국민권익위원회 행심2014-58, 2014. 3. 26., 인용

【재결요지】 청구인이 제출한 설계개요에는 주차계획이 법정 3대에 계획 4대로 기재되어 있고, 건축허가신청서에서도 총 주차대수는 4대로 기재하고 있으며, 청구인이 이 사건 건축허가 신청 이전에 피청구인과 사전협의 시 피청구인은 현황도로인 ○○로○○번길을 진입도로로 이용하려면 인접한 당 현황도로 토지소유자의 토지사용동의서를 첨부할 것을 요구하여, 청구인은 ○○로○○번길 소유자에게 토지사용 동의를 구하기 위해 접촉하였지만 토지사용 또는 토지매입에 대한 합의를 이루지 못하여, 그 후 성당동 및 축소한 주차장건물을 ○○로◇◇번길에서 진입하게 하고, 사전협의 시 주차장으로 계획하였던 부지를 ○○광장으로 변경하는 방안으로 설계하여 이 사건 건축허가 신청을 한 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인이 이 사건 신청지에 신청한 종교시설(성당) 및 공작물(주차장) 신축을 위한 건축 및 개발행위허가 신청은 주차계획이 4대인 것으로 보아야 할 것이고 ○○광장을 주차장으로 볼 수는 없는 것으로서, 「건축법」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 적법한 건축계획이라고 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 건축허가 신청이 관계법령이 정한 허가기준에 위배되지 아니하고, 피청구인의 건축허가 신청에 대한 허가권이 행정청의 재량행위라 하더라도 본 처분으로 인하여 상대방이 입게 될 불이익을 비교ㆍ교량하여 판단하여야 하는바, 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이며, 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령에서 정하는 제한사유에 해당되지 않으며 달리 건축허가를 제한할 중대한 공익상 필요가 있다고 인정하기도 어렵다할 것이므로, 이 사건 불허가 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 【주문】 피청구인이 2013. 12. 13. 청구인에게 한 건축 불허가처분은 이를 취소한다. 【청구취지】 피청구인이 2013. 12. 13. 청구인에게 한 건축 불허가처분은 이를 취소한다는 재결을 구함. 【이유】 1. 사건개요 가. 청 구 인 : 재단법인 ○○재단 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2013. 11. 22. ○○시 ○○동 ○○ 외 4필지(대,전,3,397㎡,제2종일반주거지역)(이하 “이 사건 신청지”라 함) 상에 종교시설(성당, 1동, 지상1층, 건축면적 433.26㎡, 연면적428.1㎡) 및 공작물(주차장, 4대, 79.56㎡)을 건립하기 위하여 피청구인에게 건축허가신청을 하였으나, 2013.12.13. 피청구인으로부터 “1) 신청부지의 주출입구 및 ○○광장 출입구로 이용되는 도로는 지목이 도로가 아닌 개인사유지로 이루어진 폭이 2m정도의 협소한 현황도로로서 종교시설이 건립될 경우 동 도로를 이용하여 차량과 신도들의 통행이 이루어져 심각한 교통체증 발생 등 주민들의 통행에 심각한 불편을 유발될 것이므로,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」[별표 1의2](개발행위허가기준) 제1호 마목의 기준에 적합하지 않으며, 2) 또한 신청지 인근 주민들로부터 종교시설(성당)이 건립될 시 인접도로 협소로 교통체증 등 주민생활에 불편사항이 야기되고, 아울러 인근의 종교시설(○○교회)로 인하여 주민불편사항을 겪고 있는 상태에서 추가로 종교시설(성당)이 건축될 경우 주민불편사항이 더욱 가중될 것을 우려하여 성당건립을 반대하는 민원이 제기되는 점을 감안하여 인근 주민 생활환경에 부적합하므로 불허가 처리함”을 사유로 한 불허가처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 사업의 진행과정 가) 청구인은 「민법」제32조에 의해 설립된 비영리법인으로 ○○ 지역의 천주교 선교, 구료, 자선을 주 목적사업으로 하는 재단 종교법인이다. 나) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○번지 외 4필지 토지(3,397㎡, 이하 이 사건 ‘신청지’라고 한다)에 종교시설(성당동 428.1㎡ 및 공작물주차장 79.56㎡)을 신축하기 위하여 건축사사무소에 건축허가 신청에 관한 권한을 위임하여 건축행정시스템 세움터를 통해 2013. 11. 22. 건축 인허가 신청을 접수하였다. 다) 청구인의 건축 인허가 신청 대리인인 건축사가 건축허가 신청 이전에 피청구인의 허가민원과 건축담당공무원과 사전협의 시 담당공무원은 현황도로(○○로○○번길)를 진입도로로 이용하려면 인접한 당 현황도로 토지소유자의 토지사용동의서를 첨부할 것을 요구하였다. 이에 청구인은 현황도로(○○로○○번길) 소유자에게 토지사용 동의를 구하기 위해 접촉하였지만 토지사용에 대한 합의점을 찾지 못하였고, 더 나아가 매입까지 시도하였지만 당 토지소유자는 매각의사가 없었다. 그리하여 부득이 성당동 및 주차장건물을 전면 10m도로(○○로◇◇번길)에서 진입하는 방안(당 건축허가신청안)으로 변경하여 건축 인허가를 진행하게 되었다. 라) 당해 2m막다른도로(○○로○○번길)는 ○○동 388-4,5번지(지목: 도로)로 도로 연장선상이며 현황측량 및 지적공사에 의뢰하여 경계측량을 실시한 결과 인접 주택의 개인사유지 일부와 청구인의 토지 일부와 연장되어 실제 전체 구간 3 ~ 3.5m 폭의 통과도로로 형성되어 있다. 현재 인접 주택(청구인의 토지사용동의 요청을 거부한 토지소유자의 주택 포함)의 진입도로로 사용되고, 우ㆍ오수관거도 매설되어 있으며, 지역주민의 보행 및 차량통행이 이루어지고 있음에도 불구하고 건축담당공무원은 사전협의시 당 현황도로로는 보행 및 차량통행이 불가하다고 주장하였기에 당 건축계획으로 변경하여 사업을 추진하게 되었던 것이다. 마) 2013. 12. 5. 허가민원과 외 건축인허가 관련 협의부서의 협의된 결과가 허가민원과 건축담당공무원에게 회신 완료되었으나, 2013. 12. 13. 허가민원과 개발행위담당공무원이 허가불가로 재협의 회신을 하였다. 허가불가 회신 이전에 개발행위담당공무원이 부지 내 자연석 쌓기에 대한 해당 기술사의 구조검토서류를 요청한 바 있으며, 2013. 12. 4. 청구인은 해당 사항의 보완을 완료하였다. 그런데 그 이후 아무런 보완요청 없이 일방적으로 재협의 회신을 허가민원과 건축담당에게 통보하여 최종 허가불가로 처리되었다. 바) 2013. 12. 13. 15:26에 개발행위담당공무원이 보완완료 회신을 보냈으며, 건축담당공무원이 2013. 12. 13. 15:27에 불허가 처리를 하였다. 보완사항이 발생될 경우 관련부서 담당으로부터 보완내용을 유ㆍ무선상 통보받고 처리하는 것이 일반적인 사례인데 이런 절차가 생략되고 아주 짧은 시간에 완료 처리가 되었던 것이다. 사) 청구인이 건축 불허가 통보를 받은 후, 청구인의 건축 인허가 신청 대리인인 건축사가 허가민원과 건축담당공무원 및 허가불가 재협의 회신 통보를 했던 개발행위담당공무원과 2013. 12. 16. 차례로 면담하였으며, 그 면담에서 개발행위담당공무원의 말을 인용하면 “건축담당공무원이 허가불가에 관한 내용을 사전에 개발행위담당공무원 본인에게 지적해 주었으며 이를 근거로 하여 재협의 내용(허가불가)을 회신하였다.”고 하였고, “회신 내용 중 일부는 건축담당공무원이 작성하였다.”고 한다. 2) 사업의 처분 개요 위에서 본 바와 같이 청구인은 신청지에 「건축법」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거하여 작성한 설계도서로 건축허가 및 개발행위허가를 사전에 건축담당공무원과 협의를 하였으며, 이에 따라 변경된 계획으로 건축 인허가를 진행하였으나, ‘성당이 건립되면 주변일대에 교통체증을 유발하기에 성당 건립을 반대하는 주변 민원이 제기된다’는 이유로 허가권자가 일방적으로 건축허가 불가통보 처분을 하였다. 나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 1) 처분의 위법성 가) 「건축법」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거하여 건축물 축조와 개발행위 등을 관련법령에 정해진 적법한 요건을 갖추어 건축물 및 대지 계획을 하였다. 신청지로의 진입은 10m도로(○○로◇◇번길)에서 보행자 및 차량진입이 이루어진다. 