【재결요지】 행정청이 재개발 및 재건축검토지역이 투기세력에 의하여 부동산투기(부동산가격의 상승과 분양권을 목적으로 기존의 단독주택 및 다가구주택을 다세대주택 등의 공동주택으로 전환하거나 신축하는 행위)가 우려되어 「건축법」제12조 제4항에 근거하여 건축허가제한내용을 공고하고 이를 근거로 건축허가신청을 거부하는 행정행위는 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2006. 12. 7. 청구인에 대하여 한 건축허가거부처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 2006. 12. 4. 피청구인에게 ○○구 ○○가 ○○필지 토지(이하, ‘이 사건 토지’라고 한다)를 대상으로 지상7층 연면적 1,571㎡ 규모의 근린생활시설 및 다세대주택을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하자, 피청구인은 2006. 12. 7. 이 사건 토지일대가 ○○제1종지구단위계획구역 재정비용역과 관련하여 도심재개발 검토지역에 포함됨에 따라 다수구민의 권익을 보호하고 도심재개발사업의 원활한 추진을 위하여 서울특별시에 건축허가제한이 요청된 지역이라는 이유로 청구인의 건축허가신청을 반려(이하, ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 토지는 토지이용계획상 도시지역, 제3종일반주거지역으로 이 이외에는 별다른 행위제한사항이 없는 토지로서, 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 「건축법」 제12조의 규정에 의거 건축허가나 건축물의 착공을 제한하고자 할 때에는 먼저 그 목적과 기간, 대상 건축물의 용도 및 구역의 위치, 면적과 구역경계 등을 상세하게 정하여 허가권자에게 통보하고 허가권자가 사전에 이에 대하여 공고한 다음에야 가능한 것임에도, 단지 피청구인이 서울특별시에 이 사건 토지일대에 대한 건축허가제한을 요청하였다는 사유만으로 토지이용계획상 지역ㆍ지구요건 및 건축관계법규에 적법하게 신청된 청구인의 건축허가신청을 반려함은 옳지 않다.
나. 토지에 대한 정보제공과 관련하여「토지이용규제기본법」제9조를 보면, 지방자치단체의 장은 지역ㆍ지구 등 안에서의 행위제한내용이 변경되는 경우에는 건설교통부장관에게 통보하고 국토이용정보체계를 통하여 제공되는 내용을 직접 변경하여야 한다고 되어있기 때문에, 피청구인은 이 사건 토지의 행위제한내용에 변경이 있는 경우에는 먼저 그 사실을 반영하여 토지이용정보를 제공하였어야 하는 것임에도, 이 사건 토지에 대하여 이와 같은 절차도 없이 지구단위계획수립완료시까지 건축허가가 불가하다며 이 사건 처분을 하여 청구인에게 금융비용 등의 막대한 경제적 피해를 주는 것은 위법ㆍ부당하다 아니할 수 없다.
다. 한편, 피청구인은 이 사건 토지와 같이 도심재개발검토지역에 포함되어있는 ○○구 ○○가 ○○필지를 대상으로 2006. 11. 20. 신청된 건축허가신청 건에 대하여는 같은 해 11. 23. 아무런 제한 없이 건축허가 한 사실이 있는데, 이는 동일조건의 이 사건 토지와 비교하여 볼 때 위 ○○필지 토지에 대해서는 건축허가 하고 이 사건 토지에 대해서는 건축허가를 반려한 것이 되어 평등의 원칙과 행정의 자기구속의 법리에 반하는 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 토지를 포함한 ○○구 ○○가 ○○일대는 청구인이 건축허가를 신청하기 이전인 2006. 12. 1. ○○제1종지구단위계획구역 내 건축허가제한을 위한 구청장방침(제179호, 2006. 12. 1.)에 따라 서울특별시에 건축허가제한이 요청된 지역으로서, 서울특별시로부터 2006. 12. 18. 건축허가제한이 결정 통보되어 같은 해 12. 21. 건축허가제한이 공고되었다.
나. 위와 같이 건축허가를 제한하게 된 것은 이 사건 토지일대에 대하여 도심재개발구역이 지정될 경우 부동산가격상승을 노리고 기존 단독ㆍ다가구주택을 다세대주택 등으로 전환 또는 신축하여 매각하려는 일명 ‘지분쪼개기’ 등의 악성투기가 성행할 우려가 있고, 또 이러한 ‘지분쪼개기’로 인해 구역 내 조합원수가 증가되어 일반분양분의 감소에 따른 사업성 악화로 선량한 다수 지역주민의 재산상 피해는 물론 주민 간 반목이 초래되어 재개발사업 시행 시 심각한 부작용이 예상됨에 따라 이러한 폐해를 방지하고자 건축허가를 제한하게 된 것이다.
