용 등을 종합해보면, 심판대상조항이 수화방송 등을 의무사항으로 규정하지 아니한 것을 두고, 심판대상조항이 앞에서 본 관련조항의 내용, 즉 국가의 방송국의 장 등 민간사업자에 대한 수화방송 등의 요청의무와 그 요청을 받은 방송사업자가 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 할 의무, 방송사업자의 수화방송 등을 위하여 노력할 의무, 공직선거후보자 및 방송사업자 등의 원칙적으로 장애인에게 장애인 아닌 사람과 동등한 정도의 정보 및 중계서비스 등을 제공하여야 할 의무 등과 저촉되거나 모순되는 규정으로 이해할 수는 없는 것이고, 심판대상조항의 그러한 규정 형식은, 수화방송 등의 실시는 그 수범자가 누구인지와 관계없이 현실적으로 방송사업자에 의해서 행해질 수밖에 없는 것이고, 그와 같은 수화방송 등을 실제로 실시할 자가 반드시 공영방송사 또는 수화방송 등을 위한 시설장비 및 기술수준을 갖춘 방송사업자로 제한되는 것도 아니므로, 수화방송 등의 실시 여부가 반드시 수범자의 의사나 수범자의 방송사업자에 대한 요청의 여부에 달려있는 것이라고는 보기 어려운 점과 나아가 이를 의무사항으로 규정할 경우에는 후보자의 선거운동의 자유와 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유를 제한할 여지가 있는 점 등을 고려한데서 비롯된 것이라고 이해할 수 있는 것이다. 라. 심판대상조항의 위헌 여부에 대한 판단 (1) 청구인들은 심판대상조항이 수화방송 등의 실시를 의무사항으로 강제하지 아니하고 임의사항으로 규정함으로 인하여 청각장애선거인이 그러한 장애가 없는 선거인들과 달리 선거방송의 내용을 제대로 이해할 수 없는 상태에서 선거에 참여하도록 하여 행복추구권ㆍ평등권ㆍ참정권ㆍ알권리 등을 침해하였다고 주장한다. (2) 그런데 심판대상조항은 기본적으로 청각장애선거인들을 위한 차원에서 마련된 것인 점, 청각장애선거인들은 심판대상조항이 정한 수화방송 등에 의해서만 선거에 관한 정보를 취득하는 것이 아니라 홍보유인물 등 문서도화에 의한 선거운동이나 정보통신망을 이용한 선거운동방식 등에 의해서도 선거에 관한 정보를 얻을 수 있는 점, 심판대상조항에도 불구하고 심판대상조항의 수범자들은 장애인복지법 등 관련조항에서 정하고 있는 청각장애선거인들을 위한 각종 행위의무와 차별금지의무를 부담하고 있는 점, 심판대상조항이 수화방송 등을 의무사항으로 규정하지 아니한 취지는 수화방송 등이 원칙적으로 실시되어야 함을 부정하는 의미가 아니라 방송사업자 등의 시설장비나 기술수준 등에서 비롯되는 불가피한 사유로 말미암아 수화방송 등을 적시에 실시할 수 없는 경우도 있을 수 있다는 사정을 고려하였기 때문이라고 보이는 점, 현 단계에서 수화방송 등을 어떠한 예외도 없이 반드시 실시하여야만 하는 의무사항으로 규정할 경우 후보자의 선거운동의 자유와 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유를 제한하는 문제가 있을 수 있다는 점 등을 종합하면, 비록 심판대상조항이 수화방송 등을 할 수 없는 예외사유를 보다 제한적으로 구체화하여 규정하는 것이 바람직하다고 볼 수는 있겠지만, 이 사건에서 심판대상조항이 입법자의 입법형성의 범위를 벗어난 것으로서 청구인들의 참정권, 평등권 등 헌법상 기본권을 침해하는 정도의 것이라고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김종대의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 김종대의 반대의견 나는 다수의견과 달리 심판대상조항이 헌법에 위반된다고 판단되므로 다음과 같이 반대의견을 밝히고자 한다. 가. 