국민권익위원회 2001-08847, 2001. 11. 5., 기각

【재결요지】 사 건 01-8847 부정당업자제재(입찰참가자격제한)처분취소청구 청 구 인 ○○토건 주식회사(대표이사 신○○ㆍ이○○) 충청북도 ○○시 ○○구 ○○동 355 대리인 변호사 이 △ △ 피청구인 철도청장 청구인이 2001. 9. 7. 제기한 심판청구에 대하여 2001년도 제39회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2001. 8. 29. 청구인에 대하여 한 6월(2001. 9. 1. ～ 2002. 2. 28.)의 부정당업자제재(입찰참가자격제한)처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인이 시행하는 ��충북선 내수, 보천 보조구분소 신축공사(공사예정금액:13억4,200만원) 및 충북선 청주, 오근장 보조구분소 신축공사(공사예정금액 : 13억 2,884만원)��에 대한 2000. 5. 26.자 경쟁입찰에 청구인을 대리하여 참가한 청구외 오○○이, 부당한 이익을 취득하거나 공정한 가격결정을 저해할 목적으로 다른 입찰자와 공모하여 미리 조작한 가격으로 위 입찰에 참가하였다는 이유로 청주지방법원으로부터 2001. 8. 2. 500만원의 벌금형을 선고받자, 피청구인이 2001. 8. 29. 청구인에 대하여 6월(2001. 9. 1. - 2002. 2. 28)의 부정당업자제재(입찰참가자격제한)처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인이 경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였다는 이유 등으로 2001. 8. 29. 청구인에게 6개월간 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자제재처분을 하였다. 나. 피청구인은 청구인의 대리인인 청구외 오○○이 ○○건설 주식회사ㆍ△△건설 주식회사ㆍ□□건설 주식회사 및 주식회사 ○○기업등의 대표 또는 대리인과 공모하여 △△건설 주식회사와 ○○기업 주식회사가 낙찰받도록 하였다고 주장하고 있다. 다. 청구인을 대리하여 입찰에 참가한 위 오○○은 입찰당일인 2000. 5. 26. 학교 후배인 청구외 안○○의 전화를 받고 투찰금액을 결정하는 장소에 참석하여 위 안○○으로부터 투찰금액을 받은 것은 사실이나, 복수예비가격 등의 작성은 위 오○○이 참석하지 아니한 상태에서 정하여 진 상태이었으므로 위 오○○은 복수예비가격의 조작 등은 하지 아니하였을 뿐만 아니라 위 안○○(○○기업 주식회사의 업무부 차장) 및 김△△(○○기업 주식회사의 업무부 차장)등에게 ��후다(입찰담합의 일종)에 참여하지 못한다��라고 하며 거부의사를 표시한 사실이 있고, 투찰금액도 위 안○○으로부터 받은 투찰금액이 아닌 금액을 투찰하였으며, 입찰현장에서 공무원의 요청에 따라 추첨에 관여하게 되었을 때에도 위 안○○으로부터 가능한 한 홀수번호를 추첨하라는 부탁을 받았지만 이를 무시하고 공정하게 추첨에 응하였는데 결과적으로는 짝수번호가 추첨되었고, 위 오○○은 입찰담합에 누가 가담하고 어떻게 진행되는 것인지 등에 대하여 전혀 알지 못하였다. 라. 이 건 조사과정에서 거론되지 아니한 다수의 회사들은 투찰금액을 미리 받은 후 입찰서 용지 자체를 ○○건설 주식회사에 위임하고 투찰하도록 하였음에도 불구하고 기소되지도 아니하였는데, 위 오○○은 단지 투찰금액을 받은 사실밖에 없고, 주도적 지위에 있지도 아니하였으며, 청구인은 낙찰받지도 못하였고, 토목공사업 전문회사인 청구인은 단독으로는 건축공사 응찰이 불가능한 상태로 타회사와 공동도급으로 입찰에 참가하였으므로 단독으로 입찰담합을 할 수 있는 상황이 아니었다. 마. 이 사건을 수사한 청주지방검찰청에서도 이러한 사실과 정황을 참작하여 부정당업체제재통보시 청구인을 제외하였고, 형사절차에 있어서도 위 오○○은 구속조차 되지 아니하였으며, 청주지방법원의 1심판결에서도 공동피고인들중 가장 경미한 벌금형을 선고받았고, 청구인 회사의 대표이사인 청구외 신○○은 위 오○○의 문의에 대하여 입찰담합을 하지 말라고 하였으며, 청구인 회사는 위 오○○이 2000. 8.경 퇴직한 후인 2000. 10.경에야 이 사건의 내용을 알게 된 사실 등을 고려하면 이 건 처분은 입찰참가자격 제한의 요건이 갖추어지지 아니하였음에도 불구하고 입찰참가자격을 제한한 것이거나 재량권을 일탈한 것으로서 위법하다고 할 것이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 피청구인이 이 건 처분을 하기 전에 실시한 의견청취 및 청문에서 청구인이 입찰담합사실을 부인하며 피청구인에게 사법부의 1심판결시까지 유보하여 줄 것을 요구하여 이를 보류하였고, 청주지방법원이 2001. 