전원재판부 2006헌마1087, 2008. 7. 31.

【판시사항】 1. 석유계 용제를 사용하는 세탁업자에게 회수건조기가 부착된 세탁용 기계를 사용하도록 규정한 ‘공중위생관리법 시행규칙’ 제6조 제4호(이하, ‘이 사건 조항’이라 한다) 규정이 세탁업자인 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 2. 석유계 용제를 사용하는 세탁업자에게 회수건조기가 부착된 세탁용 기계를 사용하도록 규정한 이 사건 조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 이 사건 조항의 입법목적은 세탁과정 특히 세탁물 건조공정에서의 휘발성유기화합물의 방출을 막음으로써 대기오염 및 국민의 건강(특히 세탁업소에 근무하는 세탁업자 및 세탁시설 주위에 거주하는 주민의 건강)을 보호하기 위한 것이므로 그 입법목적이 정당하고, 석유계 용제를 사용하여 세탁하는 세탁업자에게 세탁용 기계에 회수건조기를 설치하도록 강제하는 것은 위 목적을 달성하기 위한 적절한 방법이다. 또한, 대기환경보전법 규정이 세탁용 기계의 처리용량에 있어 제한(30kg 이상)을 둠으로써 규제 효과가 미흡하다는 점 및 우리나라 대부분의 세탁업소가 10kg 미만의 처리용량을 가진 세탁용 기계를 사용한다는 점에 비추어 위 대기환경보전법 규정과 별도로 이 사건 조항을 두면서 규율대상인 세탁용 기계의 처리용량에 대해 제한을 두지 않은 것은 세탁 과정에서의 휘발성유기화합물의 대기 방출을 방지하기 위한 불가피한 조치라고 할 것이며, 공포일로부터 시행일까지 1년의 유예기간을 둔 점 및 현재 시판되는 기계의 대다수가 기존 건조기에 용제회수기를 부착하는 형태로 되어 있어 기존에 사용하던 건조기를 계속 사용하는 것이 가능하도록 되어 있거나 일체형 회수건조기의 경우에도 석유계 용제의 70%∼90%를 회수하여 재사용하도록 제작되어 있어 자원 재활용뿐만 아니라 세탁업자의 경비를 절감할 수 있는 효과도 있는 점 등을 종합해 보면 이 사건 조항이 피해의 최소성 요건에 반한다고 볼 수 없다. 그리고, 이 사건 조항으로 인해 얻게 될 국민의 건강이라는 공익이 이 사건 조항으로 인해 세탁업자들이 입게 될 회수건조기 설치비용 부담이라는 불이익에 비하여 크다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 인정할 수 있다. 그렇다면 이 사건 조항은 청구인의 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다. 2. 휘발성유기화합물이 인체와 지구환경에 유해한 것으로 입증된 이상 국민의 건강을 보호하고 대기환경을 보전하기 위해 어떠한 수단을 선택하여 휘발성유기화합물의 생성ㆍ방출을 억제할 것인지는 입법자의 광범위한 입법형성의 재량에 맡겨져 있다고 할 것이다. 그런데 입법자는 청구인과 같은 석유계 용제 사용 세탁업자에게뿐 아니라 석유정제 및 석유화학제품을 위한 정제 등 제조시설, 저장시설, 출하시설, 저유소, 주유소 등 휘발성유기화합물을 생성ㆍ방출하는 다른 영업자들에 대하여도 다양한 방법으로 규제를 가하고 있으며, 석유계 용제 이외의 용제를 사용하는 세탁업자에 대하여도 밀폐형이거나 용제회수기가 부착된 세탁용 기계를 사용하도록 강제하고 있다. 결국, 석유계 용제를 사용하는 세탁업소에 대한 규제는 국민의 건강보호를 위한 합리적 이유가 있는 것으로 보일 뿐만 아니라, 입법자가 석유계 용제를 사용하는 세탁업소만을 자의적으로 규제하는 것이라고 볼만한 자료가 전혀 없으므로, 이 사건 조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다. 【심판대상조문】 공중위생관리법 시행규칙(2005. 11. 1. 보건복지부령 제335호로 개정된 것) 제6조(세제의 종류 등) 법 제4조 제5항의 규정에 의하여 세탁업자는 제1호 내지 제3호의 세제를 사용하는 경우에는 세탁용 기계의 안전관리를 위하여 밀폐형이거나 용제회수기가 부착된 세탁용기계를 사용하여야 하고, 제4호의 세제를 사용하는 경우에는 회수건조기가 부착된 세탁용기계를 사용하여야 한다. 1. 