이 사건 심판대상조항의 해석과 관련하여 헌법재판소가 법률을 해석함에 있어 가능하면 헌법합치적으로 해석함이 옳은 것은 두말할 필요가 없다. 그러나 아무리 국회의 입법권을 존중해 헌법합치적 법률해석을 해야 할 경우라도 그 법률의 문언적 한계를 넘어서까지 그 해석권능을 행사할 수는 없다. 더구나 일정한 위헌내용을 배제하는 한정적 해석을 하는 것도 아니고 단순합헌결정을 하면서까지 법률규정의 명시적 범위를 초월하여 존재하는 내용을 해석이라는 이름으로 포섭하여 합헌적 법률해석을 할 수는 없는 것이다. 따라서 이 사건 심판대상조항의 ‘수화 또는 자막을 방영할 수 있다’고 하는 문언상 명백한 재량규정을 다수의견과 같이 원칙적으로 위 방영을 하여야 한다는 의무규정으로 보는 것을 부정하지 않는 의미로 해석하고, 다만 예외적으로 정당한 사유가 있는 경우에는 방영하지 않는 것도 허용된다는 뜻이라고 해석하는 것은 헌법재판소가 헌법합치적 법률해석의 문언적 한계를 유월하여 대리 입법권을 행사하는 것으로서 헌법상의 입법권을 침해하는 부당한 결과가 될 것이다. 그러므로 나는 이 사건 심판대상조항을 다수의견과는 달리 원칙적 의무규정으로 새기지 아니하고, 재량규정으로 보는 것을 전제로 심판대상조항의 위헌성 여부를 판단하고자 한다. 덧붙여 지적해 둘 것은 다수의견과 같이 이 사건 심판대상조항을 그대로 두고도 ‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’(이하 ‘장애인차별금지법’이라 한다)의 규정내용이 그대로 적용된다면, 같은 법 제49조에 따라 재량권자가 재량권을 행사한데 대해 형사처벌을 가할 수 있다는 부당한 결론이 나올 수도 있다는 것이다. 나. 선거방송에서 수화 또는 자막방송을 재량사항으로 규정한 것의 위헌성 헌법 전문에서는 “…… 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 ‘균등히 하고’ ……”라고 규정하고, 헌법 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적…생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”고 규정하고 있다. 또한, 헌법 제34조 제5항은 “신체장애자 …… 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.”고 규정하여 ‘국가의 보호를 받을 장애인의 권리’를 규정하고 있고, 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무’를 진다.”고 하여 ‘국가의 기본권보장의무’를 천명하고 있다. 따라서 국가는 정치적 생활영역에서 차별을 받지 아니할 청각장애인의 권리 및 특별히 ‘국가의 보호를 받을 청각장애인의 권리’를 확인하고, 이를 ‘보장할 의무’를 진다. 위 헌법규정을 체계적ㆍ통일적으로 해석해 볼 때, 입법자는 청각장애인들이 선거권의 실질적인 행사가능성을 보장받도록 선거방송의 수용과정에서 적어도 비장애인들과 차별을 하여서는 아니된다는 ‘차별방지의무’를 지고 있다고 할 것이다. 따라서 이러한 헌법정신을 이어 받아, 장애인복지법 제22조 제2항 및 동 시행령 제14조 제2호는 국가와 지방자치단체는 선거에 관한 방송프로그램에서 청각장애인을 위한 수화 또는 폐쇄자막 방영을 할 것을 방송국의 장 등에게 요청할 의무를 지고, 해당 방송국의 장 등은 정당한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다(같은 법 제22조 제4항)고 규정하고 있다. 