【재결요지】 행정청은 건축허가신청이 건축법, 국토의계획 및 이용에관한 법률 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법 조항에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 지역정서에 상당한 저해요소가 있는 이른바 주민기피시설(변전소 등) 대하여 현재 인근 주민들이 민원을 제기하고 있다고 하여 건축허가신청을 불허하는 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2007. 2. 9. 청구인에 대하여 한 건축허가거부처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2007. 2. 9. 청구인에 대하여 한 건축허가거부처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인이 2007. 1. 23. 피청구인에게 ○○구 ○○동 ○○외 1필지 1,912.1㎡ 토지(아래에서는, ‘이 사건 토지’라고 한다)를 대상으로 지하6층, 지상5층 연면적 9,770.75㎡ 규모의 근린생활시설(변전소 등) 및 업무시설을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하자, 피청구인은 같은 해 2. 9. 청구인의 건축허가신청은「서울특별시 건축조례」제6조 및 피청구인의 자체 건축위원회 자문기준에 의거 건축위원회의 자문을 거쳐보니 이 사건 토지에 변전소 용도의 시설물을 건축하는 것은 ‘지역정서에 상당한 저해요소가 있다’고 의견제시 되었다는 이유로, 청구인에 대한 건축허가를 거부(아래에서는, ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법 조항에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 한편, 장례식장 설치에 대하여 현재 인근 주민들이 민원을 제기하고 있다 하더라도 민원이 있다는 사정만으로 건축허가를 불허할 사유는 되지 못한다는 대법원의 판시가 있었음에도 어떠한 법적근거나 객관적 사유 없이 이 사건 처분을 한 것은 피청구인의 자의적 판단에 불과하다.
나. 특히, 피청구인은 변전소를 비롯하여 장례식장, 골프연습장 등을 지역정서에 상당한 저해요소가 있는 이른바 주민기피시설로 분류하여 위 시설물에 관한 건축허가를 건축위원회의 심의(자문) 대상에 포함시키고 있으나, 변전소는 국민의 기초편익시설이자 해당지역주민들에 대한 안정적 전력공급을 위한 필요불가결한 시설로서 오히려 피청구인이 적극적으로 주민을 설득하여 유치하여야 할 것인바, 이를 주민기피시설로 분류하는 것은 부당하고 그 법적근거도 없다.
다. 피청구인이 설치한 건축위원회는 단순한 자문기구에 불과한 것으로 그 자문결과가 피청구인을 기속하는 것으로 볼 수는 없는 것이며, 또한 변전소의 설치가 ‘지역정서에 상당한 저해요소가 있다’는 건축위원회의 검토내용 역시 고도의 불확정 개념에 해당하는 주관적인 판단에 불과한 것이므로 이를 적법한 건축허가신청을 반려할 수 있는 처분사유로 삼을 수는 없는 것이다.
라. 최근 들어 전기이용량의 급격한 증가로 안정적이고 효율적인 전력공급의 필요성이 날로 증가하고 있는 것이 현실이고 보면 이를 위한 변전소의 설치로 인하여 인근 주민들의 편익이 증대되는 공익적 측면도 있다 할 것인데, 피청구인이 이 사건 처분을 통하여 얻을 공익목적이 무엇인지도 불확실한 상태에서 공익과 사익 간의 비교ㆍ형량을 그르치고 변전소의 설치로 인하여 지역정서에 미칠 저해요소가 수인한도를 넘을 정도의 심각한 수준은 아니하는 점 등을 고려하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다고 아니할 수 없다.
3. 피청구인 주장
가. 이에 대하여 피청구인은, 청구인의 건축행위는 건축대지 인근주민의 이해를 전혀 고려하지 않은 것으로서, 이 사건 토지 인근은 다수의 주택과 영세상가 등이 밀집한 지역으로 타 지역과 비교하여 열악한 주거환경에 처해 있는데 청구인의 건축행위로 인해 이곳에 변전소까지 추가로 들어서게 된다면 더더욱 주거환경이 악화될 것은 불 보듯 뻔한 일이며, 이에 건축위원회도 청구인의 건축행위가 지역정서에 상당한 저해요소가 있다고 자문하였고, 인근주민 역시 청구인의 건축행위를 반대하는 다수의 민원을 제기하고 있는 실정인바, 따라서 이와 같은 공익적 측면을 고려하여 이 사건 처분을 한 것은 어느 모로 보나 적법ㆍ타당하다고 주장한다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
건축법 제8조, 제8조의2
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류, 구술심리 중 당사자의 답변취지 등에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 이 사건 토지는 도시지역, 제2종 일반주거지역 등의 용도지역에 해당하는 토지로서, 청구인은 2007. 1. 23. 이 사건 토지를 대상으로 건축면적은 867.6㎡이고 연면적은 9,770.75㎡이며 건폐율은 45.37%이고 용적률은 199.36%인 지하6층, 지상5층 규모의 업무시설 및 근린생활시설을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가를 신청하였고, 위 시설물의 지하에는 변전소가 설치될 계획이다.