퍼클로로에칠렌(Perchloroethylene) 2. 트리클로로에탄(Thrichloroethan) 3. 불소계용제 4. 석유계 용제 【참조조문】 공중위생관리법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 공중이 이용하는 영업과 시설의 위생관리 등에 관한 사항을 규정함으로써 위생수준을 향상시켜 국민의 건강증진에 기여함을 목적으로 한다 공중위생관리법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정된 것) 제4조(공중위생영업자의 위생관리의무등) ①～④ 생략 ⑤ 세탁업을 하는 자는 세제를 사용함에 있어서 국민건강에 유해한 물질이 발생되지 아니하도록 기계 및 설비를 안전하게 관리하여야 한다. 이 경우 유해한 물질이 발생되는 세제의 종류와 기계 및 설비의 안전관리에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. ⑥～⑦ 생략 공중위생관리법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정된 것) 제10조(위생지도 및 개선명령) 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여 즉시 또는 일정한 기간을 정하여 그 개선을 명할 수 있다. 1. 생략 2. 제4조의 규정에 의한 위생관리의무 등을 위반한 공중위생영업자 3. 생략 공중위생관리법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정된 것) 제11조(공중위생영업소의 폐쇄등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공중위생영업자가 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반하거나 또는 풍속영업의규제에관한법률ㆍ청소년보호법ㆍ의료법에 위반하여 관계행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄 등을 명할 수 있다. 다만, 관광숙박업의 경우에는 당해 관광숙박업의 관할행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의한 영업의 정지, 일부 시설의 사용중지와 영업소폐쇄명령 등의 세부적인 기준은 보건복지부령으로 정한다. ③～⑤ 생략 공중위생관리법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정된 것) 제20조(벌칙) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 1. 생략 2. 제11조 제1항의 규정에 의한 영업정지명령 또는 일부 시설의 사용중지명령을 받고도 그 기간 중에 영업을 하거나 그 시설을 사용한 자 또는 영업소 폐쇄명령을 받고도 계속하여 영업을 한 자 ②～③ 생략 대기환경보전법(2002. 12. 26. 법률 제6826호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 대기오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 대기환경을 적정하게 관리ㆍ보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 한다. 대기환경보전법(2002. 12. 26. 법률 제6826호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1.～8. 생략 8의2. "휘발성유기화합물"이라 함은 탄화수소류 중 석유화학제품ㆍ유기용제 그 밖의 물질로서 환경부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 고시하는 것을 말한다. 9.～12. 생략 대기환경보전법(2002. 12. 26. 