【재결요지】 이 사건 부담금 부과처분은 피청구인이 이미 사전통지를 하였거나 당해 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우로 볼 수 있으므로 이 사건 부담금 부과처분이 「행정절차법」 제21조 및 제22조를 위반하였다고 할 수 없고, 달리 이 사건 부담금 부과처분에 실체적, 절차적 하자가 있다고 볼 만한 다른 사정을 찾을 수 없다. 농지보전부담금 결정서의 송부는 한국농어촌공사에 대해서만 보내는 내부적인 절차에 불과하고, 이 사건 부담금의 납입통지서를 최초로 송달받은 청구인의 해당부서는 그 내용을 확인하였으면 전용목적에 기재된 개발사업을 주관하는 사업단이 어디인지 알 수 있고 그에 따라 위 납입통지서를 해당 사업단에 신속히 송부하여 부과된 농지보전부담금이 납부기한 내에 납부되도록 하여야 함에도 불구하고 이를 게을리하여 위 납입통지서를 최초로 송부받은 날부터 1개월이나 경과하여 ○○○○사업단에 전달하게 한 점 등 달리 이 사건 가산금 부과처분에 실체적, 절차적 하자가 있었음을 인정할만한 다른 사정은 보이지 않는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인의 이 사건 가산금 부과처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 모두 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 3. 20. 청구인에게 한 198억 3,741만 7,110원의 농지보전부담금 부과처분 및 9억 9,187만 850원의 가산금 부과처분을 각 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2011. 12. 5. ○○○○지구 택지개발사업(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다)의 실시계획승인을 받아 「택지개발촉진법」 제11조제1항제9호에 따라 경기도 ○○시 ○○동 155-2 외 481필지의 농지 72만 5,531㎡(이하 ‘이 사건 전용농지’라 한다)에 관하여 농지전용허가를 받은 것으로 의제되자, 피청구인은 2012. 3. 20. 198억 3,741만 7,110원의 농지보전부담금(이하 ‘이 사건 부담금’이라 한다) 부과처분 및 9억 9,187만 850원의 가산금(농지보전부담금을 납입기한 내 납부하지 아니한 경우, 이하 ‘이 사건 가산금’이라 한다) 부과처분을 하였다.
2. 청구인 주장
피청구인이 청구인에게 농지보전부담금을 부과하면서 「행정절차법」 제21조 및 제22조에 따라 처분내용(부과금액이나 시기, 납입기한 등)에 관하여 사전통지나 의견제출 기회를 부여하지 않았고, 농지보전부담금 부과결정서도 보내지 않았으므로 피청구인의 이 사건 부담금 처분은 절차상의 하자로 인하여 위법ㆍ부당하다.
뿐만 아니라, 피청구인의 수납업무를 대행하는 한국농어촌공사는 이 사건 부담금의 납입통지서(이하 ‘이 사건 납입통지서’라 한다)를 발송하면서 우편봉투에 위 납입통지서가 들어 있다는 사실을 기재하지 않았으며, 주소란에 청구인 본사(경기도 ○○시 ○○구 ○○로 172)의 주소를 기재하여 위 납입통지서가 본사에 도달한 때부터 1개월이나 경과하여 2012. 4. 25. 이 사건 개발사업의 자금을 집행하는 ○○○○사업단에 도착하게 하였는바, 청구인이 이 사건 부담금을 납입기간(2012. 4. 19.)까지 납입하지 아니하였다고 하여 5%의 가산금을 부과하는 것은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 부담금 부과처분은 성질상 당사자의 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있어 「행정절차법」 제21조제4항제3호에 규정된 사전통지의 예외에 해당하므로 피청구인의 부과처분이 「행정절차법」 제21조를 위반하였다고 할 수 없다.
나. 이 사건 부담금 부과에 관한 통지는 청구인이 별도로 요구한 바 없어 청구인이 제출한 서류(농지전용협의 입안사유서, 사업계획서, 피해방지계획서 등)에 기재된 본사 주소로 발송한 것이며, 청구인 본사직원이 이 사건 납입통지서를 받았으면 그 내용을 확인하여 즉시 이 사건 개발사업의 자금을 집행하는 ○○○○사업단에 보내 납입기간 내에 농지보전부담금이 납입할 수 있도록 조치하여야 함에도 청구인 직원들의 업무처리 실수로 인해 위 납입통지서를 안성아양사업단에 늦게 송달하였으므로, 피청구인의 이 사건 부담금 부과처분에 하자가 있다고 할 수 없다.
