【재결요지】 1) 처분사유의 추가ㆍ변경 허용 여부에 대한 판단
피청구인은 청구인의 이 사건 정보공개청구에 대하여 070-****-**** 전화로 신고한 내용은 청구인 외의 자가 신고한 내용이 포함되어 있어서 비공개한다는 취지로 이 사건 처분을 하였고, 동 처분에 대하여 행정심판이 청구된 후 제출된 답변서에 이 사건 정보 중 070-****-**** 전화로 신고한 내용의 비공개사유로 정보공개법 제9조제1항제3호를 제시하였는바, 이를 처분사유의 추가ㆍ변경으로 인정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되는데, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없으므로(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 참조), 행정심판이 청구된 후 피청구인이 답변서에 이 사건 정보의 비공개사유로 정보공개법 제9조제1항제3호를 추가하는 것이 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성을 유지하는 것으로 볼 수 없다.
2) 이 사건 처분사유를 근거로 한 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
정보를 생산ㆍ보유ㆍ관리하고 있는 공공기관은 국민으로부터 정보공개 요청을 받으면 정보공개법의 목적 및 취지에 따라 해당 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고, 만일 공개를 거부하고자 한다면 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 정보공개법 제9조제1항 각 호의 어디에 해당하는 정보인지를 밝혀 공개를 거부하여야 하는데, 피청구인은 청구인의 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호의 어디에 해당하는 정보인지를 밝히지 아니한 채 이 사건 정보 중 070-****-**** 전화로 신고한 내용은 청구인 외의 자가 신고한 내용이 포함되어 있어서 비공개한다는 취지로 이 사건 처분을 한 사실이 인정되므로, 피청구인이 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 다시 처분할 수 있음은 별론으로 하고, 정보공개법상의 구체적인 비공개사유를 밝히지 아니한 채 청구인 명의의 전화 070-****-****로 신고한 내용에 청구인 외의 자가 신고한 내용이 포함되어 있다는 이유만으로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 피청구인이 2015. 1. 6. 청구인에게 한 정보공개 거부처분을 취소한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2014. 12. 29. 피청구인에게 ‘010-****-****, 070-****-**** 전화로 2014. 1. 1.부터 2014. 11. 30.까지 112신고한 서류일체’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하자, 피청구인은 이 사건 정보 중 010-****-**** 전화로 신고한 내용은 공개하고, 070-****-**** 전화로 신고한 내용은 청구인 외의 자가 신고한 내용이 포함되어 있어서 비공개한다는 이유로 2015. 1. 6. 청구인에게 정보공개 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
피청구인은 청구인 명의의 전화임에도 정당한 사유 없이 이 사건 정보 일부만 부분공개하는 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 정보는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보이므로, 피청구인이 이 사건 정보 중 일부만을 부분 공개한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인은 가입증명 확인서를 첨부하여 이 사건 정보의 공개를 청구하였으나 이 사건 정보 중 070-****-**** 전화번호로 신고한 내용에 청구인 외의 자(청구인의 배우자)가 신고한 내용이 포함되어 있고, 그 신고내용은 남편으로부터 물리적인 폭행을 당한다는 신고내용이 다수 포함되어 있을 뿐만 아니라, 청구인의 배우자가 유선을 통해 해당 정보에 대해 비공개를 원한다고 진술하였는바, 이는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제3호의 ‘공개될 경우 국민의 생명, 신체, 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보’에 해당되므로 부분공개 결정한 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당한 처분이다.
4. 관계법령
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제2조, 제3조, 제5조, 제7조, 제9조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 정보공개청구서, 정보 비공개 결정 통지서, 정보 부분공개 결정 통지서, 가입사실 확인 증명서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2014. 11. 3. 피청구인에게 ‘010-****-****, 070-****-**** 전화로 2014년 1월부터 9월까지 112에 신고한 목록’의 공개를 청구하였으나, 피청구인은 위 전화들로 신고한 112신고 처리내역에는 신청자 외의 자에 대한 개인정보가 포함되어 있고, 요청 정보는 정보공개법 제9조제1항제3호에 해당한다는 이유로 2014. 11. 20. 청구인에게 정보 비공개 결정을 하였다.