법률 제6826호로 개정된 것) 제28조의2(휘발성유기화합물의 규제) ① 특별대책지역 또는 제8조의3제1항의 규정에 의한 대기환경규제지역(제8조의3제4항의 규정에 의하여 실천계획이 고시된 경우에 한하며, 이하 "대기환경규제지역"이라 한다)안에서 휘발성유기화합물을 배출하는 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 설치하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사(시ㆍ도지사의 경우 대통령령이 정하는 사업장외의 사업장에 한한다. 이하 이 조 및 제30조에서 같다)에게 신고하여야 한다. ② 생략 ③ 제1항의 규정에 의한 시설을 설치하고자 하는 자는 휘발성유기화합물의 배출을 억제 또는 방지하는 시설을 설치하는 등 휘발성유기화합물의 배출로 인한 대기환경상의 피해를 방지하기 위한 조치를 하여야 한다. ④ 제3항의 규정에 의한 휘발성유기화합물의 배출을 억제ㆍ방지하기 위한 시설의 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. ⑤～⑦ 생략 대기환경보전법(2002. 12. 26. 법률 제6826호로 개정된 것) 제8조의3(대기환경규제지역의 지정) ① 환경부장관은 환경기준을 초과하였거나 초과할 우려가 있는 지역으로서 대기질의 개선이 필요하다고 인정되는 지역을 환경부령이 정하는 바에 의하여 대기환경규제지역으로 지정ㆍ고시할 수 있다. ②～⑥ 생략 대기환경보전법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18042호로 개정된 것) 제39조(휘발성유기화합물의 규제) ① 생략 ② 법 제28조의2제1항에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 석유정제 및 석유화학제품제조를 위한 정제 등 제조시설ㆍ저장시설 및 출하시설 2. 저유소의 저장시설 및 출하시설 2의2. 주유소의 저장시설 3. 세탁시설 4. 기타 휘발성유기화합물을 배출하는 시설로서 환경부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 고시하는 시설 ③ 제2항 각 호의 규정에 의한 시설의 규모는 환경부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 고시한다. ④ 생략 공중위생관리법 시행규칙(2005. 11. 1. 보건복지부령 제335호로 개정된 것) 제19조(행정처분기준) 법 제7조 제2항 및 법 제11조 제2항의 규정에 의한 행정처분의 기준은 별표 7과 같다. 공중위생관리법 시행규칙(2005. 11. 1. 보건복지부령 제335호로 개정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제6조의 개정규정은 이 규칙 시행 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 대기환경보전법 시행규칙(2003. 12. 10. 환경부령 제148호로 개정된 것) 제64조(휘발성유기화합물 배출억제ㆍ방지시설설치의 기준 등) 법 제28조의2 제4항의 규정에 의한 휘발성유기화합물의 배출억제ㆍ방지시설의 설치에 관한 기준 등은 별표 18과 같다. 환경부고시 제1999-45호【휘발성유기화합물질 배출시설의 종류, 시설의 규모, 배출억제ㆍ방지시설의 설치 등에 관한 규정】 제1조(목적) 이 규정은 대기환경보전법(이하 "법"이라 한다.) 제28조의2 제1항 및 동법 시행령 제39조 제2항, 제3항, 동법 시행규칙 제64조의 규정에 따라 휘발성유기화합물질을 배출하는 시설의 종류, 규모, 배출억제 및 방지시설의 설치기준 등에 관한 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 환경부고시 제1999-45호【휘발성유기화합물질 배출시설의 종류, 시설의 규모, 배출억제ㆍ방지시설의 설치 등에 관한 규정】 제2조(배출시설의 종류와 규모 등) ① 법 28조의2 제1항 및 동법 시행령 제39조 제2항 제4호의 규정에 의한 휘발성유기화합물질 배출 시설의 종류와 동법 시행령 제39조 제3항의 규정에 의한 시설의 규모는 별표1과 같다. 