2m막다른도로(○○로○○번길)는 도로 연장선상으로 사유지 일부와 청구인의 토지 일부가 연장되어 3 ~ 3.5m 폭으로 통과도로가 형성되어 있어 실제 ○○로 구간에서 신청지로 다양한 방법으로 접근할 수 있다. 그리고 신청지는 인근의 ○○교회와는 직선거리로 200m 가량 떨어져 있으며 ○○교회는 25m도로(○○로)에 직접 접한 곳으로 25m도로(○○로)에서 차량 및 보행자 진입이 이루어지고 있다. 따라서 결코 주변교통 흐름에 지장(건축 불허가처분의 주 사유)을 주지 않을 것이라 판단된다. 또한 인접 주택 소유자 및 지역 주민들의 원활한 통행을 위하여 현황 3 ~ 3.5m 통과도로(○○로○○번길)에 청구인의 토지를 좀 더 편입시켜 통과도로의 폭을 전반적으로 4m로 확장하여 보행 및 차량통행이 좀 더 용이하도록 계획하였다. 나) 성당 건립을 반대하는 민원이 제기되는 사항에 대해서는, 허가권자가 건축주로 하여금 지역 주민들에게 당해 건축허가신청 사항을 설명을 할 수 있도록 그 방법을 제시하여 건축주가 민원을 조기에 해소시킬 수 있는 여건(건축주의 주민설명회 등)이 마련될 수 있도록 중재를 했어야 하는데 그러하지 않았던 것이다. 다) 이 모든 것을 종합해 보면, 신청 민원에 대하여 여러 이해관계자들의 주장을 중재하고 소통하고 다각면으로 법 적용사항과 재량권 적용사항들을 신중히 검토한 후 판단을 해야 하는 피청구인이 지역주민의 일방적인 시각에서만 판단한 ‘소극적인 행정처분’이라고 밖에는 여겨지지 않는다. 2) 처분의 부당성 당해 성당 신축은 ○○ 지역 등을 대상으로 원활한 사목(선교)활동을 하고자하는 바람으로 계획되었다. 신청지 주변은 소규모 주택으로 이뤄진 곳으로 2011. 10월에 당 신청지를 매입하여 이후 기존 건물을 철거하고 현재는 나대지 형태로 관리를 하고 있던 곳이다. 신청지 인접에는 연립주택 및 소규모 단독주택이 있으며, 경사가 완만한 곳으로 대지로의 접근 또한 원만하게 이뤄질 수 있는 곳이다. 현재 신청지만 나대지로서 우범지역으로 전락할 수 있는 환경이며 신청지에 인근 주민들이 자주 생활쓰레기를 무단으로 투기하여 관리인을 별도로 두어 지속적으로 관리를 해오고 있다. 건축물이 완공되면 자연스레 주변과 어우러져 상호간 상생되어 질 것이라 여겨진다. 또한 금번 건축 불허가 처분으로 건축물이 완공되지 않을 시 재산권 행사에 어려움이 야기될 것이고, 해당 성당의 주임신부의 발령이 지연되어 관리 및 사목(선교) 계획을 변경해야 할 지경에 이르렀다. 다. 결론 1) 따라서 이번 건은 「건축법」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 적법한 건축계획이며 소규모(성당동 428.1㎡ 및 공작물주차장 79.56㎡)의 종교시설 건축물로 인근의 교통흐름에 지장을 주지 않을 것이다. 2) 도시교통정비지역(단일면적 15,000㎡) 및 교통권역(단일면적 22,500㎡)의 종교시설 건축물일 때 교통영향평가(교통영향분석 개선대책의 수립) 대상 및 범위에 따라 교통지수를 감안한 주차시설 확보 및 진입로 확충 등을 개선 보완 할 수 있는 상황이지만, 당해 건축허가신청 건축물은 소규모로 이에 해당되지 않으며, 성당 건립을 반대하는 민원이 제기된다는 점을 고려하여 인근 주민 생활환경에 부적합함을 이유로 불허가 통보 처분을 한다는 것은 토지소유자의 재산권을 제대로 행사하지 못하게 하는 행위이다. 3) 또한 건축허가 불가 처분이라는 중대한 사항을 사전 연락 없이 일방적인 통보로 청구인의 건축허가민원을 불가로 마무리 하려고 했던 행정처리는 허가권자의 적절치 못한 행위라 판단된다. 4) 따라서 당 건축허가신청 계획은 적법한 것이며 보완사항이 있으면 충분히 보완 조치할 수 있음에도 그러한 기회조차 갖지 못하도록 한 것은 허가권자의 재량권을 일탈ㆍ남용한 부당한 행위이므로 이 처분(건축 불허가 처분)을 취소하여 주기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2013. 11. 22. 이 사건 신청지에 종교시설(성당) 용도의 건축물 건립을 목적으로 건축허가(개발행위허가 의제) 신청서를 접수하였으나, 2) 이 사건 신청부지의 주출입구 및 ○○광장 출입구로 이용되는 도로는 지목이 도로가 아닌 개인사유지로 이루어진 폭이 2m 정도의 협소한 현황도로로서 종교시설이 건립 될 경우 동 도로를 이용한 심각한 교통체증 발생 등 주민들의 통행에 심각한 불편이 유발될 것으로 예상되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 제1항 [별표1의2](개발행위허가기준) 제1호 마목에 따라 불허가 통보 하였다. 