다. 이에, 근린생활시설(21호) 및 다세대주택(12세대)의 신축을 위한 청구인의 건축계획은 기존 건축물(지상1층, 근린생활시설)의 규모와 비교하여 상대적으로 32명의 조합원 수 증가를 가져오는 계획이어서, 도심재개발기본계획수립과 더불어 ‘지분쪼개기’로 시세차익을 목적으로 한 투기세력의 성행이 우려되고, 사업시행에 따른 건축물의 철거로 인하여 건축비가 낭비되는 등 사회적ㆍ경제적 비효율의 원인이 되는 불합리한 건축계획인바, 따라서 이 사건 토지일대에 대한 건축허가제한공고일 이전인 2006. 12. 4.자 청구인의 건축허가신청에 대하여, 다수구민의 권익보호와 원활한 재개발사업의 시행을 위하여 이 사건 처분을 한 것은 적법ㆍ타당하다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
건축법 제8조, 제8조의2, 제12조
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조
나. 판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 이 사건 토지는 도시지역, 제3종 일반주거지역, 지구단위계획구역 및 도로(저촉)로 계획된 토지로서, 청구인은 이 사건 토지를 대상으로 2006. 12. 4. 피청구인에게 건축면적은 314.92㎡이고, 연면적은 1,571㎡이며, 건폐율은 46.98%이고, 용적률은 234.57%인 지상7층 규모의 다세대주택 및 제2종 근린생활시설을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하였다.
(나) 피청구인은 2006. 5. 12. 관내 ○○제1종지구단위계획구역에 대한 재정비용역에 착수하였고, 당해 용역의 시행과정 중 일부 재개발 및 재건축검토지역이 투기세력에 의하여 부동산투기(부동산가격의 상승과 분양권을 목적으로 기존의 단독주택 및 다가구주택을 다세대주택 등의 공동주택으로 전환하거나 신축하는 행위)가 우려되자, 아래와 같은 지역에 대하여 같은 해 12. 1. 건축허가제한을 위한 구청장방침을 수립(방침 제179호)하고, 같은 날 서울특별시장에게 건축허가제한을 신청하였다.
※ 건축허가제한내용 :「건축법」제8조에 의한 건축허가, 같은 법 제9조에 의한 건축신고, 같은 법 제14조에 의한 용도변경 및 건축물대장 기재사항변경(전환포함, 단 주택으로 변경하는 것만 제외), 기타 세대수를 증가시키는 일체의 행위
(다) 이에, 서울특별시장은 2006. 12. 18. 피청구인이 위와 같이 신청한 건축허가제한요청에 대하여 공고일로부터 2년간(다만, 건축허가제한기간이내라도 지구단위계획을 결정ㆍ고시하는 경우에는 당해 지구단위계획의 효력이 발생하기 전까지) 건축허가를 제한하도록 승인하고 통보하였다.
(라) 그러자, 피청구인은 2006. 12. 21. 서울특별시○○구공고 제2006-551호로 위 건축허가제한내용을 공고하였고, 이 사건 토지는 위 건축허가제한지역인 용산구 한강로3가 40-641 일대에 포함되어있다.
(마) 한편, 피청구인은 이 사건 토지일대에 대하여 2006. 10. 13.부터 같은 해 11. 29.까지 접수된 11건의 건축허가신청에 대해서는 건축허가하고, 건축허가제한을 위한 구청장방침 수립시점인 같은 해 12. 1. 이후에 접수된 건축허가신청에 대해서는 건축허가를 반려(청구인 신청포함)하였다.
2) 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 이 사건 토지일대가 ○○제1종지구단위계획구역 재정비용역과 관련하여 도심재개발 검토지역에 포함됨에 따라 다수구민의 권익을 보호하고 도심재개발사업의 원활한 추진을 위하여 서울특별시장에게 건축허가제한을 요청한 지역 내라는 것을 주요이유로 하고 있으므로, 이것이 건축허가를 거부할 정당한 사유였는지에 대하여 판단하여 본다.
(가) 먼저 피청구인이 위 제2006-000호 건축허가제한 공고에 의하여 청구인의 건축허가신청을 적법하게 반려할 수 있는지 여부를 보건대, 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고,「건축법」제12조 제4항에 의하면, 시ㆍ도지사는 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 건축허가 또는 건축물의 착공을 제한하는 경우에는 그 목적ㆍ기간, 대상착공물의 용도 및 대상구역의 위치ㆍ면적ㆍ구역경계 등을 상세하게 정하여 허가권자에게 통보하여야 하며, 통보받은 허가권자는 지체 없이 이를 공고하여야 한다고 규정하고 있으므로, 시ㆍ도지사 등에 의한 건축허가제한은 허가권자의 공고로 인하여 비로소 대외적인 효력이 발생한다고 보아야 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지일대에 대한 건축허가제한 공고는 이 사건 처분일인 2006. 12. 7. 이후인 같은 해 12. 21.에야 비로소 이루어졌으므로, 위 제2006-551호 건축허가제한 공고는 청구인의 건축허가신청을 반려할 수 있는 적법한 근거라고 할 수 없고, 나아가 피청구인이 비록 이 사건 처분일 이전인 2006. 12. 1. 내부적으로 이 사건 토지일대에 대하여 세대수를 증가시키는 건축허가를 제한하기로 결정하고 이를 서울특별시장에게 요청하였다하더라도, 서울특별시장의 건축허가제한 통보와 그 대외적인 공고가 없는 한 그러한 사정만으로 청구인의 건축허가신청을 반려하는 것이 건축법 제12조의 규정에 따른 적법한 처분이라고 볼 수 없다.