(나) ○○○외 814명이 2006. 5. 8. 피청구인에게 이 사건 토지에 변전소 용도의 주민혐오시설이 건립되는 것은 절대 반대한다는 취지의 탄원서를 제출하자, 피청구인은 같은 해 5. 16. 이 사건 토지상의 복합변전소 건축과 관계된 ○○전력공사 ○○전력관리처장에게 이 사실을 알려 위 민원사항을 감안하여 변전소 입지계획에 보다 신중을 기하여 줄 것을 요청하였다.
(다) ○○전력공사는 2006. 8. 2. ○○구 ○○동 및 ○○동 일대와 인근지역의 지속적인 지역개발에 대비하여 안정적인 전력공급능력을 확보하고자 2008. 4. 준공을 목표로 154kV 복합변전소(최종 4Bank) 유치를 위한 사업시행자 공모(1차 공모는 신청자 모두 결격처리 됨)를 하였고, 같은 해 12. 18. 사업자선정위원회의 심의를 거쳐 청구인을 당해 사업시행자로 선정하였다.
(라) 위 최종 사업자 선정에 앞서 ○○전력공사가 2006. 3. 7. 피청구인에게 이 사건 토지에 복합변전소가 건설될 경우 피청구인의 도시계획사업에 지장이 있는지를 질의하자, 피청구인은 같은 해 3. 24. 옥내에 설치하는 변전시설은 도시관리계획으로 결정되는 대상시설물이 아니므로 지하에 설치계획인 변전시설을 포함한 복합용도의 건축계획에 대하여는 건축과와 별도 협의하도록 답변하였다.
(마) 피청구인은 2006. 12. 26.「건축법」제4조,「서울특별시 건축조례」제6조 등을 근거로 구 건축위원회의 심의(자문)기준을 마련하고 장례식장, 변전소, 골프연습장 등 일명 주민기피시설의 건축허가신청이 있는 경우 위 위원회의 자문을 거쳐 그 자문결과가 지역정서에 상당한 저해요소가 있다고 검토될 때에는 건축허가를 불허할 수 있도록 하였다. 이에, 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가신청에 대하여 위 위원회의 자문을 거쳤는데, 위 위원회가 2007. 2. 5. ‘건축불허’를 결정하자, 같은 해 2. 9. 이를 근거로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
(바) 한편, 서울시내에는 현재 ○○구 ○○동 ○○필지상 ○○변전소외 29개 곳에 복합변전소가 건설되어 운전 중에 있고, ○○구 ○○동 ○○필지상 ○○변전소외 4개 곳에 복합변전소가 건설 중에 있으며, 위 복합건축물의 각 용도를 보면, 오피스텔이나 아파트, 상가건축물 등 다양한 용도이다. 또한, 이 사건 토지가 위치한 ○○동 일대는 인근의 ○○구와 ○○구 소재의 변전소에서 전력을 공급받고 있는 실정인데, 2008년도 이후에는 이 지역일대에 뉴타운사업과 같은 재개발사업 추진 등에 의한 연도별 신규공급 부하 등으로 위 변전소만으로는 전력공급의 부족이 예상되어, 이에 대비하는 차원에서 ○○전력공사에서는 이 사건 토지에 복합변전소의 건설을 추진하였다.