나. 청구인의 주장에 대한 답변 1) 이 사건 신청지에 종교시설 용도의 건축물 건립을 위한 건축 및 개발행위허가 신청은「건축법」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 적법한 건축계획이며 소규모(성당동 428.1㎡ 및 공작물주차장 79.56㎡)의 종교시설 건축물로 인근의 교통흐름에 지장을 주지 않을 것이라고 주장하고 있으나, 청구인이 건축허가 신청 시 제출한 설계도서 중 건축개요, 배치도, 대지종횡단면도를 살펴보면, 법정주차대수(3대)의 진출입도로는 폭이 10m의 도시계획도로를 이용토록 계획되어 있으나, 배치도상 주차대수 산출에는 계획이 26대로 되어 있고, ○○광장이 주차장으로 표시된 것을 미루어 보았을 때 성당을 방문하는 신도와 차량의 주된 진출입로는 마을주민들이 통행로로 사용하고 있는 현황도로(지목이 도로가 아닌 개인사유지로서 폭이 2m정도 협소한 현황도로)로서 종교시설의 특성상 특정일, 특정시간에 차량과 신도의 이용이 집중되는 시설로 이 도로를 통행로로 이용하는 주민들의 피해와 불편이 발생하는 것은 명약관화한 사실이다. 2) 성당 건립을 반대하는 민원이 제기된다는 점을 고려하여 인근주민 생활환경에 부적합함을 이유로 불허가 통보 처분을 한다는 것은 토지소유자의 재산권을 제대로 행사하지 못하게 하는 행위이며 건축허가 불가 처분을 일방적인 통보로 마무리 하려 했던 행정처리는 허가권자의 적절치 못한 행위라고 주장하고 있으나, 가) 청구인이 주장한 개인 사유재산권의 행사 또한 「헌법」제23조에 의하면 모든 국민의 재산권은 보장되어야 하며, 그 내용과 한계는 법률로 정하도록 규정되어 있으며, 이는 개인의 사유지를 개발하는 행위라 하더라도 법률이 정하는 범위 내에서 행사되어질 수 있도록 한 것으로, 주출입구 및 ○○광장 출입구로 이용되는 도로의 폭이 2m 정도의 협소한 현황도로로서 종교시설이 건립될 경우 동 도로를 이용한 심각한 교통체증 발생 등 주민들의 통행에 심각한 불편이 유발될 것으로 예상되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 제1항 [별표1의2](개발행위허가기준) 제1호 마목에 따라 불허가 처분한 것이 부당한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 나) 아울러 ○○동-12398(2013. 12. 4.)호 ‘건축허가 신청에 따른 인근 주민 동향보고’의 문서에는 이 지역 주민들은 기존 교회로 인하여 이미 많은 생활불편을 경험하고 있는 상태이며, 성당 또한 교회와 같이 특정일, 특정시간에 이용이 집중되는 시설로 유사한 이용형태를 보이는 종교시설이 추가로 건립될 경우 인근 주민들의 피해와 불편이 가중되어 주거환경이 더욱 열악하게 될 것이다. 3) 보완사항이 있으면 충분히 보완 조치할 수 있음에도 그러한 기회조차 갖지 못하도록 한 것은 허가권자의 재량권을 일탈・남용한 부당한 행위로 여겨지며 그 처분(건축 불허가 처분) 또한 취소되어야 한다고 주장하고 있으나, 가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있으므로 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 법에 의하여 토지의 형질변경허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조), 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결, 대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조). 나) 일정규모 이상의 건축물 이용 시 보행 및 차량통행에 불편함이 없어야 할 뿐 아니라 화재, 재난 등의 발생 시 대피 및 긴급차량의 진입 등에 지장이 없도록 하여 건축물의 안전, 기능의 향상과 공공복리의 증진이라는 「건축법」의 목적에 부합되게 하기 위한 것으로 일체의 재량권 남용이나 일탈의 위법이 없다. 