8. 2. 청구인의 입찰대리인인 청구외 오○○의 입찰담합사실을 인정하여 위 오○○에게 500만원의 벌금형의 판결을 하였으며, 이에 따라 피청구인이 2001. 8. 29. 부정당업자제재심의위원회의 심의를 거쳐 위 위원회의 결과에 따라 이 건 처분을 하였으므로 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 동법시행령 제76조제1항제7호, 제2항 동법시행규칙 제76조제1항, 제4항, 제5항, 별표 2 건설산업기본법 제95조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 자술서, 청주지방검찰청의 업무협조의뢰 문서, 청주지방법원 판결문, 부정당업자제재통보 문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청주지방검찰청검사장이 피청구인에게 행정조치를 의뢰한 2001. 3. 7.자 업무협조문서에 의하면, 청구외 ○○건설 주식회사ㆍ△△건설 주식회사ㆍ○○기업 주식회사ㆍ주식회사 ○○기업등 4개 업체가 피청구인이 시행하는 ��충북선 내수, 보천 보조구분소 신축공사(공사예정금액:13억4,200만원) 및 충북선 청주, 오근장 보조구분소 신축공사(공사예정금액 : 13억 2,884만원)��에 대한 2000. 5. 26.자 경쟁입찰에서 부당한 이익을 취득하거나 공정한 가격결정을 저해할 목적으로 다른 입찰자와 공모하여 미리 조작한 가격으로 위 입찰에 참가하였다는 이유로 위 ○○건설 주식회사 등 4개 업체에 대한 행정처분을 의뢰하였는데, 청구인은 위 행정처분요구대상에서 제외되었다. (나) 청구인 회사의 대표이사인 청구외 신○○이 2001. 5. 18. 피청구인에게 제출한 의견서에 의하면, 청구인을 대리하여 입찰에 참가한 청구외 오○○은 위 안○○으로부터 투찰금액을 받은 사실은 있으나 이를 버리고 본인이 적정하다고 생각되는 다른 금액을 기재하여 입찰하였으므로 이 건 처분사유인 ‘경쟁일찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자’에 해당하지 아니하고, 또한 투찰금액도 위 안○○으로부터 받은 금액이 아닌 금액을 입찰서에 기재하여 투찰하였으므로 건설산업기본법 내지는 형법으로도 처벌할 수 없는 것이며, 위 오○○의 행위가 ‘경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자’에 해당한다면 이는 청구인 회사의 대표이사인 위 신○○의 명시적인 지시에 명백하게 반하는 배임행위이므로 위 오○○의 행위는 청구인 회사의 대리인으로서의 행위가 아니라 일 개인의 독자적인 불법행위에 불과하다라고 기재되어 있다. (다) 2001. 8. 2.자 청주지방법원의 판결문에 의하면, 발주청인 철도청 계약관은 각 공사마다 공사예정금액을 기초로 각 15개씩의 복수예비가격을 작성하여 입찰 완료시까지 공개하지 아니한 채 복수예비가격 중 4개를 추첨으로 뽑아 이를 평균한 금액을 기초로 낙찰자를 결정하도록 되어 있음에도, △△토건 주식회사의 대표이사 청구외 황○○은 철도청 계약팀장인 청구외 김□□에게 위 공사를 특정업자가 낙찰받을 수 있도록 복수예비가격을 알려주면 사례하겠다고 제의하여 승낙을 받고 청구인 회사의 대리인인 위 오○○을 포함하여 다른 건설회사의 대표ㆍ관리이사등과 미리 조작한 가격으로 입찰에 참가하기로 공모하였고, 입찰당일인 2000. 5. 26. 충청북도 △△시 △△구 △△동에 있는 ○○건설 주식회사 사무실에서 위 오○○을 포함하여 청구외 김△△ㆍ김기만ㆍ안○○ㆍ이□□등이 모여 이미 알고 있는 복수예비가격을 분석하여 낙찰가능성이 높은 금액을 5개 산정한 다음 입찰서에 기재할 금액을 정한 후 이미 모의한 대로 입찰에 참가하였다고 기재되어 있으며, 이러한 이유로 위 오○○은 500만원의 벌금을 선고받았다. (라) 피청구인의 2001. 8. 28.자 부정당업자제재 심의 회의록에 의하면, 부정당업자의 제재는 99%가 낙찰을 받아 계약이행을 하지 않은 경우이며 담합행위로 인한 제재는 피청구인 뿐만 아니라 조달청에서도 사례가 없는 것으로 알고 있고 담합사실이 있었는 지의 여부를 판단하기가 곤란하여 사법부의 판단결과에 따라 제재조치를 하려고 한다고 기재되어 있고, 또한 청주지방법원의 판결문에 의하면 담합에 가담한 5개업체 중 담합을 주도한 업체는 없고 모두 담합에 가담한 자로 판단되어 6월이상 1년미만의 입찰참가자격을 제한하는 행정처분을 하여야 하나, 이 건 처분으로 인하여 중소기업체인 청구인 회사의 운영에 타격이 클 것이라는 정상을 참작하여 청구인에게 행정처분기간의 최소치인 6월의 입찰참가자격제한처분을 하기로 심의하였고, 이에 따라 피청구인이 2001. 