나아가 장애인차별금지법은 제8조 제1항에서 국가 및 지방자치단체에게 장애인 및 장애인 관련자에 대한 모든 차별을 방지하고 차별받은 장애인 등의 권리를 구제할 책임을 부여하여, 장애인 차별을 실질적으로 해소하기 위하여 이 법에서 규정한 차별 시정에 대하여 적극적인 조치를 하여야 할 의무를 지우고 있고, 제21조 제3항에서「방송법」에 따라 방송물을 송출하는 방송사업자 등에게 장애인이 장애인 아닌 사람과 동등하게 제작물 또는 서비스를 접근ㆍ이용할 수 있도록 자막, 수화 등 통신 중계서비스를 제공하여야 할 의무를 부여하고 있다. 또 제27조에서는 국가 및 지방자치단체와 공직선거후보자 및 정당에게 장애인의 참정권행사에 있어서 차별금지의무를 설정하고, 국가 및 지방자치단체에게 장애인의 참정권을 보장하기 위하여 필요한 시설 및 설비, 참정권 행사에 관한 홍보 및 정보 전달 등 정당한 편의를 제공하여야 할 의무를 부여하고 있으며, 공직선거후보자 및 정당에게는 후보자 및 정당에 관한 정보를 장애인에게 장애인 아닌 사람과 동등한 정도의 수준으로 전달하여야 의무를 지우고 있다. 한편, 방송법 제69조 제8항 및 같은 시행령 제52조 제2호도 선거방송에 있어서 방송사업자는 장애인의 시청을 돕기 위하여 수화방송 등을 하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다. 이상에서 살펴본 바와 같이 헌법, 장애인복지법 및 장애인차별금지법, 방송법 상의 관련규정을 체계적ㆍ통일적으로 해석할 때, 선거권의 행사에 있어서 청각장애인과 비장애인 사이의 차별을 해소하기 위해 선거에 관한 방송프로그램을 송출할 때에는 수화 및 자막방송을 할 의무가 법률적 의무사항으로 설정되어 있는데도 불구하고, 정작 선거방송에 관한 공직선거법상의 규율인 심판대상조항은 선거방송에서 청각장애인을 위한 수화 및 자막방송을 할 수도 있고 안할 수도 있는 단순한 재량사항으로 규율하고 있는 것은 위와 같은 헌법적 명령을 위배하고 있다 할 것이다. 다. 헌법상 평등원칙의 위배 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우에는 엄격한 심사척도가 적용되므로, 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있다면, 그러한 기준을 근거로 한 차별이나 그러한 영역에서의 차별에 대하여는 엄격한 심사가 이루어져야 한다. 나아가 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 될 경우나 입법자가 설정한 차별이 기본권의 행사에 있어서 차별을 가져오는 경우에는 입법형성권은 축소되어 보다 엄격한 심사척도가 적용되어야 할 것이다. 여기서 엄격한 심사를 한다는 것은 자의금지원칙에 따른 심사, 즉 합리적 이유의 유무를 심사하는 것에 그치지 아니하고 비례성원칙에 따른 심사, 즉 차별취급의 목적과 수단 간에 엄격한 비례관계가 성립하는지를 기준으로 한 심사를 행함을 의미한다(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 771, 787-789 참조). 비장애선거인과 청각장애선거인 사이에는 심판대상조항에 의하여 수화 및 자막 등의 방영이 국가 등의 재량에 따라 시행되기도 하고 시행되지 않을 수도 있기 때문에 위 방영이 실시되지 않을 경우 차별취급이 존재하게 된다. 합동연설회제도가 폐지된 상황에서 선거방송은 선거정보제공에 있어서 막중한 역할을 한다. 이러한 선거방송의 수용과정에 있어서, 청각장애선거인은 헌법 제11조 제1항에 의거하여 비장애선거인과 법 앞에 평등하며 정치적 영역에서 차별을 받지 아니해야 함에도 불구하고, 원천적으로 선거방송을 수용하지 못하는 결과가 되어 엄연히 기본권행사에 차별을 받게 되는 것이다. 