다. 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 신청지 주변 심각한 교통체증 발생 및 주민들의 통행에 심각한 불편이 유발될 것으로 예상되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「건축법」관계법령에 따라 적법ㆍ타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 4. 관계법령 가.「건축법」제11조, 제12조 나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조, 제56조, 제57조, 제58조 다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제30조, 제56조 [별표1의2] 라.「○○시 도시계획 조례」 5. 인정사실 가. 청구인은 2013. 11. 22. ○○시 ○○동 ○○ 외 4필지(대,전,3,397㎡,제2종일반주거지역) 상에 종교시설(성당, 1동, 지상1층, 건축면적 433.26㎡, 연면적428.1㎡) 및 공작물(주차장, 4대, 79.56㎡)을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하였다. 나. 이에 대해 피청구인은 2013. 12. 13. “1) 신청부지의 주출입구 및 ○○광장 출입구로 이용되는 도로는 지목이 도로가 아닌 개인사유지로 이루어진 폭이 2m정도의 협소한 현황도로로서 종교시설이 건립될 경우 동 도로를 이용하여 차량과 신도들의 통행이 이루어져 심각한 교통체증 발생 등 주민들의 통행에 심각한 불편을 유발될 것이므로,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」[별표 1의2](개발행위허가기준) 제1호 마목의 기준에 적합하지 않으며, 2) 또한 신청지 인근 주민들로부터 종교시설(성당)이 건립될 시 인접도로 협소로 교통체증 등 주민생활에 불편사항이 야기되고, 아울러 인근의 종교시설(○○교회)로 인하여 주민불편사항을 겪고 있는 상태에서 추가로 종교시설(성당)이 건축될 경우 주민불편사항이 더욱 가중될 것을 우려하여 성당건립을 반대하는 민원이 제기되는 점을 감안하여 인근 주민 생활환경에 부적합하므로 불허가 처리함”을 사유로 건축 불허가처분을 하였다. 다. 행정심판위원회 현장확인 결과, 이 사건 신청지는 완만한 경사가 있는 부지(동쪽이 높고 서쪽은 낮음)로, 남-북방향으로는 ○○로◇◇번길(폭 10m)이 동쪽 부지와 연접하고 있고, 동-서방향으로는 ○○로○○번길(폭 2m ~ 3m)이 연접하여 있다. 신청지에 연접한 ○○로○○번길은 지목이 도로가 아닌 개인사유지(인접 주택의 개인사유지 일부와 청구인의 토지 일부)로 이루어진 현황도로로서, 신청지의 맞은편에는 소규모 주택들이 연접하여 있으며, 인접주택 거주자 및 지역주민의 보행과 차량의 통행로로 이용되고 있다. 한편 신청지는 인근의 종교시설(○○교회)과는 직선거리로 200m의 거리에 있다. 라. 청구인이 이 사건 건축허가 신청 이전에 피청구인과 사전협의시 피청구인은 현황도로인 ○○로○○번길을 진입도로로 이용하려면 인접한 당 현황도로 토지소유자의 토지사용동의서를 첨부할 것을 요구하여, 청구인은 ○○로○○번길 소유자에게 토지사용 동의를 구하기 위해 접촉하였지만 토지사용 또는 토지매입에 대한 합의를 이루지 못하였다. 그 후 청구인은 성당동 및 축소한 주차장건물을 ○○로◇◇번길에서 진입하게 하고, 사전협의 시 주차장으로 계획하였던 부지를 ○○광장으로 변경하는 방안으로 설계하여 이 사건 건축허가 신청을 하였다. 6. 판단 가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면, 1)「건축법」제11조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항의 규정에 의거 건축물의 건축 또는 공작물을 설치하거나, 토지의 형질변경을 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하며 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 1. 분야별 검토사항에서 규정하고 있으며, 위 1. 분야별 검토사항, 마목. 