대법원 2004. 7. 22. 선고 2003추44 판결

[재의결무효확인][집52(2)특,84;공2004.9.1.(209),1461] 【판시사항】 [1] 상위법령에 의하여 기관구성원의 임명·위촉권한이 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 경우, 조례로써 지방자치단체의 장의 임명·위촉권을 제약할 수 있는지 여부(소극) [2] 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체가 설립한 지방공기업 등의 대표에 대한 임명권의 행사에 앞서 지방의회의 인사청문회를 거치도록 한 조례안이 지방자치단체의 장의 임명권에 대한 견제나 제약에 해당한다는 이유로 법령에 위반된다고 한 사례 【판결요지】

[1] 상위법령에서 지방자치단체의 장에게 기관구성원 임명·위촉권한을 부여하면서도 임명·위촉권의 행사에 대한 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 당해 법령에 의한 임명·위촉권은 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 것이라고 보아야 할 것이어서 하위법규인 조례로써는 지방자치단체의 장의 임명·위촉권을 제약할 수 없다 할 것이고 지방의회의 지방자치단체 사무에 대한 비판, 감시, 통제를 위한 행정사무감사 및 조사권의 행사의 일환으로 위와 같은 제약을 규정하는 조례를 제정할 수도 없다. [2] 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체가 설립한 지방공기업 등의 대표에 대한 임명권의 행사에 앞서 지방의회의 인사청문회를 거치도록 한 조례안이 지방자치단체의 장의 임명권에 대한 견제나 제약에 해당한다는 이유로 법령에 위반된다고 한 사례. 【참조조문】 [1] 지방자치법 제15조, 제36조, 제94조, 제96조/ [2] 지방자치법 제15조, 제36조, 제94조, 제96조, 지방공기업법 제58조 제2항, 지역신용보증재단법 제15조 제1항 【참조판례】 [1] 대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결(공1992, 2575), 대법원 1993. 2. 9. 선고 92추93 판결(공1993상, 982), 대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결(공1996하, 1893) 【전 문】【원고】 전라북도지사 (소송대리인 변호사 지관엽 외 1인) 【피고】 전라북도의회 (소송대리인 변호사 유대희 외 1인) 【변론종결】 2003. 11. 28. 【주문】 1. 피고가 2003. 9. 4.에 한 전라북도공기업사장등의임명에관한인사청문회조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 【이유】 1. 이 사건 조례안에 대한 재의결 경위와 그 내용 갑 제1호증 내지 제5호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. 가. 피고가 2003. 7. 25. 제196회 정례회에서 전라북도공기업사장등의임명에관한인사청문회조례안(이하 '이 사건 조례안'이라 한다)을 의결하여 같은 해 7. 28. 원고에게 이송하였고, 이에 대하여 원고는 같은 해 8. 9. 이 사건 조례안이 법령에 위반된다는 이유로 피고에게 재의를 요구하였다. 그러나 피고는 같은 해 9. 4. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결하고 전라북도의회의장이 같은 해 9. 16. 이 사건 조례안을 공포하였다. 나. 