【참조판례】 헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374 헌재 1998. 5. 28. 95헌바18, 판례집 10-1, 583, 594 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1458-1459 【전문】【당 사 자】 청 구 인 장○규 국선대리인 변호사 전선룡 【주 문】 이 사건 심판청구를 기각한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 고양시에서 세탁소를 운영하고 있는 사람이다. 공중위생관리법 시행규칙(2005. 11. 1. 보건복지부령 제335호로 개정된 것) 제6조 제4호는 세탁업자가 석유계 용제를 사용하는 경우 회수건조기가 부착된 세탁용 기계를 사용하여야 한다고 규정하고 있으며, 위 규정은 위 시행규칙 시행 후 1년이 경과한 날부터 시행되었다. 한편 위 시행규칙 제19조 별표 7은 회수건조기가 부착된 세탁용 기계를 사용하지 아니한 세탁업자에게 부과할 수 있는 행정처분(개선명령, 영업정지, 영업장 폐쇄명령 등)의 세부기준을 규정하였고, 그에 따라 세탁업자가 회수건조기 부착의무를 이행하지 아니한 때에는 영업정지 등의 행정처분을 하도록 하였다. 이에 청구인은 위 공중위생관리법 시행규칙 제6조 제4호가 세탁업자에게 과도한 시설비용을 부담시킴으로써 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하고 평등원칙에 반하는 조항이라고 주장하면서 2006. 9. 25. 위 시행규칙 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 공중위생관리법 시행규칙(2005. 11. 1. 보건복지부령 제335호로 개정된 것) 제6조 중 제4호와 관련된 부분(아래 밑줄 친 부분, 이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 심판대상 조항 및 관련 법령의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 공중위생관리법 시행규칙(2005. 11. 1. 보건복지부령 제335호로 개정된 것) 제6조(세제의 종류 등) 법 제4조 제5항의 규정에 의하여 세탁업자는 제1호 내지 제3호의 세제를 사용하는 경우에는 세탁용 기계의 안전관리를 위하여 밀폐형이거나 용제회수기가 부착된 세탁용 기계를 사용하여야 하고, 제4호의 세제를 사용하는 경우에는 회수건조기가 부착된 세탁용 기계를 사용하여야 한다. 1. 퍼클로로에칠렌(Perchloroethylene) 2. 트리클로로에탄(Thrichloroethan) 3. 불소계 용제 4. 석유계 용제 [관련법령] 별지 기재와 같음. 2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 요지 (1) 직업수행의 자유 및 재산권 침해 회수건조기는 고가인 데 반해 공해발생 저감장치로서의 역할이 미미하고, 오히려 가연성이 있고 유증기 액체가 발생하여 밀폐된 세탁소에서 사용할 경우 폭발의 위험성이 있음에도, 이 사건 조항이 석유계 용제를 사용하는 세탁업자에게 회수건조기가 부착된 세탁용 기계를 사용할 의무를 부과하고 이를 위반하는 경우 영업정지 등의 행정처분을 하도록 강제하는 것은, 그에 의하여 추구되는 공익과 그로 인하여 세탁업자들이 부담하는 시설비 및 위험을 비교형량하여 볼 때 지나치게 과도한 규제이며, 더구나 대기환경보전법에서 이미 같은 목적으로 세탁업자에 대한 규제를 하고 있으므로 이 사건 조항은 이중의 과잉규제이다. 결국, 고가의 회수건조기의 설치를 강제하고 기존의 건조기를 사용할 수 없도록 하는 것은 석유계 용제를 사용하는 대다수 영세한 세탁업자에게 과도한 설치비용을 부담시킴으로써 직업의 자유 및 재산권을 침해하는 것이다. (2) 평등원칙 위배 휘발성유기화합물을 배출하는 다른 자영업자와 달리 세탁업자에게만 공해발생저감장치인 회수건조기의 설치를 강제하는 것은 합리적인 이유가 없는 것으로서 평등원칙에 위배된다. 나. 