기반시설에서는 (1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 (2) 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것 (3) 도시ㆍ군계획조례로 정하는 건축물의 용도ㆍ규모(대지의 규모를 포함한다)ㆍ층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것을 규정하고 있다. 2)「주차장법」제19조(부설주차장의 설치) 제1항, 같은 법 시행령 제6조 [별표 1] 부설주차장의 설치대상 시설물 종류 및 설치기준(제6조 제1항 관련)에 의하면, “2. 문화 및 집회시설(관람장은 제외한다), 종교시설, 판매시설, 운수시설, 의료시설(정신병원ㆍ요양병원 및 격리병원은 제외한다), 운동시설(골프장ㆍ골프연습장 및 옥외수영장은 제외한다), 업무시설(외국공관 및 오피스텔은 제외한다), 방송통신시설 중 방송국, 장례식장에 대해서는 시설면적 150㎡당 1대(시설면적/150㎡)”라고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴보면, 1)「건축법」제11조 제1항의 규정에 의거 건축허가는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 제1항 [별표 1의2]의 각 규정을 보면, 개발행위의 허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 되어 있어 그 금지요건에 해당하는지를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있으므로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의하여 개발행위허가는 위 금지요건에 해당하는지를 판단하는 범위 내에서는 결국 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이다. 따라서 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 행위에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다 할 것이다(대법원 2005. 7. 14. 선고2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25.선고 2009두19960 판결 등 참조). 아울러 건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수 없다 할 것이다(대법원 2003. 4.25. 선고 2002두3201 판결 참조). 2) 청구인이 ○○시 ○○동 ○○ 외 4필지(대,전,3,397㎡,제2종일반주거지역)에 종교시설(성당, 1동, 지상1층, 건축면적 433.26㎡, 연면적428.1㎡) 및 공작물(주차장, 4대, 79.56㎡)을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하였고, 이에 피청구인은 복합민원으로서 관련 부서와 협의한 결과 개발행위 불허가 협의됨에 따라 건축 불허가 처분하였는바, 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부는 개발행위 불허가에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당이 있는지 여부에 대하여 살펴보기로 한다. 3) 먼저 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법령상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 제2종일반주거지역으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제71조 제1항 제4호 [별표 5]의 제1호 라목의 규정에 의하면 제2종일반주거지역 안에서 종교시설은 건축이 가능한 것으로 규정하고 있는바, 신청지에서 건축할 수 있는 건축물에 해당한다 할 것이다. 4) 다음으로 피청구인의 이 사건 불허가 처분에 대해 그 사유별로 적법ㆍ타당성을 살펴보면, 가) 피청구인은 청구인이 법정주차대수(3대)의 진출입도로는 도시계획도로인 ○○로◇◇번길을 이용하도록 계획되어 있으나, 배치도상 주차대수 산출에는 계획이 26대로 되어있고, ○○광장이 주차장으로 표시된 것을 미루어 보았을 때 성당을 