그것은 헌법 제24조에 의해 보장되고 있는 선거권은 형식적인 선거권 부여 그 자체만이 아니라, 선거권행사와 관련된 정보취득기회의 균등보장을 위하여 장애인의 경우 실질적인 그 행사가능성까지 보장해 주어야 함을 의미한다고 해석되어야 하기 때문이다. 따라서 심판대상조항은 청각장애선거인의 선거권‘행사’에 대한 실질적인 차별로서 그들의 참정권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되므로, 이 사건의 경우 엄격한 평등심사에 따라야 한다. 먼저 장애인차별금지법 제4조 제1항은 금지하는 차별로서 장애를 사유로 정당한 사유 없이 장애인을 배제 등에 의하여 불리하게 대하는 경우, 장애인에 대하여 형식상으로는 배제 등에 의하여 불리하게 대하지 아니하지만 정당한 사유 없이 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써 장애인에게 불리한 결과를 초래하는 경우, 정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 경우를 들고 있다. 따라서 위 법조항에 기초하여 볼 때, 우선 비장애선거인과 청각장애선거인을 선거방송의 수용과정에서 달리 취급해야 할 차별목적이 존재하지 아니한다. 또한, 수화 및 자막방영 등의 경우 일정한 비용이 소요된다는 점과 방송사들의 시설미비 등 기술적인 문제가 있는 점만으로는 위와 같이 선거방송의 수용과정에서 청각장애인을 원천적으로 배제하는 차별 자체를 곧바로 정당화하기에는 적합하지 않다. 공직선거법 제122조의2의 선거비용의 보전 등에 기초할 때, 비용문제가 비장애선거인과 청각장애선거인 사이의 선거권행사와 관련된 정보취득기회의 균등보장을 희생하면서 감수해야 하는 많은 사회적ㆍ국가적 비효용을 초래하는 문제라고 볼 수 없다. 나아가 우리의 방송기술적 차원에서 수화 및 자막방영 문제들이 처음부터 해결하기 어렵거나 불가능한 것이라고 볼 사정도 발견하기 어렵다. 또한, 위에서 상술한 장애인 차별방지의무 내지 장애인 보호의무에 관한 헌법적 명령에 기초할 때, 수화 및 자막방영 문제로 제한될 수 있는 후보자의 선거운동의 자유 내지 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유 등 관련 법익들이 방송을 통한 선거정보의 접근에 관한 청각장애인들의 헌법적 이익을 희생시켜 가면서까지 우선적으로 보호하여야 한다고 판단되지도 아니한다. 오히려 사회적 소수약자의 권익신장과 차별해소에 대한 방송의 공익적 성격에 비추어 볼 때, 후보자 및 방송사 등에게 수화 및 자막방영에 따른 그 기본권 제한은 수인할 수 있는 한도를 넘은 것이라고 보기 어려운 반면에, 심판대상조항에 의한 청각장애선거인에 대한 차별취급은 현저하게 그의 불이익으로 돌리는 것으로서 법익의 균형성을 크게 상실하고 있다고 보인다. 따라서 심판대상조항은 선거방송의 수용과정에서 청각장애선거인에 대한 원천적인 배제를 유발하는 차별의 효과와 이러한 차별을 방지하기 위해 제한되는 관련법익의 정도 및 부수되는 문제를 고려할 때, 차별정도에 관한 적정한 균형관계를 일탈하여 그 정당성을 발견하기 어렵기 때문에 평등원칙에 위배된다. 라. 결 론 이상에서 살펴본 바와 같이 심판대상조항은 헌법, 장애인복지법, 장애인차별금지법 및 방송법상의 관련규정을 체계적ㆍ통일적으로 해석할 때 문면상 위헌이고, 나아가 평등원칙에 위배되어 위헌이라고 판단된다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마285

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

장애인복지법 제22조

공직선거법 제70조 제82조 제122조

방송법 제2조 제69조

대한민국헌법 제10조 제11조 제24조 제34조

장애인복지법시행령

방송법시행령