이 사건 조례안은 전라북도가 설립한 지방공기업 및 출자ㆍ출연한 법인의 대표를 원고가 임명 또는 승인하기 전에 그 대표의 인품 및 도덕성과 경영능력 등을 검증하기 위하여 피고의 그 대표의 임명에 관한 인사청문특별위원회의 구성ㆍ운영과 인사청문회의 절차ㆍ운영 등에 관한 필요한 사항을 규정함을 목적으로 제정된 것으로서 이 사건 조례안 제2조는 임명후보자를 전라북도가 설립한 지방공기업 사장 및 출자·출연한 법인체의 인사청문대상자로 [별표 1]과 같다고 하고(제2조), [별표 1]은 전라북도가 설립한 지방공기업 및 출자ㆍ출연한 법인체의 인사청문대상자로 재단법인 중소기업종합지원센터 본부장, 재단법인 생물벤처기업지원센터 센터장, 재단법인 니트산업종합지원센터 센터장(조례의 개정으로 한국니트산업연구원 원장으로 됨), 재단법인 전북신용보증재단 이사장, 전북개발공사 사장, 지방공사 전라북도의료원 원장(군산, 남원), 전라북도장학숙 원장(전주, 서울), 전라북도운수연수원 원장, 재단법인 여성개발연구원(조례의 개정으로 여성발전연구원으로 됨) 원장, 재단법인 전북경제사회연구원(조례의 개정으로 전북경제사회발전연구원으로 됨) 원장을 규정하고 있으며, 제4조는 임명후보자에 대하여는 이 사건 조례안에 의한 인사청문특별위원회 청문을 거쳐 임명 또는 승인 및 선임하여야 하고, 인사청문특별위원회가 인사청문을 마친 후 인사청문심사경과보고서를 작성하여 의장에게 제출하면 의장은 도지사에게 이를 이송 또는 송부하여야 한다는 것(제10조 내지 제12조) 등을 주요내용으로 하고 있다. 2. 이 사건 조례안의 법령위배 여부 가. 전북개발공사 사장, 지방공사 전라북도의료원(군산, 남원) 각 원장에 관하여 본다. 상위법령에서 지방자치단체의 장에게 기관구성원 임명·위촉권한을 부여하면서도 임명·위촉권의 행사에 대한 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 당해 법령에 의한 임명·위촉권은 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 것이라고 보아야 할 것이어서 하위법규인 조례로써는 지방자치단체의 장의 임명·위촉권을 제약할 수 없다 할 것이고 지방의회의 지방자치단체 사무에 대한 비판, 감시, 통제를 위한 행정사무감사 및 조사권의 행사의 일환으로 위와 같은 제약을 규정하는 조례를 제정할 수도 없다고 할 것이다( 대법원 1993. 2. 9. 선고 92추93 판결 참조). 지방공기업법 제58조 제2항 본문은 지방공기업 사장과 감사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 자 중에서 지방자치단체의 장이 임면한다고 규정하고, 제3항은 지방자치단체의 장이 사장을 임명할 때는 사장추천위원회에서 추천된 자 중에서 임명하여야 한다고 규정하며, 제4항은 사장추천위원회의 구성과 운영에 관하여는 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고, 지방공기업법시행령 제56조 제1항은 사장은 법 제58조 제3항의 규정에 의하여 사장추천위원회에서 추천한 인사 중에서 당해 지방자치단체의 장이 임명한다고 규정하며, 제56조의2 제1항 본문은 법 제58조 제4항의 규정에 의한 사장추천위원회는 그 지방자치단체의 장이 추천하는 자 2인, 그 지방의회가 추천하는 자 2인, 그 공사의 이사회가 추천하는 자 3인으로 구성한다고 규정하고, 제56조의3 제1항은 사장추천위원회는 공기업에 관한 학식과 경험이 풍부하고 최고경영자의 능력을 갖춘 자를 사장후보로 추천하여야 한다고 규정하며, 제2항은 사장추천위원회는 사장후보를 추천하고자 하는 때에는 특별한 사유가 없는 한 2인 이상을 추천하여야 한다고 규정하고, 제3항은 지방자치단체의 장은 추천된 후보가 법 제60조의 규정에 의한 임원의 결격사유에 해당하거나 공사의 경영을 위하여 현저하게 부적당하다고 인정되는 때에는 사장추천위원회에 사장후보의 재추천을 요구할 수 있고, 이 경우 사장추천위원회는 지체 없이 사장후보를 재추천하여야 한다고 규정하여, 지방공기업법령은 지방자치단체의 장에게 지방공기업 사장에 대한 임명권을 부여하는 한편, 사장추천위원회에서 추천된 인사 중에서 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 자를 임명하도록 하는 제한과 사장추천위원회를 당해 지방자치단체의 장이 추천하는 자 2인, 그 지방의회가 추천하는 자 2인, 그 공사의 이사회가 추천하는 자 3인으로 구성하도록 하는 제한을 둠으로써 지방공기업 사장의 임명에 있어서 지방자치단체의 장과 지방의회와의 사이에 견제와 균형을 이루도록 하고 있을 뿐 달리 지방자치단체의 장의 지방공기업 사장의 임명권행사에 대한 제약을 할 수 있는 규정을 두고 있지 아니하므로 지방공기업법 제58조 제2항은 지방자치단체의 장에게 위에서 본 바와 같은 제한하에서 전속적으로 지방공기업 사장에 대한 임명권을 부여하였다 할 것이다. 