【전문】 헌 법 재 판 소
결 정
사 건 2004헌마408 주민등록
법 제8조 등 위헌확인
청 구 인 유
○
외 1인
미성년자이므로 법정대리인 친권자 부 유○, 모 강○애
김
○
민 외 2인
위 청구인들 대리인 변호사 범 경 철
주 문
청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 유○, 유○비 부분
청구인 유○은 전주시 완산구 풍남동에서 같은구 동완산동으로 이사하면서 주민등록전출신고를 하지 않았다. 청구인 유○의 채권자인 ○○카드주식회사로부터 채권추심을 의뢰 받은 ○○신용평가정보주식회사는 채권추심과정에서 유○이 주민등록소재지에 실제 거주하지 않는다는 사실을 확인하고, 2003. 8. 21. 풍남동장에게 주민등록말소를 요청하였다. 풍남동장은 같은 해 10. 14. 사실조사를 실시하여 청구인 유○과 그 가족이 위 주소지에 거주하지 않는다는 사실을 확인한 후, 주민등록법 제17조의2 및 동시행령 제25조 규정에 따라 동사무소 게시판에 유○과 그 가족들이 포함되어 있는 무단전출자의 명단을 게시하고, 같은 해 10. 30.까지 주민등록신고의무를 이행할 것을 최고하였으나 아무런 신고가 없자, 같은 달 31. 주민등록법 제17조의2 제5항에 근거하여 이들에 대한 주민등록을 직권으로 말소하였다.
청구인 유○비는 청구인 유○의 딸로 2004년 초등학교 취학대상 아동이었으나 위와 같이 주민등록이 말소됨에 따라 2004. 2. 5. 풍남동장의 취학통지서를 수령하지 못하여 초등학교 취학에 곤란을 겪었다.
(2) 청구인 김○호, 김○민 부분
청구인 김○호와 그의 처 청구인 김○민은 2000. 11.경부터 주소지를 전주시 완산구 삼천동1가
○○
아파트 305동 503호에 두고 전주시 완산구 중화산동에 있는 청구인 김○호의 영업점에 거주하다가, 2002. 6.경 주소지는 그대로 둔 채 전북 완주군 삼례읍으로 거소를 이전하였다.
청구인 김○민은 2002. 12. 실시예정이던 제16대 대통령선거에 투표권을 행사하기 위해 같은 달 초순경 주소지를 전주시 덕진구 팔복1동으로 이전하려고 위 동사무소에 전입신고를 하러 갔다가, 위
○○
아파트의 근저당권자인
○○
은행(구 ◇◇은행)이 위 건물에 대하여 한 임의경매신청과 관련하여 거주사실을 확인하는 과정에서 청구인들의 주민등록이 2002. 11. 8. 삼천2동장에 의해 직권말소 되었다는 사실을 알았다. 그리하여 청구인 김○민은 16대 대통령선거에서 투표권을 행사하지 못하였고, 청구인 김○호는 자기 소유 아파트의 경매절차에서 경매개시결정 및 경락통지서를 수령하지 못하였으며, 의료보험혜택도 받지 못하였다.
(3) 이에 청구인들은 2004. 5. 14. 주민등록법 제8조, 제11조와 행정자치부의 주민등록사무편람이 헌법상 보장된 청구인들의 교육권, 참정권, 인간의 존엄과 가치 등의 기본권을 침해한다며 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 주민등록법 제8조, 제11조(1991. 1. 14. 법률 제4314호로 개정된 것)와 행정자치부의 주민등록사무편람 중 ‘제3자인 타인에게 주민등록말소 신청권을 부여한 부분’으로 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
제8조(등록의 신고주의 원칙) 주민의 등록 또는 그 등록사항의 정정이나 말소는 주민의 신고에 의하여 이를 행한다. 다만 이 법에 특별한 규정이 있는 경우에는 예외로 한다.
제11조(신고의무자) 제10조의 규정에 의한 신고는 세대주가 그 신고사유가 발생한 날로부터 14일 이내에 이를 하여야 한다. 다만, 세대주가 이를 할 수 없을 때에는 그를 갈음하여 세대를 관리하는 자 또는 본인이 하여야 한다.