(나) 그러나「건축법」제8조의2 제1항,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 제1항 제3호에 의하면, 건축허가권자는 허가대상 건축물의 용도ㆍ규모 또는 건축물을 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 도시계획사업의 시행에 지장이 없는 경우에만 건축허가를 하여야 하고, 또 관계법령이 정하는 제한사유에 해당하지 않는다하더라도 공익상의 필요가 인정되는 경우에는 법규상 명문의 규정이 없어도 이를 허가하지 아니할 수도 있다고 할 것인바(대법원 1995. 10. 13. 선고 94누14247 판결 참조), 청구인이 신축하려고 하는 다세대주택 및 제2종 근린생활시설이 이 사건 토지를 포함한 한강로3가 40-641 일대에 대한 도시계획사업의 시행에 지장이 있는지 여부 혹은 관계법령에서 정한 제한사유 이외에도 청구인의 건축허가신청을 반려하는 것이 공익상의 필요가 있었는지 여부에 대하여 본다. 보건대, 도심재개발사업은 사회ㆍ경제적 여건의 변화로 인하여 도심지 또는 부도심지와 간선도로변의 기능이 부적합하거나 쇠퇴되어 토지의 효율적이고 합리적인 이용이 어려운 시가지를 대상으로 그 기능을 회복하거나 전환함으로써 새로운 도시환경을 창출하고자 하는 도시계획사업의 일종으로서, ○○가 ○○ 일대도 이러한 차원에서 그 후보지로 지정된 것이라 할 것인데, 이러한 도시계획사업 후보지 내에서 기존 건축물의 세대수를 증가시키는 건축허가신청이 받아들여질 경우 연쇄적으로 재개발사업으로 신축될 아파트분양권을 목적으로 한 동종의 건축허가신청이 남발되어 불량시가지개발로 인한 도시환경개선이라는 도심재개발사업의 공익적 취지가 몰각되고, 기존 사업지구 내에서 오래전부터 거주해 오던 주민들의 사업비 부담이 증가하는 등 사업시행 자체에도 중대한 지장이 초래될 개연성이 높은 점, 청구인이 비록 건축허가를 받는다하더라도 이 사건 토지일대가 정비구역으로 지정ㆍ고시되고 이를 근거로 재개발사업이 진행될 경우 신축한 건축물은 철거될 가능성이 높아 청구인의 건축비 등 불필요한 자원낭비가 초래된다는 점, 청구인의 건축허가신청 당시 이 사건 토지를 포함한 ○○제1종지구단위계획구역의 재정비 용역이 이미 발주 공고되고 당해 용역이 착수되어 기본계획 및 부문별 계획이 수립 중이었고, 청구인도 이러한 사정을 어느 정도는 알고 있었다고 보이는 점 등 여러 사정을 종합하면, 피청구인이 청구인의 다세대주택 및 제2종 근린생활시설 신축허가로 인하여 장차 추진될 이 사건 토지일대에 대한 재개발사업의 지장이 초래되고 사업시행으로 인한 신축건물의 철거 등 경제적 피해를 방지하기 위한 공익상의 필요에 의하여 청구인의 건축허가신청을 제한한 것은 적절하다 할 것이므로, 이를 피청구인이 건축허가와 관련한 재량권을 남용한 것이라고 볼 수 없다(한편, 앞서 본 바와 같이 피청구인이 ○○가 ○○필지외 10건에 대해 세대수 증가를 위한 다세대주택 등의 신축을 허가한 사항은 투기적 건축행위로 재개발사업에 지장이 초래되는 것을 방지하기 위하여 피청구인이 내부적으로 건축허가를 제한하기로 결정하기 이전에 접수된 건축허가신청 건에 한한 것이었으므로, 이러한 피청구인의 행위는 수긍할 수 있는 것이고, 따라서 위에서 본 공익상의 필요에 비추어 이 사건 처분이 형평의 원칙에 반한다거나 행정의 자기구속의 법리에 반한다고 볼 수도 없다).
(다) 그러므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