4. 관계법령
행정절차법 제21조, 제22조
농지법 제34조, 제38조
농지법 시행령 제34조, 제45조 내지 제49조, 제53조, 제71조
농지법 시행규칙 제30조, 제40조 내지 제43조
택지개발촉진법 제11조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 경기도고시 제2011-358호(실시계획 승인고시), 안성 아양지구 택지개발사업 농지보전부담금 부과결정 통보, 농지보전부담금 부과명세서, 우편봉투, 농지보전부담금 납입통지서, 독촉장 등 각 사본과 행정심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 「택지개발촉진법」에 따라 ○○○○지구(경기도 ○○시○○동 155-2 외 481필지의 농지 72만 5,531㎡)의 택지개발사업(즉 이 사건 개발사업)에 대하여 실시계획 승인을 받은 사업시행자이다.
나. 이 사건 개발사업의 진행경과는 아래와 같다.
- 아 래 -
다. 청구인이 이 사건 개발사업을 진행하면서 피청구인에게 제출한 택지개발사업 실시계획 승인신청서, 농지전용협의요청서, 농지보전부담금 부과명세서 등 일건 서류에는 사업시행자의 주소로 청구인 본사의 주소가 기재되어 있다.
라. 청구인이 2011. 7. 20. 피청구인에게 이 사건 개발사업에 대한 실시계획 승인을 신청하면서 아래와 같이 농지전용협의요청서와 농지보전부담금 부과대상 조서 등을 작성하여 제출하였다.
- 아 래 -
< 농 지 전 용 협 의 요 청 서 >
< 농지보전부담금 부과대상 조서 >
마. 피청구인 소속 농업정책과에서 2011. 8. 8. 작성한 위 농지전용협의 공문에는 ‘「농지법」 제38조제1항의 규정에 의한 농지보전부담금을 농지관리기금 관리자(한국농어촌공사 사장)가 통보하는 통지서에 의거 납기 내에 납부하여야 하며, 납기 내 납부하지 않을 경우에는 체납된 농지보전부담금의 100분의 5에 해당하는 가산금이 부과 된다’는 취지로 기재되어 있다.
바. 위 농업정책과의 협의의견에 대하여, 청구인은 2011. 9. 14. ‘관련법 및 지침에 의거 농지보전부담금을 납부하겠음’이라는 조치계획을 피청구인 소속 택지계획과에 제출하였고, 피청구인은 2011. 12. 5. 이를 포함한 관련부서(기관) 협의의견을 승인조건으로 반영하여 이 사건 개발사업의 실시계획을 승인하였다.
사. 위와 같이 실시계획이 승인되고 「택지개발촉진법」 제11조제1항제9호에 따라 이 사건 전용농지에 관하여 농지전용허가가 의제되자, 안성시장은 2011. 12. 19. 청구인이 재차 제출한 자료를 바탕으로 아래와 같은 내용으로 농지보전부담금 부과명세서 등을 작성하여 피청구인 소속 농업정책과에 제출하였다.
- 아 래 -
아. 피청구인은 2012. 12. 28. 한국농어촌공사장에게 농지보전부담금 부과결정서, 농지보전부담금 부과명세서 등을 첨부하여 농지보전부담금 부과결정을 통보하였고, 한국농어촌공사장은 피청구인을 대행하여 2012. 3. 20. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 부담금의 납입통지(즉 이 사건 처분)를 하였다. 다만, 그 납입통지서는 같은 달 23. 청구인 본사에 송달되었고, 같은 달 26. 청구인 소속 경기지역본부에 배송하였다가 납부기한을 경과하여 2012. 4. 25. 이 사건 개발사업의 자금을 집행하는 ○○○○사업단에 도착하였다.
- 아 래 -
자. 이후 청구인이 위 납부기한(2012. 4. 19.)까지 농지보전부담금을 납입하지 않자, 피청구인의 대행자인 한국농어촌공사는 2012. 4. 26. 청구인이 체납한 이 사건 농지보전부담금과 그에 대한 100분의 5에 해당하는 가산금(9억 9187만 850원, 즉 이 사건 가산금)을 포함하여 독촉장을 발부하였다.