갑 제6호증, 갑 제7호증의 1, 2, 3, 갑 제8호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 전북개발공사는 지방공기업법 제49조, 제53조 및 전북개발공사설치조례 제1, 2, 4조에 의하여 전라북도가 출자하여 설립된 지방공기업이고, 지방공사 전라북도의료원(군산, 남원)은 지방공기업법 제49조, 제53조 및 지방공사전라북도의료원설치조례 제1 내지 4조에 의하여 전라북도가 전액 출자하여 설립된 지방공기업인 사실, 지방공기업법 제58조 제4항, 지방공기업법시행령 제56조의2, 제56조의3의 위임을 받은 전라북도지방공사사장추천위원회설치및운영조례 제3조, 제8조도 지방공사사장추천위원회의 구성과 사장후보의 추천절차에 관하여 지방공기업법시행령 제56조의2, 제56조의3과 같은 내용을 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다. 위에서 본 법리와 관계 법령의 각 규정을 위에서 인정한 사실관계에 비추어 살펴보면, 원고의 전속적 권한인 지방공기업 사장인 전북개발공사 사장과 지방공사 전라북도의료원(군산, 남원) 각 원장에 대한 임명권의 행사에 앞서 미리 피고의 인사청문회를 거치도록 한 이 사건 조례안의 관계 규정은 비록 원고가 인사청문회를 실시하고 제시한 피고의 후보자들에 대한 의견에 기속되는 것은 아니라고 하더라도 위 사장과 위 각 원장에 대한 행정적 감독책임을 궁극적으로 원고가 지게 되는 것임에 비추어 볼 때 원고의 위 사장과 위 각 원장에 대한 임명권에 대한 견제나 제약에 해당한다고 할 것이어서 지방공기업법 제58조 제2항 본문, 지방공기업법시행령 제56조 제1항에 위반되고, 따라서 지방자치법 제15조에도 위반된다고 할 것이다. 나. 재단법인 전북신용보증재단 이사장, 재단법인 중소기업종합지원센터 본부장, 재단법인 한국니트산업연구원 원장, 재단법인 전라북도생물벤처기업지원센터 센터장, 재단법인 전라북도여성발전연구원 원장에 관하여 본다. (1) 재단법인 전북신용보증재단 이사장 지역신용보증재단법 제12조는 지역신용보증재단의 임원으로 이사장 1인, 이사 7인 이내와 감사 1인을 둔다고 규정하고, 제15조 제1항 본문은 이사장은 이사회의 추천을 받아 시·도지사가 임명한다고 규정하여 지역신용보증재단 이사장의 임명권을 시ㆍ도지사에게 부여하면서도 달리 시ㆍ도지사의 임명권행사에 대한 견제나 제약을 할 수 있는 규정을 두고 있지 아니하므로 지역신용보증재단법 제15조 제1항 본문은 시ㆍ도지사에게 전속적으로 지역신용보증재단 이사장에 대한 임명권을 부여하였다 할 것이다. 갑 제9호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 재단법인 전북신용보증재단은 지역신용보증재단법 제7, 9조 및 전북신용보증재단설립및지원에관한조례 제1, 2, 3조에 의하여 설립된 전라북도의 출연법인으로서 이사장은 이사회의 추천을 받아 도지사가 임명한다고 되어 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다. 위 가항에서 본 법리와 관계 법령의 각 규정을 위에서 인정한 사실관계에 비추어 살펴보면, 원고의 전속적 권한인 재단법인 전북신용보증재단 이사장에 대한 임명권의 행사에 앞서 미리 피고의 인사청문회를 거치도록 한 이 사건 조례안의 관계 규정은 원고의 위 이사장에 대한 임명권에 대한 견제나 제약에 해당한다고 할 것이어서 지역신용보증재단법 제15조 제1항에 위반되고, 따라서 지방자치법 제15조에도 위반된다고 할 것이다. (2) 재단법인 전라북도중소기업종합지원센터 본부장 갑 제10호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 재단법인 전라북도중소기업종합지원센터는 민법 제32조, 제43조 및 재단법인전라북도중소기업종합지원센터설립및운영조례 제1, 2, 9조에 의하여 설립된 전라북도의 출연법인으로서 위 조례 제6조는 위 법인에는 이사장·부이사장·이사와 감사를 두고, 임원의 정수 및 선출방법은 정관으로 정하도록 하고 있으며, 재단법인전라북도중소기업종합지원센터정관 제8조 제1항, 제2항 본문은 이사장은 전라북도 행정부지사를 당연직으로 하고, 부이사장(본부장)은 이사장의 제청으로 이사회에서 선출하도록 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다. 