주민등록사무편람(행정자치부)
제1장. 주민등록 사무처리 요령
제2절. 주민등록사항
4. 말소
주민등록 말소는 주민등록된 사항의 말소사유가 발생한 때 주민의 신고에 의하거나, 행정기관의 직권조치에 의해 이루어지는 업무이다.
가-다. 생략
라. 이의신청에 의한 말소
직권조치에 의하여 주민등록을 하였으나 해당주민의 이의신청으로 주민등록을 말소하는 경우로 이때 사유는 “이의신청정정”으로 정리한다.
주민등록법 제2조(사무의 관장) ① 주민등록에 관한 사무는 시장(특별시장ㆍ광역시장을 제외한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 관장한다.
② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 그의 권한의 일부를 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장에 한한다)ㆍ읍ㆍ면ㆍ동장 또는 출장소장에게 위임할 수 있다.
제10조(신고사항) ① 주민은 다음 각호의 사항을 그 거주지를 관할하는 시장, 군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.
1. 성명
2. 성별
3. 생년월일
4. 세대주와의 관계
5.-9. 생략
10. 거주지를 이동하는 경우에는 전입전의 주소 또는 전입지와 그 연월일
11.-12. 생략
② 누구든지 제1항의 신고를 이중으로 할 수 없다.
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 헌법과 초ㆍ중등교육법에 따르면 취학 아동은 일정한 의무교육을 받을 권리가 있고, 그 부모는 친권자로서 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무가 있는바, 주민등록이 말소되면 취학아동은 취학아동명부의 작성에서 제외되므로 취학통지를 받지 못해 의무교육을 받지 못하게 되고, 부모도 그 자녀에게 교육을 받게 할 의무를 이행하지 못하게 되는데, 이처럼 주민등록 말소는 취학아동과 취학아동 부모의 교육에 관한 권리(헌법 제31조)나 혼인과 가족생활의 보장을 받을 권리(헌법 제36조) 등을 침해한다. 또한 우리 헌법은 친족의 행위로 인하여 불이익한 처우를 받지 아니하도록 규정하고 있는데, 부에게 주민등록 말소사유가 발생하였다고 하여 그 자녀가 학교에 취학할 수 없는 불이익을 주는 것은 연좌제금지(헌법 제13조 제3항) 규정을 위반하는 것이다.
(2) 더욱이 주민등록의 말소로 20세 이상의 대한민국 국민이 선거권을 행사할 수 없도록 하는 것은 참정권을 침해하는 것이고, 의료혜택을 전혀 받을 수 없도록 하는 것은 인간의 존엄과 가치 및 가족생활기본권을 침해하는 것이며, 주민등록이 말소되었다는 이유로 경매개시결정 및 경락통지서를 수령하지 못한 상태에서 공시송달에 의하여 경매가 진행되게 하는 것은 국민의 재판을 받을 권리를 침해하는 것이다.
(3) 이상과 같은 주민등록의 말소와 관련하여 주민등록법 제8조와 제11조가 주민등록에 대한 말소 신고를 제3자도 할 수 있게 한 것이라거나, 행정자치부 주민등록사무편람의 이의신청에 의한 말소 부분이 제3자에 의한 주민등록말소 신청의 근거가 되는 것이라면 이것은 인간의 존엄과 가치 및 사생활의 비밀과 자유(헌법 제17조) 등의 기본권을 침해하는 것이다.
나. 행정자치부장관의 의견
(1) 주민등록법 제8조에서 말하는 말소는 신고에 의한 말소로서 주민신고에 의한 말소와 호적신고에 의한 말소를 의미하는 것이고, 무단 전출자에 대한 직권말소는 주민등록법 제17조의2 규정에 의해 이루어지게 되는데, 이 사건 청구인들에 대한 직권말소가 제3자의 신청을 계기로 하여 이루어진 것이라 하더라도 이와 같은 제3자의 주민등록말소 신청은 민원사무처리에관한법률 제4조 및 동법시행령 제4조에 의한 단순한 일반민원에 불과하고 주민등록법 제8조상의 주민의 신고와는 관계가 없는 것이므로 주민등록법과 주민등록업무편람이 제3자의 주민등록말소신청을 허용하고 있다는 것을 전제로 한 이 사건 심판청구는 부적법하다.