보건복지부장관의 의견요지 (1) 직업수행의 자유 및 재산권 침해 주장에 관하여 휘발성유기화합물(Volatile Organic Compounds; VOCs)은 오존생성의 전구물질로서 유해화학물질 및 악취를 발생시키는 주요 오염물질로 분류되어 있으며, 우리나라뿐만 아니라 전세계적으로 대기질 관리의 주요대상에 해당한다. 그 중 석유계 용제에 포함된 휘발성유기화합물의 일부는 피부접촉 및 호흡을 통해서 인체에 흡수되어 장기노출시 조혈기능장애 및 호흡기 장애 등을 일으키고 백혈병, 임파암, 혈액암 등 발암가능성을 높이며, 신장염, 요독증, 급성신경장애의 발병 원인이 되는 것으로 보고되어 있으며, 회수건조기의 성능 및 안전성에 대한 검증기관도 다수 존재한다. 한편, 대기환경보전법의 규제를 받는 세탁업소는 세탁시설 규모가 1회당 처리능력 합계 30kg 이상인 세탁업소로 한정되어 있으므로(2002년 현재 전체 세탁업소 약 3만4천개 가운데 0.03%, 즉 9개업소 정도만 이에 해당), 대기환경보전법 규정이 있다는 이유로 이 사건 조항을 이중규제라고 볼 수는 없다. 회수건조기는 사용한 석유계 용제의 대부분을 회수하여 재사용하도록 제작되어 자원 재활용뿐만 아니라 세탁업자의 경비를 절감토록 하는 효과가 있어 설치 후 2년 정도 경과하면 그 절감효과가 설치비를 능가하는 것으로 파악되고 있으므로 과도한 설치비용 부담으로 재산권을 침해한다는 주장 또한 타당하지 않다. 따라서, 이 사건 조항은 청구인의 직업의 자유 및 재산권을 과도하게 침해하는 규정이라 볼 수 없다. (2) 평등원칙 위배 주장에 관하여 세탁업소에서 배출하는 휘발성유기화합물의 양은 연간 15,346,135㎏으로 보고되고 있으므로, 이 사건 조항이 대기환경보전법에서 그동안 제외되어 왔던 세탁시설에 공해저감장치인 회수건조기를 설치하게 함은 오히려 평등을 실현하는 것이다. 3. 판 단 가. 입법배경 등 이 사건 조항의 위헌 여부를 판단하기 위한 전제로서 이 사건 조항의 입법배경 및 입법의 필요성을 먼저 살펴보기로 한다. (1) 휘발성유기화합물의 유해성 및 규제 현황 휘발성유기화합물은 증기압이 높아 대기중으로 쉽게 증발하고 대기 중에서 질소산화물과 공존하면 햇빛의 작용으로 광화학반응을 일으켜 오존 등 광화학산화성물질을 생성시켜 광화학스모그를 유발하는 물질의 총칭으로서, 대기오염물질이자 발암성을 지닌 독성 화학물질로 분류되어 있다. 일반적으로 이동하는 자동차 등 배기가스에 다량 포함되어 있고, 도장시설 등 용제를 다량 사용하는 시설, 주유소 및 석유 저장ㆍ출하시설 및 세탁소 등에서도 일부 배출되는 것으로 알려져 있으며, 대부분의 국가들이 지구환경과 인체에 유해한 휘발성유기화합물의 배출을 줄이기 위한 정책적인 노력을 기울여 오고 있다. 우리나라는 대기환경보전법(이하 인용하는 대기환경보전법 규정은 2002. 12. 26. 법률 제6826호로 개정된 것을 말한다)에 근거하여 울산 등 특별대책지역(환경정책기본법 제22조)과 수도권 등 대기환경규제지역(대기환경보전법 제8조의3 제1항)에서의 휘발성유기화합물 배출시설을 규제하고(대기환경보전법 제28조의2 제1항), 환경부 고시로 벤젠ㆍ아세틸렌ㆍ휘발유ㆍ자일렌 등 휘발성유기화합물 규제제품 및 물질 37종을 규정하여 규제하고 있다(대기환경보전법 제2조 제8호의2). 한편 대기환경보전법은 휘발성유기화합물 배출시설의 하나로서 ‘세탁시설’을 규정하고[대기환경보전법 시행령(이하 인용하는 대기환경보전법 시행령 규정은 2003. 6. 30. 대통령령 제18042호로 개정된 것을 말한다) 제39조 제2항 제3호] 세탁시설에 휘발성유기화합물 배출 억제ㆍ방지시설을 설치하도록 하고 있다[대기환경보전법 제28조의 2 제4항, 대기환경보전법 시행규칙(이하 인용하는 대기환경보전법 시행규칙 규정은 2003. 12. 10. 환경부령 제148호로 개정된 것을 말한다) 제64조 별표 18 제4호]. (2) 세탁시설 규제의 필요성 국내 세탁업소에서 사용되는 세탁용제는 크게 합성용제와 석유계 용제로 구분되는데, 일부 대형 세탁업소에서만 합성용제(주로 퍼클로로에칠렌)를 사용하고 있고 대부분의 일반 가정용 세탁업소에서는 석유계 용제를 사용하고 있다. 