방문하는 신도와 차량의 주된 진출입로는 현황도로인 ○○로○○번길로서 이 도로를 통행로로 이용하는 주민들의 피해와 불편이 발생하는 것은 분명할 것이라고 하나, 청구인이 제출한 설계개요에는 주차계획이 법정 3대에 계획 4대로 기재되어 있고, 건축허가신청서에서도 총 주차대수는 4대로 기재하고 있으며, 청구인이 이 사건 건축허가 신청 이전에 피청구인과 사전협의 시 피청구인은 현황도로인 ○○로○○번길을 진입도로로 이용하려면 인접한 당 현황도로 토지소유자의 토지사용동의서를 첨부할 것을 요구하여, 청구인은 ○○로○○번길 소유자에게 토지사용 동의를 구하기 위해 접촉하였지만 토지사용 또는 토지매입에 대한 합의를 이루지 못하여, 그 후 성당동 및 축소한 주차장건물을 ○○로◇◇번길에서 진입하게 하고, 사전협의 시 주차장으로 계획하였던 부지를 ○○광장으로 변경하는 방안으로 설계하여 이 사건 건축허가 신청을 한 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인이 이 사건 신청지에 신청한 종교시설(성당) 및 공작물(주차장) 신축을 위한 건축 및 개발행위허가 신청은 주차계획이 4대인 것으로 보아야 할 것이고 ○○광장을 주차장으로 볼 수는 없는 것으로서, 「건축법」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 적법한 건축계획이라고 할 것이다. 또한 이 사건 종교시설(성당, 1동, 지상1층, 건축면적 433.26㎡, 연면적428.1㎡)은 소규모의 건축물이고, 25m도로인 ○○로에서 신청지로 진입하는 도로는 현황도로인 ○○로○○번길 외에도 ○○로◇◇번길과 ○○대로○○번길 등 여러 방면의 도로가 있는 점, 신청지와 인근의 종교시설(○○교회)과는 직선거리로 200m의 거리에 있고, ○○교회는 25m 도로인 ○○로에 직접 접하고 있으므로 ○○로에서 바로 진입이 가능하다는 점 등을 감안하면, 차량 통행이 현저히 증가하여 교통체증이 발생할 것이라는 것은 피청구인의 막연한 예단에 불과한 것으로 이러한 예단으로 건축허가를 불가 처리하는 것은 부당하며, 이 역시 타당한 불허가 사유로 보기 어렵다. 나) 다음으로 신청지 인근 주민들로부터 민원이 발생되었다는 사유로 불허가 한 것에 대하여 살펴보면, 국민의 경제생활의 자유는 법에 위반되거나 타인의 권리를 침해하지 않는 이상 행정청 뿐 아니라 다른 사인으로부터 보호되어야 할 것이고, 위법행위나 타인의 법적 권리를 침해하는 행위를 하지 아니하였음에도 집단민원을 사유로 불허가 처분을 할 수 없다 할 것이고, 민원이 제기된 경우 단순히 민원의 발생을 이유로 불허가하기 보다는 그 발생원인을 검토하여야 하는바, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청내용이 관련법령을 위반하거나 주민의 권리를 침해하여 불허가할 만한 중대한 공익을 인정하기 어려운 이상 민원발생을 불허가 사유로 삼은 것은 부당해 보인다 할 것이다. 다. 따라서 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 건축허가 신청이 관계법령이 정한 허가기준에 위배되지 아니하고, 피청구인의 건축허가 신청에 대한 허가권이 행정청의 재량행위라 하더라도 본 처분으로 인하여 상대방이 입게 될 불이익을 비교ㆍ교량하여 판단하여야 하는바, 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이며, 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령에서 정하는 제한사유에 해당되지 않으며 달리 건축허가를 제한할 중대한 공익상 필요가 있다고 인정하기도 어렵다할 것이므로, 이 사건 불허가 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 라. 결론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심2014-58

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[ 참조조문 ]

건축법

대한민국헌법 제23조

건축법시행령 제6조

국토의계획및이용에관한법률 제36조 제56조 제58조

국토의계획및이용에관한법률시행령 제30조 제56조 제71조

민법 제32조

[ 참조판례 ]