차. 한편, 피청구인은 이 사건 개발사업과 달리 ‘○○ 병점도시개발사업’, ‘○○ 고등보금자리주택사업’, ‘○○ 포일2지구 국민임대주택조성사업’ 등 개발사업에서는 농지보전부담금 부과결정이나 납입기한을 청구인이나 해당 사업사업단에 통보한 바 있다.
카. 반면, 피청구인의 대행자인 한국농어촌공사가 ‘○○세교 택지개발사업’, ‘○○○별내 택지개발사업’ 등 개발사업에서는 농지보전부담금 납입통지를 할 때 우편물수령지를 청구인 본사(경기도 ○○시 ○○구 ○○동 217번지)로 송부하였으나, 청구인은 모두 납입기한 내 농지보전부담금을 납부한 바 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「농지법」 제34조 및 제38조에 따르면, 농지를 전용하려는 자는 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 등을 제외하고 농림수산식품부장관의 허가를 받아야 하며, 농지전용허가를 받은 자나 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 자는 농지보전부담금을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다고 되어 있다. 또한 농지보전부담금을 내야 하는 자가 납부기한까지 내지 아니하면 관할청은 독촉장을 발부하여야 하고 체납된 부담금의 100분의 5에 해당하는 가산금을 부과하여야 한다고 되어 있다.
2) 「농지법 시행령」 제45조, 제47조 내지 제49조, 제53조 및 제71조에 따르면, 농림수산식품부장관은 택지개발지구 안에서 10만제곱미터 이상의 농지의 전용협의나 농지보전부담금 부과 등에 권한을 시ㆍ도지사에게 위임하고 있으며, 시ㆍ도지사가 농지보전부담금의 납입대상이 되는 농지의 전용이 수반되는 승인을 하려는 경우 농지보전부담금을 미리 납입하게 하거나 그 납입을 허가 또는 협의의 조건으로 하여야 하고, 이 경우 부과금액, 감면되는 시설이 있는 경우에는 그 감면비율, 그 밖에 징수에 필요한 사항을 결정해야 하고, 농지보전부담금의 부과금액은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 해당 농지의 개별공시지가의 100분의 30에 전용하는 농지의 면적을 곱하여 산출한 금액으로 한다고 되어 있다. 또한 관할청은 농지보전부담금의 수납업무를 한국농어촌공사로 하여금 대행하게 하며, 농지보전부담금의 부과금액이나 감면비율 등이 결정되면 농지보전부담금부과결정서에 관한 서류를 첨부하여 한국농어촌공사에 통보하여야 하다고 되어 있으며, 통보를 받은 한국농어촌공사는 그 통보받은 내용에 따라 농지보전부담금을 내야 하는 자에게 농지보전부담금의 납입을 통지하여야 한다고 규정되어 있다. 한편, 같은 법 시행령 제49조제3항에 따르면, 농지보전부담금의 납입기간은 납입통지서 발행일부터 30일로 하고 납입의무자가 부득이한 사유로 그 기간의 연장을 신청한 때에는 1차에 한하여 60일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다고 되어 있다.
3) 「행정절차법」 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 기타 필요한 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면 제1항제6호에 의한 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제4항에 따르면 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 통지를 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 항 제3호에는 ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’가 규정되어 있다. 같은 법 제22조제3항에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 제1항 또는 제2항의 경우외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있다.