(2) 취학을 앞둔 아동이 부모의 채무관계로 인해 주민등록이 말소되어 그 의사와는 상관없이 취학통지를 받지 못하였다 하더라도 주민등록법 제11조는 세대주가 주민등록 관계 사항을 신고할 수 없는 경우에는 그를 갈음하여 세대를 관리하는 자 또는 본인이 신고할 수 있도록 규정하고 있는바, 그럼에도 불구하고 이를 신고하지 않아 취학통지서를 받지 못한 것이라면 이것이 교육의 권리를 침해하였다거나 연좌제에 의한 불이익이라고 할 수 없다.
(3) 공직선거는 20세 이상의 국민으로서 선거인명부작성기준일 현재 주민등록이 되어 있는 자가 할 수 있는바, 선거인명부는 주민등록을 기준으로 작성하게 되므로 주민등록이 말소된 상태에서는 참정권을 부여하는 것이 어렵다고 할 것이고, 그렇다고 하더라도 주민등록이 말소된 당사자는 언제든지 말소지 또는 현거주지 관할 읍ㆍ면ㆍ동사무소에 재등록을 신청하는 것이 가능하며, 재등록을 하게 되면 헌법 또는 법률상 부여된 모든 권한이 즉시 회복되므로 주민등록상 주소지와 실제거주지를 달리할 경우 직권말소 되도록 한 것이 청구인들의 기본권을 침해하였다고 볼 수는 없다.
(4) 주민등록제도의 목적은 주민을 등록함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민 생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정을 도모하는데 있으므로 이러한 목적을 관철시키기 위한 주민등록법령상의 주민등록 직권말소제도는 국민의 본질적인 기본권을 침해하는 것이라고 볼 수 없고, 따라서 사생활의 비밀과 자유나 가족생활보장권 등을 침해하고 있다고 볼 수 없다.
3. 판단
법령에 대한 헌법소원이 적법성을 갖기 위해서는 그 대상이 되는 법령이 구체적 집행행위를 기다리지 아니하고 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하여야 한다. 여기에서 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우란 법령에 의하여 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말한다(헌재 1998. 2. 27. 97헌마101, 판례집 10-1, 199, 208-209; 헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546, 판례집 14-2, 890, 895). 법령에 대한 헌법소원에 있어서 '기본권침해의 직접성'을 요구하는 이유는, 법령은 일반적으로 구체적인 집행행위를 매개로 하여 비로소 기본권을 침해하게 되므로 기본권의 침해를 받은 개인은 먼저 일반 쟁송의 방법으로 집행행위를 대상으로 하여 기본권침해에 대한 구제절차를 밟는 것이 헌법소원의 성격상 요청되기 때문이다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141, 판례집 10-1, 496, 504).
그런데 주민등록법 제8조, 제11조 그리고 주민등록사무편람(이하 ‘이 사건 규정들’이라 한다)은 제3자에게 주민등록의 말소에 관한 신청권을 부여하고 있지 않을 뿐만 아니라, 가사 청구인들의 주장처럼 이 사건 규정들이 그 신청권을 제3자에게 부여하고 있다고 하더라도 이 사건 규정들 자체는 직접적으로 청구인들의 자유 제한이나 의무 부과 또는 법적 지위를 박탈하는 내용을 담고 있지 않다. 즉, 주민등록 말소의 효력은 이 사건 규정들에 의한 주민등록 말소 신청 자체로 발생하는 것이 아니라, 주민등록법 제2조 제1항, 제2항에서 규정하고 있는 주민등록 사무를 관장하는 권한 있는 자의 주민등록말소처분이라는 집행행위가 매개되어야 비로소 그 효력이 현실적으로 나타나는 것이다. 그럼에도 불구하고 청구인들은 이 사건 규정들에 대해 직접 헌법소원을 청구하고 있으므로 이는 법령에 대한 헌법소원의 직접성 요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다 할 것이다.
4. 결론
그러므로 청구인들의 심판청구를 모두 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2005. 5. 26.
재 판 장 재 판 관 윤 영 철 ____________________________
재 판 관 권 성 ____________________________
재 판 관 김 효 종 ____________________________
재 판 관 김 경 일 ____________________________
재 판 관 송 인 준 ____________________________
주 심 재 판 관 주 선 회 ____________________________
재 판 관 전 효 숙 ____________________________
재 판 관 이 상 경 ____________________________
재 판 관 이 공 현 ____________________________