8. 29. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (마) 청구외 오○○의 2000. 11. 7.자 자술서에 의하면, 위 오○○은 1996. 10.부터 2000. 8.까지 청구인 회사에서 근무하다가 현재는 합자회사 ▽▽산업개발의 업무부 차장으로 근무하고 있는 자로서, 2000. 5. 말경 청구인 회사의 입찰대리인으로서 대전지방철도청에서 발주한 공사 2건에 대하여 현장입찰에 참가한 사실이 있고, 입찰현장에서 주식회사 ○○기업의 김△△가 ‘후다’에 동참하겠느냐고 물어와 이를 거절하였다고 기재되어 있다.(후다작업 : 입찰공고한 공사의 복수예비가격을 미리 특정입찰자들에게 알려주어 위 특정입찰자들이 낙찰을 받을 수 있도록 하는 것) (2) 살피건대, 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조의 규정에 의하면 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 동법시행령 제76조 및 동법시행규칙 별표 2의 규정에 의하면 경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자는 6월이상 1년미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인 회사의 대리인인 위 오○○이 다른 건설회사의 대표ㆍ관리이사등과 미리 조작한 가격으로 입찰에 참가하기로 공모하였고, 입찰당일인 2000. 5. 26.에는 충청북도 △△시 △△구 △△동에 있는 ○○건설 주식회사 사무실에서 위 오○○을 포함하여 청구외 김△△ㆍ김기만ㆍ안○○ㆍ이□□등이 모여 이미 알고 있는 복수예비가격을 분석하여 낙찰가능성이 높은 금액을 5개 산정한 다음 입찰서에 기재할 금액을 정한 후 이미 모의한 대로 입찰에 참가하였다는 이유로 위 오○○은 청주지방법원으로부터 500만원의 벌금을 선고받은 사실이 있고, 또한 청구인은 청구인의 입찰대리인인 위 오○○이 입찰하기 전에 위 안○○ 등과 투찰금액을 결정하는 장소에서 투찰금액을 받은 후에 입찰에 참가한 사실을 인정하고 있으므로, 청구인은 경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하는 등 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조등 관련 법령에 위반하여 입찰에 참가한 사실이 인정되고, 이러한 이유로 피청구인은 청구인에 대하여 위 관련 법령의 규정에 의한 처분기간인 6월이상 1년미만의 처분기간 중에서 중소업체인 청구인 회사의 운영이 큰 타격을 입을 것이라는 정상을 참작하여 최단기간인 6월의 입찰참가자격 제한처분을 하였는 바, 달리 피청구인의 판단에 잘못이 있다고 인정되지 아니하므로 청구인에 대하여 한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편 청구인 회사의 대표이사인 청구외 신○○은 위 오○○의 행위가 ‘경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자’에 해당한다면 이는 청구인 회사의 대표이사인 위 신○○의 명시적인 지시에 명백하게 반하는 배임행위이므로 위 오○○의 행위는 청구인 회사의 대리인으로서의 행위가 아니라 일 개인의 독자적인 불법행위에 불과하다고 주장하나, 위 오○○은 피청구인이 시행하는 충북선 내수, 보천 보조구분소 신축공사(공사예정금액:13억4,200만원) 및 충북선 청주, 오근장 보조구분소 신축공사(공사예정금액 : 13억 2,884만원)의 입찰대리인으로서 청구인을 대리하여 입찰에 응한 사실이 분명하고 청구인도 이를 인정하고 있으므로 위 오○○의 행위가 청구인의 대표이사인 위 신○○의 의사와 다르다는 이유만으로 위 오○○의 행위를 청구인의 행위가 아닌 일 개인의 독자적인 행위라고 할 수는 없다 할 것이므로 청구인의 이러한 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2001-08847

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[ 참조조문 ]

국가를당사자로하는계약에관한법률시행규칙

건설산업기본법

국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조

형법

국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조

[ 사건명 태그]

부정당업자제재처분취소청구