나. 판 단
1) 청구인은 피청구인이 이 사건 부담금 부과처분을 하면서 「행정절차법」 제21조 및 제22조를 위반하였다고 주장하나,
살피건대, 행정절차법상의 행정처분의 사전통지절차는 행정절차법의 목적인 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위한 것이고, 의견제출의 기회부여절차는 상대방에게 불이익을 주는 처분을 함에 있어 그 상대방이 참여할 수 있는 기회를 제공하는 것으로서, 사전통지와 의견제출의 기회부여를 통하여 혹시 있을지 모르는 권리이익에 대한 위법ㆍ부당한 침해를 미연에 방지하고 행정청으로 하여금 자기시정의 기회를 갖도록 하는 데 그 취지가 있다고 할 것인바, 위 인정사실에 따르면, 피청구인의 대행자인 한국농어촌공사는 이 사건 부담금의 납입통지를 하면서 ‘통지사항에 이의가 있을 때에는 관할청(허가청)에 이의를 제기하시기 바랍니다’라고 기재되어 있는 납입통지서를 보내 피청구인은 청구인에게 의견제출의 기회를 부여한 점, 청구인은 이 사건 개발사업을 진행하면서 농지전용협의요청서, 농지보전부담금 부과명세서 등 농지보전부담금 부과에 필요한 일건 서류를 안성시나 피청구인(택지정책과)에 제출하여 피청구인이 이 사건 부담금을 부과하였고 청구인이 납기 내에 납부함을 전제로 실시계획을 승인하도록 한 피청구인의 농업정책과 협의의견에 대하여도 청구인은 ‘관계법 및 지침에 의거 농지보전부담금을 납부하겠음’이라는 조치계획 내지 의견을 피청구인 소속 택지계획과에 제출하여 피청구인이 이 사건 개발사업의 실시계획을 승인하였는바, 피청구인은 이 사건 부담금을 부과하기 이전에 처분의 내용에 관하여 사전통지를 하였으며 청구인은 그에 대해 의견을 제출하였다고 볼 수 있는 점, 이 사건 부담금이나 가산금은 납부의무자나 그 부과금액, 부과절차 등이 농지법령 등에 명확히 규정되어 있어 관할청에 재량의 여지가 없고 청구인은 그가 제출한 자료에 근거하여 이 사건 부담금이 부과되고 그 부과금액 등에 관하여 충분히 예상할 수 있는바 청구인에게 예상치 못할 불이익이 발생할 가능성도 적은 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 부담금 부과처분은 피청구인이 이미 사전통지를 하였거나 당해 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우로 볼 수 있으므로 이 사건 부담금 부과처분이 「행정절차법」 제21조 및 제22조를 위반하였다고 할 수 없고, 달리 이 사건 부담금 부과처분에 실체적, 절차적 하자가 있다고 볼 만한 다른 사정을 찾을 수 없으므로 피청구인의 위 부과처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
2) 또한, 청구인은 피청구인이 청구인에게 농지보전부담금 결정서를 보내지 않거나 그 납입통지서를 청구인 본사로 송부하여 자금을 집행하는 ○○○○사업단에 도착하였을 때는 이미 납부기한이 도과한 상태였으므로 이 사건 가산금 부과처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 농지보전부담금 결정서의 송부는 농지법상 한국농어촌공사가 그 납입통지를 함에 있어서 명시할 농지보전부담금 납부명의자, 납부금액 등을 명시하는데 사용될 수 있도록 관할 행정청으로부터 한국농어촌공사에 대해서만 보내는 내부적인 절차에 불과하여 청구인에게 위 결정서를 보내야하는 것은 아니라는 점, 청구인이 피청구인에게 제출한 실시계획 승인신청서나 농지전용협의 서류 등에는 청구인을 사업시행자로 하여 그 주소는 본사의 주소가 기재되어 있고 청구인이 요구에 따라 별도의 우편송달지가 기재되어 있지 않은 점, 이 사건 부담금의 납입통지서를 최초로 송달받은 청구인의 해당부서는 그 내용을 확인하였으면 전용목적에 기재된 개발사업을 주관하는 사업단이 어디인지 알 수 있고 그에 따라 위 납입통지서를 해당 사업단에 신속히 송부하여 부과된 농지보전부담금이 납부기한 내에 납부되도록 하여야 함에도 불구하고 이를 게을리하여 위 납입통지서를 최초로 송부받은 날부터 1개월이나 경과하여 ○○○○사업단에 전달하게 한 점, 청구인이 시행하는 다른 택지개발사업과 관련하여 한국농어촌공사가 농지보전부담금 납입통지서를 청구인 본사로 송부한 바 있으나 청구인은 그 다른 택지개발사업으로 인한 농지보전부담금은 납입기간 내에 납입한 점, 달리 이 사건 가산금 부과처분에 실체적, 절차적 하자가 있었음을 인정할만한 다른 사정은 보이지 않는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인의 이 사건 가산금 부과처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 전부 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