한국세탁체인본부연합회의 조사에 따르면 우리나라 전체 세탁업소의 약 95% 이상이 세탁 용제로서 석유계 용제(솔벤트)를 사용하고 있으며, 석유계 용제를 사용한 세탁 과정 중 건조공정에서 82%, 세탁공정에서 2%, 용제순환 여과공정에서 16%의 휘발성유기화합물이 생성되고 있는 것으로 조사되었다. 현재 우리나라에서 시판되는 석유계 세탁용제 속에는 휘발성유기화합물 규제대상 물질 37종 중 휘발유, 납사, 원유와 같은 혼합물 및 단일 물질로서 인체에 유해한 발암물질인 톨루엔(toluene), 에틸벤젠(ethylbenzene), 자일렌(xylene) 등이 포함되어 있다. 이 중 일부는 피부접촉을 통해, 50% 정도는 호흡을 통해 인체에 흡수되며, 장기노출시 조혈기능 장애, 피부 및 안점막 자극, 호흡기 장애 등 인체에 유해한 결과를 초래하고, 백혈병, 임파암과 혈액암 등의 발생률을 증가시키며, 신장염ㆍ요독증ㆍ급성신경장애ㆍ소화기장애 등의 원인이 되는 것으로 알려져 있다. 그런데, 대기환경보전법에 의해 휘발성유기화합물 배출의 규제를 받는 ‘세탁시설’은 ‘처리용량 30kg 이상인 세탁시설’로 한정되어 있는바(환경부고시 제1999-45호 제2조 별표 1), 이는 우리나라 전체 세탁업소의 1%에도 미치지 못하는 것이고,이를 통해 규제되는 휘발성유기화합물의 양은 전체 세탁업소에서 생성되는 휘발성유기화합물 양의 약 0.7%에 불과한 것으로 조사되었다(2002년 기준). 결국 처리용량 30kg 미만의 세탁용 기계를 사용하고 있는 나머지 대다수의 세탁업소는 대기환경보전법의 규제대상이 되지 않음으로써 휘발성유기화합물의 방출에 대한 규제를 받지 않는 것이다. 따라서, 대기환경보전법의 규제를 받지 않는 대다수 석유계 용제 사용 세탁업소를 규제할 필요성, 특히 세탁과정 중 건조 공정을 규제할 필요성이 있다고 할 것이다. 나. 관련되는 기본권 이 사건 조항은 석유계 용제를 사용하는 세탁업자에게 회수건조기 설치의무를 부과하여 그들의 직업수행의 자유를 제한한다고 볼 수 있다. 나아가 회수건조기 설치비용을 부담시킴으로써 그들의 재산권에 영향을 미친다고 할 수 있고, 또한, 세탁업자만을 규제대상으로 하는 것이 평등원칙에 위배되는지의 문제가 제기될 수 있다. 살피건대, 이 사건 조항의 일차적인 입법의도는 세탁과정에서 생기는 휘발성유기화합물의 대기중 방출을 억제하기 위하여 세탁업자의 세탁방식(직업수행방식)을 규율하려는 데 있고, 규제의 수단도 ‘회수건조기가 부착된 세탁용 기계의 사용 강제’라는 방법을 취하고 있어, 이 사건 조항과 가장 밀접한 관련이 있는 기본권은 직업수행의 자유라고 할 것이다. 그런데, 직업수행의 자유 침해 여부를 판단함에 있어서는 이 사건 조항에 의하여 세탁업자가 회수건조기 설치비용을 부담하게 되는 것이 과연 적절한지에 대한 평가도 함께 이루어질 것이므로, 재산권 침해 여부를 이와 별도로 판단할 필요는 없을 것이다. 따라서 이하에서는 이 사건 조항에 대하여 직업수행의 자유 침해 여부 및 평등원칙 위배 여부를 판단하기로 한다. 다. 직업수행의 자유 침해 여부 (1) 심사기준 이 사건 조항은 석유계 용제를 사용하는 세탁업자에게 ‘회수건조기가 부착된 세탁용 기계의 사용’을 강제하고 있고, 세탁업자가 그 의무를 이행하지 아니할 경우 영업정지 등의 행정처분을 하도록 하고 있다[공중위생관리법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정된 것) 제4조 제5항, 제11조 제1항, 제2항, 공중위생관리법 시행규칙(2005. 11. 1. 보건복지부령 제335호로 개정된 것) 제19조 별표 7 Ⅱ. 개별기준 제5호]. 이것은 세탁업자의 세탁방식(직업수행방식)을 규율하는 것이므로 그들의 직업수행의 자유를 제한한다고 할 수 있다. 