위 인정 사실에 의하면, 원고에게는 재단법인 전라북도중소기업종합지원센터 본부장에 대한 임명 또는 승인권한이 없음에도 불구하고, 원고에게 위 본부장에 대한 임명 또는 승인권한이 있음을 전제로 하여 위 본부장에 대한 인사청문회를 거치도록 하는 이 사건 조례안의 관계 규정은 인사청문대상기관 및 그 대상자가 불명확하고 조례안의 조항 상호간에 모순 또는 저촉이 있어 그 효력이 없다고 할 것이다. (3) 재단법인 한국니트산업연구원 원장 갑 제11호증의 1, 2, 3의 각 기재에 의하면, 재단법인 한국니트산업연구원은 민법 제32조, 제43조 및 한국니트산업연구원설립및운영조례 제1, 2, 9조에 의하여 설립된 전라북도의 출연법인으로서 위 조례 제6조는 위 법인에는 이사장, 이사와 감사를 두고, 임원의 정수 및 선출방법을 정관으로 정하도록 하고 있으며, 재단법인한국니트산업연구원정관 제8조 제1항은 이사장은 선임직 이사 중에서 이사회에서 선임하고, 제9조 제1항은 원장(센터장)은 이사회에서 선임하여 이사장이 임명하도록 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다. 위 인정 사실에 의하면, 원고에게는 재단법인 한국니트산업연구원 원장에 대한 임명 또는 승인권한이 없음에도 불구하고, 원고에게 위 원장에 대한 임명 또는 승인권한이 있음을 전제로 하여 위 원장에 대한 인사청문회를 거치도록 하는 이 사건 조례안의 관계 규정은 인사청문대상기관 및 그 대상자가 불명확하고 조례안의 조항 상호간에 모순 또는 저촉이 있어 그 효력이 없다고 할 것이다. (4) 재단법인 전라북도생물벤처기업지원센터 센터장 갑 제12호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 재단법인 전라북도생물벤처기업지원센터는 민법 제32조, 제43조 및 전라북도생물벤처기업지원센터설립및운영조례 제1, 2, 9조에 의하여 설립된 전라북도의 출연법인으로서 위 조례 제6조는 위 법인에는 이사장ㆍ이사 및 감사를 두되, 임원의 정수 및 선출방법은 정관으로 정하도록 하고, 재단법인전라북도생물벤처기업지원센터정관 제6조 제1항은 이사장은 전라북도 행정부지사로 하도록 하며, 제31조 제1항은 법인의 사무집행기관으로 센터를 두고, 제2항은 센터에는 센터장 1인과 부설연구소ㆍ행정지원팀ㆍ시설지원팀을 두며, 센터장과 연구소장은 이사장이 임용하고, 센터장과 연구소장은 겸직할 수 있도록 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다. 위 인정 사실에 의하면, 원고에게는 재단법인 전라북도생물벤처기업지원센터 센터장에 대한 임명 또는 승인권한이 없음에도 불구하고, 원고에게 위 센터장에 대한 임명 또는 승인권한이 있음을 전제로 하여 위 센터장에 대한 인사청문회를 거치도록 하는 이 사건 조례안의 관계 규정은 인사청문대상기관 및 그 대상자가 불명확하고 조례안의 조항 상호간에 모순 또는 저촉이 있어 그 효력이 없다고 할 것이다. (5) 재단법인 전라북도여성발전연구원 원장 지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률 제5조 제1항은 지방자치단체출연연구원의 정관에는 목적, 명칭, 주된 사무소의 소재지, 업무 및 그 집행에 관한 사항, 재산 및 회계에 관한 사항, 임원ㆍ연구원 및 직원에 관한 사항, 이사회에 관한 사항, 정관의 변경에 관한 사항, 공고의 방법에 관한 사항을 기재하도록 하고, 제6조 제1항은 지방자치단체출연연구원에 이사장 1인 및 원장 1인을 포함한 30인 이내의 이사와 감사 2인을 두도록 하고 있으며, 한편 갑 