나. 청구인이 2014. 11. 20. 피청구인에게 ‘청구인 명의의 070-****-**** 전화로 2014. 1. 20.부터 2014. 10. 2.까지 112신고 및 각 신고의 사건처리 서류 일체의 공개를 청구하였으나, 피청구인은 정보공개법 제9조제1항제3호에 의거하여 112신고 처리내역에 신청자 외의 자에 대한 개인정보가 포함되어 있고, 위 010-****-**** 전화가 청구인 명의라는 근거자료가 없어 비공개한다는 이유로 2014. 11. 25. 청구인에게 정보 비공개 결정을 하였다.
다. 청구인이 2014. 12. 29. 피청구인에게 070-****-**** 전화의 가입사실 확인 증명서를 첨부하여 이 사건 정보의 공개를 청구하자, 피청구인은 이 사건 정보 중 010-****-**** 전화로 신고한 내용은 공개하고, 070-****-**** 전화로 신고한 내용은 청구인 외의 자가 신고한 내용이 포함되어 있어서 비공개한다는 이유로 2015. 1. 6. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등의 내용
1) 정보공개법 제1조, 제2조, 제3조, 제9조를 종합하면 ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하며, 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영에 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있고, 같은 법 제9조제1항 각 호에서 예외적인 비공개사유를 열거하고 있다.
2) 이와 같이 정보공개법 제1조, 제3조, 제5조는 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있으므로, 국민으로부터 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고, 만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제9조제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장ㆍ입증하여야만 할 것이며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것이다(대법원 2003. 12. 11. 선고, 2001두8827 판결 참조).
나. 판 단
1) 처분사유의 추가ㆍ변경 허용 여부에 대한 판단
피청구인은 청구인의 이 사건 정보공개청구에 대하여 070-****-**** 전화로 신고한 내용은 청구인 외의 자가 신고한 내용이 포함되어 있어서 비공개한다는 취지로 이 사건 처분을 하였고, 동 처분에 대하여 행정심판이 청구된 후 제출된 답변서에 이 사건 정보 중 070-****-**** 전화로 신고한 내용의 비공개사유로 정보공개법 제9조제1항제3호를 제시하였는바, 이를 처분사유의 추가ㆍ변경으로 인정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되는데, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없으므로(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 참조), 행정심판이 청구된 후 피청구인이 답변서에 이 사건 정보의 비공개사유로 정보공개법 제9조제1항제3호를 추가하는 것이 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성을 유지하는 것으로 볼 수 없다.
2) 이 사건 처분사유를 근거로 한 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
위 관계법령 및 인정사실에 따르면, 정보를 생산ㆍ보유ㆍ관리하고 있는 공공기관은 국민으로부터 정보공개 요청을 받으면 정보공개법의 목적 및 취지에 따라 해당 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 하고, 만일 공개를 거부하고자 한다면 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인ㆍ검토하여 정보공개법 제9조제1항 각 호의 어디에 해당하는 정보인지를 밝혀 공개를 거부하여야 하는데, 피청구인은 청구인의 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호의 어디에 해당하는 정보인지를 밝히지 아니한 채 이 사건 정보 중 070-****-**** 전화로 신고한 내용은 청구인 외의 자가 신고한 내용이 포함되어 있어서 비공개한다는 취지로 이 사건 처분을 한 사실이 인정되므로, 피청구인이 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항 각 호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 다시 처분할 수 있음은 별론으로 하고, 정보공개법상의 구체적인 비공개사유를 밝히지 아니한 채 청구인 명의의 전화 070-****-****로 신고한 내용에 청구인 외의 자가 신고한 내용이 포함되어 있다는 이유만으로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