헌법 제15조에 의한 직업의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는데, 그 중 직업수행의 자유를 제한함에 있어서는 입법자의 재량의 여지가 많으므로 그 제한을 규정하는 법령에 대한 위헌 여부를 심사할 때 좁은 의미의 직업선택의 자유에 비하여 상대적으로 폭넓은 법률상의 규제가 가능한 것으로 보아 다소 완화된 심사기준을 적용할 수 있다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374; 헌재 1998. 5. 28. 95헌바18, 판례집 10-1, 583, 594; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1458-1459 참조). 따라서 직업수행의 자유를 규제하고 있는 이 사건 조항에 대하여도 다소 완화된 심사기준을 적용하기로 한다. (2) 과잉금지원칙 위배 여부 (가) 목적의 정당성과 방법의 적절성 이 사건 조항의 입법목적은 세탁과정 특히 세탁물 건조공정에서의 휘발성유기화합물의 방출을 막음으로써 대기오염 및 국민의 건강(특히 세탁업소에 근무하는 세탁업자 및 세탁시설 주위에 거주하는 주민의 건강)을 보호하기 위한 것으로서 정당하다. 또한 휘발성유기화합물이 인체에 해로울 뿐 아니라 오존 및 광화학스모그를 발생시키는 대기오염물질이라는 점은 많은 연구와 실험을 통해서 밝혀졌고, 석유계 용제에 들어있는 휘발성유기화합물이 세탁업소의 세탁물 건조공정에서 대부분 방출된다는 사실 또한 밝혀진 바 있으므로, 석유계 용제를 사용하여 세탁하는 경우 세탁용 기계에 회수건조기를 설치하도록 강제하는 것은 위 목적을 달성하기 위한적절한 방법이라고 할 것이다. (나) 피해의 최소성 청구인은 세탁업소에 대한 휘발성유기화합물의 규제는 이미 대기환경보전법에서 규정하고 있음에도 이 사건 조항으로 또 다시 규제하는 것은 이중의 과잉규제가 되어 위헌이라고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 대기환경보전법은 특별대책지역 또는 대기환경규제지역 안에서의 ‘처리용량 30kg 이상의 세탁시설’만을 규제하고 있어 규제지역과 규제시설의 규모가 제한되어 있고, ‘처리용량 30kg 이상의 세탁시설’은 우리나라 전체 세탁업소의 1%에도 미치지 못하는 것으로 이들에 대한 규제는 세탁과정에서 방출되는 전체 휘발성유기화합물의 0.7%만을 규율하는 데 불과한 것으로 조사되었으며, 위 대기환경보전법 규정만으로는 세탁 과정에서의 휘발성유기화합물 방출로 인한 환경피해와 국민건강에 대한 유해성을 해소하기에 미흡하여 이와 별도로 대다수 세탁업소를 규제할 필요성이 있다고 할 것이다. 한편, 용제 회수율이 65% 이상인 회수장치를 설치한다고 가정할 때 대기환경보전법의 적용대상인 ‘처리능력 30kg 이상’ 세탁시설만을 규제할 경우 전체 세탁업소에서 배출되는 휘발성유기화합물 양의 9.6%만을 억제할 수 있으나, 우리나라 대부분 세탁업소가 사용하는 ‘처리용량 10kg’인 세탁시설까지 규제를 확대하면 세탁업소에서 배출되는 휘발성유기화합물의 99% 정도까지 억제할 수 있다는 연구보고가 있는바, 이 사건 조항이 대기환경보전법 규정과 달리 처리용량에 대한 제한을 두지 않고 모든 세탁시설을 규제대상으로 한 것 역시 휘발성유기화합물의 대기 방출을 방지하기 위한 불가피한 조치라고 할 것이다. 그 밖에, 이 사건 조항은 공포일로부터 시행일까지 1년의 유예기간을 두어(공중위생관리법 시행규칙 부칙 제1조 단서 참조) 회수건조기를 새로 설치해야 하는 세탁업자들에게 준비할 수 있는 시간적인 여유를 주고 있고, 현재 시판되는 기계의 대다수가 기존 건조기에 용제회수기를 부착하는 형태로 출시되고 있어 기존에 사용하던 건조기를 계속 사용하는 것이 가능하도록 되어 있으며, 또한 현재 시판되는 기계 중 일체형 회수건조기의 경우 석유계 용제의 70%∼90%를 회수하여 재사용하도록 제작되어 있어 자원 재활용뿐만 아니라 세탁업자의 경비를 절감할 수 있는 효과도 있는 것으로 알려져 있을 뿐 아니라, 한국기기유화시험연구원, 한국생산기술연구원 등 다수의 정부산하(출자) 연구기관이 회수건조기의 성능 및 안전성에 대한 시험을 실시하고 있는 등, 이 사건 조항으로 인해 세탁업자들에게 발생할 수 있는 피해를 최소화하기 위한 조치들이 마련되어 있는 점들을 종합해 보면, 이 사건 조항이 피해의 최소성 요건에 반한다고 볼 수 없다. (다) 법익의 균형성 또한, 이 사건 조항으로 인해 얻게 될 국민의 건강이라는 공익이 이 사건 조항으로 인해 세탁업자들이 입게 될 회수건조기 설치비용 부담이라는 불이익에 비하여 크다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 인정할 수 있다. (라) 소 결 그렇다면 이 사건 조항은 청구인의 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다. 