제13호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 재단법인 전라북도여성발전연구원은 지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률 제2, 3, 4조 및 전라북도여성발전연구원설립및운영지원조례 제1, 2, 4조에 의하여 설립된 전라북도의 출연법인으로서 전라북도여성발전연구원정관 제8조 제1항은 이사장은 이사회에서 호선하고, 제2항은 원장 및 감사는 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 임명하도록 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다. 위 인정 사실에 의하면, 원고에게는 전라북도여성발전연구원 원장에 대한 임명 또는 승인권한이 없음에도 불구하고, 원고에게 위 원장의 임명 또는 승인권한이 있음을 전제로 한 이 사건 조례안의 관계 규정은 인사청문대상기관 및 그 대상자가 불명확하고 조례안의 조항 상호간에 모순 또는 저촉이 있어 그 효력이 없다고 할 것이다. 다. 전라북도장학숙(전주, 서울) 각 원장, 전라북도운수연수원 원장, 재단법인 전북경제사회발전연구원 원장에 관하여 본다. 갑 제14호증의 1, 2, 3, 갑 제15호증의 1, 2, 갑 제16호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 전라북도는 전라북도장학숙설치및운영에관한조례 제1, 2조에 의하여 전라북도장학숙(전주, 서울)을 설립하여 위 조례 제4조에 의하여 위 각 장학숙의 운영업무를 전라북도의 출연기관인 재단법인 전라북도꿈나무장학재단에 위탁하고, 위 조례 제7조에 의하여 그 위탁운영에 필요한 비용을 보조하고 있는 사실, 위 각 장학숙 각 원장은 위 장학재단이 전라북도로부터 위탁받은 위 각 장학숙의 운영업무를 수행하기 위하여 설치한 부속기관인 사실, 또한 전라북도는 여객자동차운수사업법 제27조, 화물자동차운수사업법 제42조 및 전라북도운수연수원설치조례 제1, 2조에 의하여 전라북도운수연수원을 설립하여 위 조례 제5조에 의하여 위 연수원의 운영업무를 사단법인 전라북도운수연수원에 위탁하고, 그 위탁에 필요한 비용을 보조하고 있는 사실, 위 연수원 원장은 위 사단법인의 대표자인 사실, 그리고 재단법인 전북경제사회발전연구원은 민법 제32조, 제43조에 의하여 설립된 재단법인으로서 전라북도로부터 업무위탁 없이 전라북도보조금관리조례에 의하여 보조금을 교부받는 법인인 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다. 위 인정 사실에 의하면, 이 사건 조례안 제2조 본문은 인사청문대상기관 및 그 대상자를 전라북도가 출자·출연한 법인체의 대표자임을 전제로 하면서도 그 구체적인 인사청문대상기관 및 그 대상자를 정한 그 [별표]에서는 전라북도가 출자ㆍ출연한 법인체가 아닌 전라북도장학숙(전주, 서울) 각 원장, 사단법인 전라북도운수연수원 원장, 재단법인 전북경제사회발전연구원 원장을 포함시키고 있으므로 이 사건 조례안의 관계 규정은 인사청문대상기관 및 그 대상자가 불명확하고 조례안의 조항 상호간에 모순 또는 저촉이 있어 그 효력이 없다고 할 것이다. 3. 결 론 그러므로 이 사건 조례안은 위법하여 그 효력이 없다 할 것이므로 그 효력의 배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 배기원(재판장) 유지담 이강국 김용담(주심)

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2003추44 (2062101)

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[ 참조조문 ]

지방자치법 제15조 제36조 제94조 제96조

지방공기업법 제49조 제53조 제58조 제60조

지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률 제2조 제3조 제4조 제5조 제6조

화물자동차운수사업법 제42조

지역신용보증재단법 제7조 제9조 제12조 제15조

민법 제32조 제43조