2) 이 사건 처분의 주요사유에 비추어 보면, 청구인의 건축허가신청이 건축법 등에서 요구하는 어떠한 법적요건에 불비 되었다기보다는 당해 신청에 대하여 피청구인 이 구 건축위원회의 자문을 받아보니 ‘지역정서에 상당한 저해요소가 있다’는 자문결과가 있었고, 이 사건 토지 인근주민들이 청구인의 건축행위(특히, 변전소를 신축하는 것)를 반대하는 다수민원을 제기하였다는 것 등을 처분의 주요사유로 삼아 피청구인이 이 사건 처분을 한 것을 알 수 있는바, 그렇다면, 이 점이 건축허가를 반려할 수 있는 정당한 사유인지를 살펴보면 이 사건 처분이 적법ㆍ타당한지에 대하여 넉넉히 알 수 있을 것이므로, 이 점에 대하여 본다.
(가) 우선,「건축법」제8조 제1항은 21층 이상의 건축물 등 대통령령이 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시 또는 광역시에 건축하고자 하는 경우 이외에 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 여기서 위 규정에 의한 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이다(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조). 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 위 관련법리와 앞서의 인정사실에 의하면, 건축위원회는 피청구인의 자문기관에 해당하는 것으로서 비록 피청구인의 구 건축위원회가 청구인이 신축하려는 건축물(변전소 등)에 대하여 ‘지역정서에 상당한 저해요소가 있다’라고 자문하였다 하더라도 이는 건축 관계법규에서 정하는 제한사유와 관련된 것이라 볼 수 없기 때문에, 원칙적으로 피청구인이 이 사건 건축허가신청을 접수하고 이것이 건축 관계법규 등에서 정하는 제한사유에 해당하는지에 대한 실체적 판단에 나아가지 아니한 채 위 건축위원회의 자문결과에만 터 잡아 곧바로 건축허가신청을 거부할 수는 없다 할 것이고, 또 이 사건 토지 인근주민들이 변전소 신축이 포함된 청구인의 건축행위를 반대하는 다수민원을 제기하였다 하나, 이것이 법령 등에 근거한 정당한 민원제기라고 볼 아무런 증거가 없고 건축허가와 관계된 법령 등에서 이를 건축허가의 제한사유로 규정하고 있지도 않으므로, 이 역시 건축허가를 제한할 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 정하는 제한사유로 인정할 수 없다.
(나) 뿐만 아니라, ① 변전소 용도의 시설물은 이 사건 토지의 용도지역 제한내용에 의할 때 그 설치가 제한되는 건축물이 아니라는 점과, ② 피청구인은 이 사건 토지 인근지역의 교육 및 주거환경이 상대적으로 열악하고 변전시설의 인체 유ㆍ무해 논란 등으로 이를 건설할 경우 지역개발 및 주거환경개선에 악영향을 줄 수 있다고 주장하지만, 위와 같은 환경적인 여건만으로는 건축허가를 제한할 수 없는 것이고, 변전시설의 유해여부 또한 이를 입증할 객관적 증거가 부족하여 검증되지 않은 내용이어서 이러한 사유만으로 변전시설의 건축이 공공복리증진에 반한다고 단정할 수 없는 점, ③ 청구인의 건축허가신청은 지하1층에서 지하6층까지 변전소를 설치하고 지상1층에서 지상5층까지는 근린생활시설 및 업무시설을 건축하려는 내용으로 이와 같은 형태의 복합변전소가 최근 도시지역에서 증가하는 추세에 있고(변전시설과 아파트가 복합된 건물도 있다), 이와 같이 하는 경우는 전선 등 기타시설이 지중화 되어 있어서 주민안전 등의 측면에서 별다른 위험요소를 증가시키지 않는 것으로 평가되고 있으므로 지하 변전시설 외에 지상 건축물은 주변여건이나 지역정서에 부정적인 영향을 미친다고 볼 수 없는 점, ④ 피청구인이 변전소 건축대체부지로 제안하는 인근 자원회수센터 건립부지는 주택가와 떨어져 있는 점 등에서 안정성 확보의 측면에서는 양호하다 할 것이나, 변전시설 외에 다른 용도로는 효용성이 떨어져 보이고, 청구인이 복합변전소의 사업시행으로 얻는 경제적 이익(임대료 등)을 배제한 타당한 근거를 찾아보기 어려운 점, ⑤ 변전소의 건립으로 인하여 인근주민들에게 미치는 불안감 등의 제거가 변전소가 건립되지 못함으로 인하여 입을 지역 내 공중의 이익에 우선한다고 쉽게 단정하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 피청구인의 이 사건 처분사유는 선뜻 수긍이 가지 않는 것이므로 이를 받아들이기 어렵다.
(다) 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