라. 평등원칙 위반 여부 청구인은 휘발성유기화합물을 생성ㆍ방출하는 다른 자영업자와 달리 청구인과 같은 석유계 용제 사용 세탁업자에게만 회수건조기 설치를 강제하는 것은 합리적인 이유가 없는 것으로서 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 휘발성유기화합물이 인체와 지구환경에 유해한 것으로 입증된 이상 국민의 건강을 보호하고 대기환경을 보전하기 위해 어떠한 수단을 선택하여 휘발성유기화합물의 생성ㆍ방출을 억제할 것인지는 입법자의 광범위한 입법형성의 재량에 맡겨져 있다고 할 것이고, 다만, 입법자가 자의적인 잣대로 규제의 대상을 선정함으로써 입법형성의 재량을 벗어나는 것은 허용될 수 없을 것이다. 그런데, 위에서 본 바와 같이 입법자는 청구인과 같은 석유계 용제 사용 세탁업자에게뿐만 아니라 휘발성유기화합물을 생성ㆍ방출하는 다른 영업자들에 대하여도 다양한 방법으로 규제를 가하고 있는 것을 알 수 있다. 즉, 대기환경보전법은 휘발성유기화합물을 생성하는 세탁업소뿐만 아니라 석유정제 및 석유화학제품을 위한 정제 등 제조시설, 저장시설, 출하시설, 저유소, 주유소 등 휘발성유기화합물이 생성ㆍ방출되는 시설 및 업소에 대하여 각각의 배출시설에 상응하는 휘발성유기화합물 배출 억제ㆍ방지시설의 설치를 강제하고 있고(대기환경보전법 제28조의2 제1항, 제3항, 대기환경보전법 시행령 제39조 제2항, 대기환경보전법 시행규칙 제64조 별표 18), 공중위생관리법에 따른 공중위생관리법 시행규칙도 석유계 용제뿐 아니라 휘발성유기화합물이 방출되는 다른 용제(퍼클로로에칠렌, 트리클로로에탄, 불소계 용제)를 사용하는 세탁업자에 대하여도 밀폐형이거나 용제회수기가 부착된 세탁용 기계를 사용하도록 강제하고 있다(공중위생관리법 시행규칙 제6조). 또한, 휘발성유기화합물은 단일물질을 가리키는 것이 아니고 여러 화합물의 총칭으로서, 그 배출원이 고정되어 있지 않고 저장시설ㆍ수송수단 및 공정 중에서의 증발 및 누출 등 불특정 배출원으로부터 배출되는 오염물질이므로, 각 배출원별로 적절한 방지기술을 선택하여 다양한 방법으로 관리하는 것은 적정하다 할 것이고, 따라서 다른 배출원의 경우에는 ‘회수건조기’의 설치를 강제하지 않으면서 세탁업자에게만 ‘회수건조기’의 설치를 강제하는 것이 불합리하다는 주장은 휘발성유기화합물의 배출원이 다양하다는 점을 고려하지 않은 주장으로서 받아들이기 어렵다. 결국, 석유계 용제를 사용하는 세탁업소에 대한 규제는 국민의 건강보호를 위한 합리적 이유가 있는 것으로 보일 뿐만 아니라, 입법자가 석유계 용제를 사용하는 세탁업소만을 자의적으로 규제하는 것이라고 볼만한 자료가 전혀 없으므로, 이 사건 조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다. 4. 결 론 따라서 이 사건 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이강국(재판장) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환(주심)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마1087

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공중위생관리법

공중위생관리법시행규칙 제6조

대기환경보전법

대기환경보전법시행규칙 제64조

대기환경보전법시행령 제39조

대한민국헌법 제15조